ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 481 от 15 януари 2014 г.
по административно дело № 2496 от 2013 г.
Върховният административен съд в състав: председател: Аделина Ковачева, и членове: Кремена Хараланова, Бисерка Цанева, с участието на секретар-протоколиста Ирена Асенова, разгледа административно дело № 2496 по описа за 2013 г. на Върховния административен съд, докладвано от Бисерка Цанева.
Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на „Ековалент“ – ЕООД, подадена чрез адвокат Николай Лазаров от САК, с искане за отмяна на Наредба № 2 от 22.01.2013 г. за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри, издадена от МОСВ, обнародвана в ДВ, бр. 10 от 5.02.2013 г., в сила от същата дата. Жалбоподателят поддържа оплаквания за незаконосъобразност на оспорената подзаконова норма с твърдения, че същата е постановена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като при приемането й не е било спазено изискването на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, приложими по силата на препращащата норма на чл. 80 АПК. Нарушени са и разпоредбите на чл. 77 АПК. Съществено процесуално нарушение е допуснато от органа при приемането на процесната наредба и по отношение на действащия Указ № 883 за прилагане на ЗНА. Налице е и незаконосъобразност на конкретни текстове от наредбата. Иска се отмяна на цитираната разпоредба със законните последици от това.
Ответникът – министърът на околната среда и водите чрез процесуалния си представител юриск. Петков, оспорва жалбата като неоснователна и недоказана.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Счита, че е нарушен редът съгласно чл. 77 АПК, както и на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, за да е законосъобразен приетият подзаконов нормативен акт.
Върховният административен съд, четвърто отделение, намира, че жалбата е процесуално допустима. Предмет на оспорване е конкретна разпоредба от подзаконов нормативен акт, а съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Доколкото жалбоподателят е дружество, пряко засегнато от акта, съдът намира, че за същия е налице непосредствен, пряк и личен интерес да оспори Наредба № 2 от 22.01.2013 г. за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри, издадена от МОСВ, за което подробно се е произнесъл с определение от 31.05.2013 г. С оглед разпоредбата на чл. 187, ал. 1 АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове може да бъде извършено без ограничение във времето, следователно оспорването е допустимо.
Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:
По делото е установено, че проектът на Наредба на МОСВ за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри е публикуван на интернет страницата на МОСВ. Към публикувания проект не са приложени мотиви и доклад. В административната преписка липсват мотивите към проекта. Мотиви не са отразени и в доклад с вх. № 12-00-1844 от 11.12.2012 г. С писмо с изх. № 04-00-8006 от 21.11.2012 г. проектът за наредбата е изпратен за становище до всички компетентни дирекции на Министерството на околната среда и водите, по преписката са приложени становищата на дирекциите, в това число на дирекция „Правно-нормативно обслужване и обществени поръчки“, дирекция „Управление на отпадъците и опазване на почвите“, дирекция „Координация по въпросите на Европейския съюз и международно сътрудничество“. Извършено е и съгласуване с регионалните инспекции по околна среда. На 15.12.2012 г. е проведено заседание на Колегиума на МОСВ, като в протокол № 94 от същата дата е обективирана дейността му по приемане на проекта за процесната наредба. Отразени са съдържанието на наредбата, броят на получените становища и дискусия по внесеното предложение от дирекция УООП. Няма отразено обсъждане на различните становища, нито мотиви. С решението по този протокол е възложена процедура за утвърждаване на наредбата от МОСВ. Наредбата е издадена от министъра на околната среда и водите на 22.01.2013 г., изпратена е за обнародване в „Държавен вестник“ на 23.01.2013 г. и е обнародвана на 5.02.2013 г. в ДВ, бр. 10 от 2013 г.
При това положение настоящият състав на Върховния административен съд намира, че при издаването на Наредбата за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Обжалваната наредба е нормативен административен акт и при нейното приемане следва да бъдат спазени както правилата по АПК, така и по ЗНА съгласно чл. 80 АПК, в който за неуредените в раздел „Нормативни административни актове“ въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове (ЗНА). Приложимата на това основание норма на чл. 26, ал. 2 ЗНА изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. В чл. 28, ал. 2 ЗНА са регламентирани и реквизитите, които следва да съдържат мотивите, съответно доклада към проекта. В случая по отношение на приетия проект за наредба това законово изискване не е спазено. На интернет страницата на МОСВ е публикуван само изготвеният проект на обжалваната наредба. От приложените по делото писмени доказателства се установява, че към публикувания проект на наредбата не е приложено мотивирано становище на вносителя, съответно доклад със съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА, съгласно императивно предписание на закона. В този смисъл настоящият състав намира за несъстоятелна тезата на ответника по делото, че проектът заедно с мотивите от доклад с вх. № 12-00-1844 от 11.12.2012 г. са публикувани на интернет страницата на МОСВ за период най-малко от 14 дни. От приложен протокол № 04-00-883 от 18.01.2013 г., на който се позовава, се установява единствено, че проектът за наредбата е публикуван на интернет страницата на МОСВ в периода от 17.12.2012 г. до 31.12.2012 г. По делото липсват категорични доказателства, че към проекта са приложени мотиви или доклад, съдържащ необходимата, приложима и относима информация по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Тези твърдения на ответната страна не намират подкрепа и в представената като доказателство снимка – разпечатка от интернет страницата на МОСВ, където фигурира единствено проектът за наредбата ведно със списък от приложения на предлаганите отчетни и информационни документи.
При издаване на процесната наредба са нарушени и разпоредбите на чл. 77 АПК. В административната преписка липсват доказателства за проведено обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. От страна на административния орган в подкрепа на твърдението за проведено обсъждане са представени Протокол № 94 от заседанието на Колегиума на МОСВ, проведено на 15.12.2012 г., и справка за отразяване на постъпилите предложения на дирекциите на МОСВ, РИОСВ и ПУДООС. От съдържанието на представения Протокол № 94 обаче не може да се направи категоричен извод за проведено обсъждане, доколкото съдържа единствено изброяване броя на получените становище, както и отбелязване, че някои бележки са приети. Посочено е също така, че е проведена дискусия по внесено предложение от дирекция УООП. По същия начин стои въпросът и с представената справка за отразяване на постъпилите предложения на дирекциите на МОСВ, РИОСВ и ПУДООС, където в табличен вид са изброени постъпилите становища. Доколкото тя е предоставена във вид на таблица, без информация за време на провеждане, присъствали лица и изложени мотиви, не може да се приеме, че има характер на проведено обсъждане съгласно изискванията на закона.
Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден и в нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА. Публикуваният на интернет страницата на МОСВ проект за наредба не съдържа практически каквито и да са мотиви за необходимостта от нейното приемане. От събраните по делото доказателства, включително и приложената по административната преписка документация, се установява, че проектът за процесната наредба е внесен в МОСВ с доклад с вх. № 12-00-1844 от 11.12.2012 г., който също не съдържа изискуемите реквизити по чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА. В него не са посочени причините, които налагат приемането на предлагания проект. Не са отразени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. В доклада най-общо е посочено, че са отразени всички промени, свързани с новия ЗУО, касаещи събирането на информация за дейностите по отпадъците и предоставяне на информация за тези дейности, регламентирани са формата на отчетните книги и годишни отчети, редът за предоставяне на годишните отчети по дейностите по управление на отпадъците, редът за водене на публичните регистри и изграждането на информационна система, но не са посочени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Не са отразени и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите. В доклада към проекта за наредба няма и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз и никаква финансова обосновка на цената на новопредоставената от общината услуга. Видно от Протокол № 94 от заседанието на Колегиума на МОСВ, проведено на 15.12.2012 г., при приемането на проекта за Наредба за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по управление на отпадъците, както и за водене на публични регистри не са се състояли никакви дебати, поради което не може да се приеме, че мотивировка по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА се съдържа в самото протоколно решение на Колегиума на МОСВ. Съгласно правилото на чл. 28, ал. 3 ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая независимо че докладът не отговаря на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от компетентния орган, което нарушение е и самостоятелно основание за отмяна на оспорената наредба.
Неспазването на чл. 77 АПК и на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, приложими на основание чл. 80 АПК, представлява съществено нарушение на императивни правни норми и поради това е основание за отмяна на оспорената разпоредба на основание чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 3 АПК.
Поради гореизложеното, настоящият състав на Върховния административен съд приема, че Наредба № 2 от 22.01.2013 г. за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри, издадена от МОСВ, обнародвана в ДВ, бр. 10 от 5.02.2013 г., е незаконосъобразна, поради което следва да бъде отменена.
По изложените съображения Върховният административен съд, четвърто отделение,
РЕШИ:
Отменя Наредба № 2 от 22.01.2013 г. за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри, издадена от МОСВ , обнародвана в ДВ, бр. 10 от 5.02.2013 г.
Решението е оставено в сила с Решение на петчленен състав № 7415 от 3.06.2014 г. по адм. дело № 3133/2014 г. по описа на Върховния административен съд.
Председател: Георги Колев
3808
