РЕШЕНИЕ № 7 от 13 септември 2006 г.

по конституционно дело № 6 от 2006 г.

Конституционният съд в състав: Председателстващ: Васил Гоцев, Членове: Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева, Владислав Славов, Евгени Танчев, при участието на секретар-протоколиста Росица Топалова разгледа в закрито заседание на 12 и 13 септември 2006 г. конституционно дело № 6/2006 г., докладвано от съдията Румен Янков.

Делото е допуснато за разглеждане с определение от 4 юли 2006 г. по искане на Пленума на Върховния касационен съд за установяване на противоконституционността на § 6, т. 1 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, с който е създадена нова ал. 4 на чл. 129 (ДВ, бр. 27 от 2006 г.).

Становища по делото са постъпили от главния прокурор, Съюза на съдиите в България, Асоциацията на прокурорите, Висшия адвокатски съвет. Те могат да се обобщят: с допълването на Конституцията се засяга формата на държавно управление - да измени Конституцията в посочения смисъл може само Велико Народно събрание. Подробно е становището на главния прокурор. Според него с разпоредбата на § 6, т. 1 се засягат принципите на разделение на властите, на правовата държава и на независимата съдебна власт. Впоследствие е постъпило и становище от Министерския съвет. Според него “...разделението на властите не означава, че те не трябва да си сътрудничат... То, разделението не трябва да води до изолация, а до сътрудничество и взаимодействие”. Очевидно за Министерския съвет предвиденият нов ред за освобождаване на председателите на върховните съдилища и главния прокурор от Народното събрание е една от формите на сътрудничество. Становището на Комисията по правни въпроси при Народното събрание в крайния си извод се припокрива с това на Министерския съвет. В него се акцентира на единодушието преди гласуването на представителите на различните власти, включително и на съдебната, за необходимостта от разпоредбата. Изтъкнато е, че ако основанието за освобождаването на тримата висши магистрати е политическо, съществува възможност за обявяването му за противоконституционно от Конституционния съд. В духа на казаното от Министерския съвет е отбелязано, че “...решението на парламента за предсрочно освобождаване може да запази авторитета на съдебната власт. Тази паралелна инициатива може да стимулира Висшия съдебен съвет, когато са налице посочените основания да предприеме необходимите действия”.

Като начало при разглеждането на искането трябва да бъде отбелязано, че Конституцията от 1991 г. е израз на желанието на преобладаващата част от обществото страната да се нареди до напредналите по дух и икономика държави в Европа. За това тя създава относителна недосегаемост на материята по чл. 158, като допуска изменение в тази част само от Велико Народно събрание. С това тя се вписва в тенденциите някои основни нейни важни по естеството си предмети да не могат да бъдат изменяни от всяко текущо квалифицирано мнозинство. Тъкмо това съдържащо се в нея самоограничение е гаранция за нейната стабилност и за установения конституционен ред. И наистина, ако е допустимо тя да се изменя или допълва от обикновено Народно събрание, нищо няма да осигури нейното особено място в правната система на държавата. Промяна на основни нейни части без спазване на утежнената процедура, предвидена в чл. 158, може да я направи жертва на прибързано изменение или временни интереси. Трудно при това положение може да се легитимира политическа система, ако сторената от нея промяна на Конституцията е плод на импровизация, съглашение или криворазбран външен натиск.

Съдържанието на новата, оспорена ал. 4 на чл. 129 от Конституцията е в смисъл, че освен от Висшия съдебен съвет ръководителите на върховните съдилища и главния прокурор при извършено тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, както и за действия, които накърняват престижа на съдебната власт, могат да бъдат отстранявани от президента по предложение на 2/3 от народните представители. Без усилие може да се направи извод, че разпоредбата е част от общата норма, уреждаща статута на съдебната власт - чл. 8, чл. 117, ал. 2, и както ще бъде посочено малко по-долу и на правовата държава - чл. 4.

Според чл. 158, ал. 1, т. 3 от Конституцията в правомощията на Велико Народно събрание е да решава въпросите за промени във формата на държавно устройство и управление. Разпоредбите, касаещи пряко устройството и управлението на държавата, се съдържат в чл. 1 и 2 от Глава първа. Основни начала. Но в тази глава са формулирани и други принципи и цели - народен суверенитет; правова държавата; върховенство на Конституцията; разделение на властите; политически плурализъм. Тази част от “Началата” са предпоставка за реализиране и на разпоредбите на Глава втора. Основни права и задължения на гражданите (като пример - правата не биха могли да съществуват без публичното оповестяване на нормативните актове и разделението на властите). Те са фундаментални за всяка съвременна държава. Поради това не може да се приеме, че обикновено Народно събрание може да променя тази част от Глава първа. (така к.д. 22/2002 г.).

Тук трябва да се акцентира по отношение на следното: Основните начала на Конституцията съдържат и разпоредби, касаещи екологичната защита; семейството и децата; правото на труд; свободата на сдружаване на гражданите; религиозните институции; закрила на потребителите и инвестициите и т. н. Тези норми не се отнасят пряко към формата на държавно устройство и управление, тъй като тяхната интерпретация и приложение могат да бъдат плод на идеологическа и икономическа концепция. Важното е тук да се отбележи, че настоящото решение има за предмет единствено основен конституционен принцип - държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна, без който страната не би могла да функционира според цивилизационните стандарти.

Налага се анализ, доколко допълването на Конституцията влиза в противоречие с този фундаментален принцип.

Разбирането за демокрация и правова държава е свързано неразривно с правилото на чл. 8 от Конституцията. Основните за нормалното съществуване на обществото теории “разделение на властите”, “взаимно възпиране” и “взаимодействие и сътрудничество” са плод на исторически традиции, субективни нагласи и съдържат малко или повече неосъществени по нормативен път идеи. Поради това разделението в различните страни и в различните епохи е реализирано в многообразни пропорции и съчетания. Затова в нашия случай дали оспореният закон противоречи на основни начала на държавното устройство и управление, трябва да се съди по действащата Конституция.

По-горе бе споменато, че оспорената ал. 4 на чл. 129 е част от общата норма, уреждаща статута на съдебната власт. Основните нейни характеристики, прогласени в основния закон, касаят: а) независимостта при взимане на решения - чл. 117, ал. 2, и б) организационна независимост, в това число и по кадрови въпроси (най-важна част от тях е назначаването и освобождаването на магистрати) - чл. 130 и 131. Вижда се стремежът на създателите на Конституцията да осигурят възможност който и да е орган на власт да действа самостоятелно в определената му област - в крайна сметка не някой друг, а Народното събрание гласува размера на бюджета, определя със закон възнаграждението на магистратите, избира единадесет от членовете на Висшия съдебен съвет. И не друг, а последните като членове на съвета контролират наред с друго в интересуващата ни област и поведението на тримата висши магистрати. Тук трябва да се включат и конституционно закрепените нови правомощия на министъра на правосъдието, изброени в чл. 130а от Конституцията (ДВ, бр. 27 от 31.03.2006 г.). Ако към това се добави и оспорената разпоредба, чието съдържание касае един от най-важните въпроси на организационната й независимост, дисбалансът между властите става очевиден. Поради това съдът счита, че е нарушен заложеният в Конституцията модел на функциониране на властите.

В контекста на разделението на властите при добавката в Конституцията не е съобразено и друго основно правило, което не е нормативно формулирано, но е резултат на вековен управленски опит. Сега е общоприето, че ако този, който е овластен да създава правото (парламентът), предвиди възможност и да го прилага, създава съпротива на първо място по отношение на своята безпристрастност.И нещо друго все в този ход на мисли - в сравнителен план решенията за назначаване на съдии и създаване на отделни органи на правосъдието често се взимат от другите власти. Но те не само нямат право да се намесват в конкретните дела и да контролират съдебните органи, но и да уволняват съдебните длъжностни лица.

Оспорената разпоредба не се вписва и в модела на правовата държава. Известно е, че съдържанието на това понятие според континенталната концепция се свързва с правните предписания, отнасящи се до структурата, устройството и функционирането на държавата. Дали тя е конституционна, решаващата роля е на правото. Наред с това модерните времена добавят в обема на понятието непрекъснато нови изисквания - не само законите да бъдат публикувани, постоянни и известни на населението, но да са ясни, непротиворечиви, да не създават проблеми при прилагането им от държавните структури, както и наличието на “надлежна правна процедура”.

Сега в Конституцията е предвидено парламентът и Висшият съдебен съвет при едни и същи условия и предпоставки да взимат самостоятелни решения. Това би довело до неразрешими проблеми - когато различни органи са натоварени да взимат аналогични решения, те въобще не ги взимат или ако сторят това, настъпва юридически хаос.

Що се отнася до “надлежната процедура”, трябва да се има предвид, че тя предполага участие на заинтересованите страни при взимането на крайното решение. За жалост в съответствие с това изискване не е предвидена възможност за защита според чл. 32, ал. 1 от Конституцията. Тази защита изисква при повдигане на процедура за отстраняване на магистратите да бъде предвидена изначална възможност да оспорят констатациите на парламента. Недопустимо е в тази съществена част на Конституцията превантивната защита да бъде отречена, а да се набляга на защита пост фактум пред Конституционния съд.

Във връзка с изложеното съдът намира, че е нужна защита на Конституцията от самата Конституция - оспорената разпоредба да бъде обявена за противоконституционна.

Водим от горното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд

РЕШИ:

Обявява за противоконституционен § 6, т. 1 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, с който е създадена нова ал. 4 на чл. 129 (ДВ, бр. 27 от 2006 г.).

Решението е подписано с особено мнение от съдиите Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева и Евгени Танчев.

Председателстващ: Васил Гоцев

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ

на конституционни съдии
по конституционно дело № 6 от 2006 г.

Лазар Груев

Като цяло абстрактните разсъждения, върху които се базира решението, звучат добре и са верни. Проблемът е обаче дали те са относими към конкретната проблематика на делото. Отговор на този въпрос може да даде единствено анализът на съответните конституционни норми - атакуваната разпоредба на чл. 129, ал. 4 и свързаните с нея норми на основния закон. А те са пределно ясни.

По принцип председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор се назначават и освобождават от длъжност от президента на републиката по предложение на Висшия съдебен съвет (чл. 129, ал. 2). Кадровите решения за всички останали магистрати са от компетентността единствено на ВСС (чл. 129, ал. 1).

Следователно, учредителната власт още при приемането на Конституцията е предвидила особен ред за назначаване и освобождаване на тримата висши магистрати и очевидно е счела, че няма нарушение на принципа за разделение на властите, когато орган извън системата на съдебната власт - в случая президента на републиката, взема кадрово решение за нейните ръководители.

Известно е, че няма работеща конституционна система, която да предвижда и осигурява абсолютна независимост на която и да е от трите власти. Същевременно, модерният конституционализъм изисква динамичното равновесие на властите да се постига чрез сътрудничество и взаимодействие между тях. Става дума за функционално взаимодействие, което не заличава, нито преодолява принципа в името на неговия антипод - единството на властта.

Взаимодействието и сътрудничеството, от една страна, и взаимният контрол и възпиране - от друга, не следва да водят обаче до обезличаване на която и да е от трите власти, до размиване на нейните собствени отговорности или до прехвърляне на специфични правомощия на други субекти, нито да накърняват самостоятелността и независимостта на която и да е от тях.

Без колебание може да се твърди, че тъкмо в материята за устройството и формирането на органите на съдебната власт ВНС е подчертало именно необходимостта от взаимодействие.

Известно е, че половината от членовете на ВСС се избират от Народното събрание с обикновено мнозинство; заседанията му се председателстват от министъра на правосъдието, а както вече беше посочено, членовете му по право се назначават и освобождават от президента на републиката по предложение на ВСС.

Същевременно учредителната власт категорично е въвела конституционна недопустимост за въздействие от другите власти при осъществяване функциите на съдебната власт. Тези два подхода не си противоречат, а взаимно се допълват и в своята цялост изразяват модерното разбиране на принципа за разделение на властите, основано на сътрудничество и взаимодействие, от една страна, и независимост, от друга, като конституционна гаранция за осъществяване на основната функция на съдебната власт - защитата на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата.

Ето защо считам, че при тази конституционна уредба в конкретния случай да се твърди, че се променя формата на държавно управление, е пресилено, а и невярно.

В допълнение ще отбележа следното:

И след оспорената промяна на основния закон органът, който освобождава тримата висши магистрати - президентът на републиката - не се променя. Допълнителната възможност, предложението да се прави от НС, е само в случаите, когато то е прието с квалифицирано мнозинство - 2/3 от всички народни представители. Точно фиксирани в Конституцията са и основанията за това предложение, а именно: тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, както и действия, които накърняват престижа на съдебната власт. При повторно направено предложение президентът не може да откаже освобождаването, но указът, ведно с предложението на НС, подлежи на общо основание на контрол за конституционосъобразност от КС.

Какво излиза? Не било нарушение на самостоятелността и независимостта на съдебната власт, когато тримата висши магистрати се освобождават от президента по предложение на ВСС, половината от членовете на който са избрани от НС с обикновено мнозинство, а е нарушение на принципа, когато президентът го стори по предложение на 2/3 от всички народни представители, на точно фиксирани основания, очевидно свързани с публично известни факти, обсъждани в парламента на републиката и касаещи единствено възможни тежки нарушения, които действително накърняват престижа на съдебната власт.

В заключение заслужава да се подчертае и следното:

Да се предпостави, че при тази ясна конституционна рамка и съдържащите се в нея възможности за публичен и институционален контрол, Народното събрание волунтаристично, без наличие на съответните конституционно предвидени основания, ще предприеме процедура по отстраняване на висшите магистрати, ще преодолее евентуалния отказ на пряко избрания български президент и пред очите на народа за втори път с квалифицирано мнозинство от 2/3 ще наложи приемане на решение за освобождаване, е не само в сферата на утопията, но и недопустимо от логическа гледна точка предположение, което обаче не може да стои в основата на решение на КС, още по-малко, когато се преценява конституционосъобразността на норма от същия този основен закон, приета впрочем също с мнозинство от повече от 2/3 от народните представители на Република България.

Вярно е, че КС е длъжен да брани Конституцията и от самата нея, но единствено с аргументи, които основният закон съдържа. Другото е недопустимо.

Предвид горното, подписах решението с особено мнение.

Конституционен съдия: Лазар Груев

Мария Павлова

Решението е неправилно според мен, защото не е обоснована тезата, отразена в диспозитива, че новосъздадената ал. 4 на чл. 129 от Конституцията води до промяна на формата на управление на държавата, поради което изменението е било от компетентност на Великото Народно събрание според чл. 158, т. 3 от Конституцията. В решението принципът за разделение на властите не е изяснен в смисъла, в който досега е бил прилаган от Конституционния съд не само като разграничение на правомощията на трите власти, но и като взаимодействие и сътрудничество между тях за взаимно възпиране от закононарушения.

В решението се споменава за дисбаланс между властите по чл. 8 от Конституцията, което не е убедително. Няма дисбаланс поради това, че Народното събрание определя бюджета на съдебната власт и заплатите на длъжностните лица от нея се определят от други органи, защото тези правила важат за всички държавни органи и магистратите не могат да бъдат в привилегировано положение.

Няма дисбаланс, заради правомощието Народното събрание да избира 11 членове на Висшия съдебен съвет, защото те са малцинство в целия състав на органа и това не е достатъчно за осигуряване на ефикасен контрол върху дейността на магистратите. Правомощията на министъра на правосъдието като орган на изпълнителната власт по новосъздадения чл. 130а от Конституцията не са пряко свързани с взаимоотношенията Народно събрание и органи на съдебната власт. Освен това тези правомощия не са за решаване на проблеми на съдебната власт, а са за отправяне на предложения до Висшия съдебен съвет, за участие с други лица в организирането на квалификацията на съдиите, за проверки по дела и за управление на имущество.

С чл. 129, ал. 4 от Конституцията (ДВ, бр. 27 от 2006 г.) бе създадено правило с много ограничено приложно поле - възможност за Народното събрание да прави предложение до президента за освобождаване от длъжност на тримата висши магистрати: председателя на ВКС, председателя на ВАС и главния прокурор, само когато са нарушили грубо служебните си задължения или системно ги нарушават, както и ако с поведението си накърняват престижа на съдебната власт. Това право се упражнява при усложнена процедура - предложението следва да бъде гласувано от две трети от народните представители. Като се има предвид, че съставът на Висшия съдебен съвет включва лица, които се намират в подчинено служебно положение спрямо тримата висши магистрати или в приятелски отношения с тях, напълно реална е хипотезата Висшият съдебен съвет да не може да формира мнозинство за освобождаване на висшите магистрати или да не желае това, въпреки закононарушения, извършени от тях по чл. 129, ал. 3, т. 5 от Конституцията. Преди създаването на оспорената разпоредба правният ред у нас беше безпомощен в такива случаи и противозаконното поведение на магистратите трябваше да се търпи дълго време. Духът на Конституцията на Република България не е в никакъв случай да се толерира безконтролност и безотговорност на висшите магистрати.

В резултат на конституционно решение № 7 от 13 септември 2006 г. в бъдеще контролът върху дейността на висшите магистрати отново ще бъде неефективен, поради това, че се упражнява от тях самите и техните подчинени.

Конституционен съдия: Мария Павлова

Емилия Друмева

Спорът не е за противоконституционност на влязъл в сила закон за изменение на Конституцията, защото неговото съдържание е станало вече неразделна част от Конституцията; спорът е дали въпросното изменение на Конституцията не е създало нова форма на държавно управление в България и поради това е трябвало да бъде направено от Велико Народно събрание и ако не е сторено - уредбата е приета в нарушение на Конституцията. А въпросното изменение на Конституцията е, че предложение за освобождаване на топ-магистрат поради укорими служебни действия освен от Висшия съдебен съвет може да бъде направено и от Народното събрание.

Според решението хипотезата на чл. 129, ал. 4 накърнява независимостта на съдебната власт, създава дисбаланс в разделените власти и с това изменя формата на държавното управление.

1. Независимостта на съдиите е фундаментално начало в конституционната държава навсякъде по света. Във Великобритания, където е люлката на парламентарното управление, съдиите имат tenure - упражняват длъжността “за времето на добро поведение”, т. е. пожизнено; при служебни нарушения или укорими действия в личния живот обаче законът предвижда ред за освобождаване от длъжност - монархът, т. е. държавният глава, прави предложение до парламента и парламентът решава с двете камари. Така вековната класика на парламентарното управление е създала баланс срещу нефункционирането на една от властите, макар практикуван много рядко.

Независимостта на съдиите и заемането на съдийската длъжност “за времето на добро поведение” е основен принцип в конституционализма и на САЩ.

2. Тъй нареченият баланс между разделените власти не е понятие на Конституцията, а на теорията и практиката на разделението на властите. В решението основателно се посочва,че разделението на властите в различните страни и епохи е реализирано в многообразни пропорции и съчетания. Но веднага след това се прави заключението, че “в нашия случай....трябва да се съди по действащата Конституция”. Без съмнение! Но от това не следва, че световните примери са без значение за развитието на българския конституционализъм и за настоящия спор: действащият модел на разделените власти в България е заимстван от работещи в други страни образци, съответно адаптиран, а понастоящем с поредицата извършени и предстоящи изменения на Конституцията адаптацията продължава.

Обяснението за присъствието на т. нар. баланси в конституционната теория и практика е, че всички съвременни модели на разделените власти, в т. ч. и българският, съдържат система от контроли и противотежести, чрез които “власт възспира власт”, за да няма прекомерна концентрация или злоупореба с власт в държавата. Такава система е задължителен и основен компонент на демократичното управление.

3. Конституционният съд трябваше да направи преценка дали предвиждането на допълнителен механизъм като противотежест срещу евентуалното нефункциониране на една от властите нарушава установения баланс до степен, че се създава друга форма на държавно управление, в която независимостта на съдиите е накърнена. В решението такава преценка липсва.

Липсва и съобразяването с много значим и релевантен за спора факт: в каталога на чл. 158 от Конституцията сред нейните текстове, резервирани за изменение само чрез Велико Народно събрание, не е поставен чл. 8, т. е. принципът за разделението на властите. Това свидетелства, че самата Конституция оставя пространство за възможни изменения и допълнения към заложеното “разделение на властите”, направени от обикновен парламент, стига да се запазват основните характеристики на парламентарното управление (чл. 1).

От решението не е ясно как след като законодателят е добавил присъщата на разделението на властите “противотежест” срещу евентуално нефункциониране на една от властите, е изменил установената форма на държавно управление; не е ясно и коя е променената форма на държавно управление в България, заради която е трябвало Велико Народно събрание.

4. В търсене на аргументация решението неоправдано и неоснователно разширява приложното поле на Великото Народно събрание за изменяне на Конституцията, като включва в него (изброително и без критерий) някои от принципите в глава първа на Конституцията - “Основни начала”. Ако учредителната власт е имала такава воля относно глава първа, тя щеше ясно да я формулира, както това е направено в т. 5 на чл. 158 - изрично да се посочи сред възможните изменения на Конституцията, резервирани само за Велико Народно събрание. А това не е направено. Такъв “разширителен” подход, прилаган не за първи път от Конституционния съд, води до циментирането на Конституцията, което не може да е цел на съвременния конституционализъм.

Считам, че решението не покрива предмета и не дава отговор по съществото на спора, поради което подписах с особено мнение.

Конституционен съдия: Емилия Друмева

Евгени Танчев

Подписах с особено мнение, тъй като не споделям мотивите, които са логически непоследователни и не водят до диспозитива на постановеното решение.

Заслужава да се отбележи, че предпоставките, от които тръгват мотивите, сами по себе си са верни и следва да бъдат подкрепени. Не бих могъл да не споделя разбирането, че в желанието си да отхвърлят наследството на аncien regime, създателите на Конституцията от 1991 г. възприемат демократичните стандарти на световния конституционализъм и ги прилагат, за да може страната ни да се нареди сред напредналите държави в Европа.

Положително следва да се оцени и изводът, намерил място в мотивите, че придържайки се към класическото разграничаване между учредителна и учредени власти, Конституцията на Републиката може да бъде отнесена към твърдите основни закони, тъй като процедурата за изменение е усложнена, за да предотврати възможността за приемане на незрели, прибързани, неуместни и недемократични конституционни промени. Приемането на решенията със супермнозинства е предназначено да осигури по-висока степен на съгласие в сравнение с волята на победителя в редовните избори и предпоставка за конституционните изменения, в които намира израз народният суверенитет да осигурят жизнеспособността и стабилността на конституционната система.

Адмирации заслужава и желанието на мнозинството да гарантира върховенството на Конституцията, да осигури основните принципи на конституционното управление.

Може само да се съжалява, че от тези демократични постулати на либералния конституционализъм, поради логична непоследователност и еклектизъм, се достига до неубедителни разсъждения и диспозитив, който не съответства предпоставките, от които тръгват мотивите.

Преди всичко се подменя посоченото от искателя основание за постановяване на противоконституционността на чл. 129 поради това, че промяната попада в кръга на изключителните правомощия на Великото Народно събрание като първичен носител на учредителна власт, тъй като засяга формата на държавно управление. По всяка вероятност мнозинството не е в състояние да открие противоречие между атакуваното изменение и формата на управление и да постанови противоконституционност на исканото основание или имплицитно презюмира, че е необходимо да се отклони от Решение № 3 от 2003 г., в което включва и съдебната власт в дефиницията на понятието форма на управление.

Вместо това мотивите поставят началото на процес на разширяване на компететността на ВНС чрез изброяване на ценности, принципи, цели, провъзгласени в чл. 1 и чл. 2, 4, 8 и др. от глава първа на Конституцията, посветена на основните начала, доколкото чл. 158, ал. 1, т. 3 предполагал, че и те попадат в правомощията на ВНС. На пръв поглед, и най-вече в доктринален план подобно съждение е убедително, тъй като редица демократични конституции, създадени след края на Втората световна война, предвиждат така наречените клаузи за неизменяемост на основните закони, поставени извън компетенциите на всяка включително и на учредителната власт в националната държава. Забраните за изменение на конституциите ограничават учредителната власт и изключват възможността за отмяната на основни ценности, принципи и норми, изрично провъзгласени от създателите на конституциите като ядро на демократичния конституционализъм и гаранция за самосъхранение на конституционната демокрация срещу авторитарни посегателства или тоталитарен преврат. Германският Grundgesetz от 1949 г. прогласява недопустимост на изменения на конституцията относно федералния, демократичния или социалния характер на републиката, основните конституционни принципи на народния суверенитет, примата на конституцията над законодателната власт, разделението на властите, правото на съпротива срещу всеки, който иска да премахне конституционния ред, когато липсва друго възможно средство, човешкото достойнство, неприкосновеността, неотменимостта и прякото действие на правата на човека (чл. 79, 3; чл. 20; чл. 21). Следвайки традицията, установена от Третата република 1875 - 1940 г., действащата Конституция на Петата Френска република от 1958 г., постановява в чл. 89, че републиканската форма на управление не подлежи на преразглеждане. Аналогична разпоредба се съдържа в Конституцията на Република Италия от 1946 г. Основният закон на Република Румъния от 1991 г. изключва националния, независим, единен и неделим характер на държавата, републиканската форма на управление, териториалната цялост, независимостта на съдебната власт, политическия плурализъм, официалния език, отнемането на права и свободи на човека и гаранциите за тях от сферата на въпросите, подлежащи на конституционна ревизия. Така чрез изрично провъзгласените неизменяеми положения твърдостта на конституциите гарантира конституционната демокрация. Българската конституция не предвижда подобни положения. В този смисъл разширяването на правомощията на ВНС чрез тълкуване от страна на Конституционния съд, който е ограничен посредник от самата Конституция между учредителната и учредените власти, е недопустимо, най-малко поради две основания - веднъж като превишаване на и втори път като абдикация от власт.

Преди всичко, доколкото Конституцията изрично и изчерпателно изброява кръга от въпроси, предмет на изключителната компетентност на ВНС, всяко разширяване чрез тълкуване от страна на КС е дописване на основния закон, при което КС би превишил своята власт, излизайки извън пределите на уредените правомощия в самата Конституция. На второ място, обявявайки ценности и принципи от глави първа и втора на Конституцията като част от правомощията на ВНС, Конституционният съд абдикира от положението си на страж на конституционната правова държава и демокрацията, тъй като не само допуска, но и дава предварителното си съгласие и при това без да бъде питан, че ВНС би могло да променя въпроси, съставляващи ядрото на съвременния демократичен конституционализъм.

По-нататък, противоконституционността на измененията на Конституцията е постановена поради несъответствие с принципа за разделение на властите, който се анализира сам по себе си, защото според мнозинството измененията засягали независимостта на съдебната власт. Процедурата за отговорност на висшите магистрати се интерпретира като смесване на властите, докато в действителност тя е типичен пример за взаимен контрол и възспиране между тях.

В условията на демократичното управление конституционните принципи не съществуват изолирано един от друг, а в определени отношения, които предопределят варианти на конституционния модел и формата на управление. Игнорирането на взаимодействието между конституционните принципи, при което всеки се разглежда самостоятелно от останалите, нерядко води до заблуждението, че отделният принцип се реализира в неограничени предели и е абсолютна категория. Ефективността на конституционното управление изисква отстраняване на напрежението между основните начала и рационализация на взаимодействието им чрез установяване на съподчиненост, каузалност и йерархия в системата от конституционни принципи.

Лаконичната формулировка на чл. 8 от Конституцията се доближава до идеализирания тип на принципа, като структурното и функционалното разделение на властите предвижда диференциация на три самостоятелни и равнопоставени специализирани функции на управление, поверени на отделни държавни органи. Но идеалният тип разделение на властите не се среща в чист вид при съвременните форми на управление, а в многообразие от модификации и нюанси в различните конституционни модели. Разграничението на правомощията на държавните органи е подчинено на правилото, че всеки обособен титуляр на властта е първичен носител, но не и монополист на една функция, в осъществяването на която участват и други държавни органи, а в резултат на вторично деление всеки държавен орган получава дял и участва и в упражняването на друга власт, за да може да възспира и предотврати пълновластието на всеки първичен носител на власт.

Принципът за разделение на властите според мотивите на Решение № 6 от 22 април 1993 г. по к.д. № 4/93 г. на Конституционния съд е метод за оптимално функциониране на държавната власт чрез разграничение на функции, които предопределят компетентността на държавните органи, и за предотвратяване на произвола, който би засегнал свободата на гражданите, а не и тривластие. Между властите няма “китайска стена”, тъй като те си взаимодействат и са проява на единната държавна власт и суверенитет.

В мотивите на настоящото решение мнозинството тръгва в обратната посока към абсолютизация на независимостта и противопоставянето между властите.

Ала смисълът на разделението на властите е значително по-сложен и по-многопластов от хода на разсъжденията в мотивите и на двете решения на Конституционния съд. Абсолютното противопоставяне между властите и единството на властта са двата полюса на многообразието възможни състояния на осъществяването на държавното управление. Ръководени от здравия разум, създателите на Конституцията от 1991 г. избягват крайностите, които лаконичната максима на абат Е. Сийес, че “единството на властите само по себе си е деспотизъм, разделението на властите само по себе си е анархия” точно синтезира. Абсолютната независимост и противопоставянето между институциите достигат апогея си в условията на английската революция, където пълното разделение на властите довежда до двувластие, а противопоставянето между законодателната и кралската власт се реализира като военен конфликт, доколкото и двете власти притежават самостоятелни армии. Независимо от формите си абсолютизмът се основава върху единството на властта като антипод на разделението на властите.

Обоснованият от Ш. Л. Монтескьо принцип е доразвит от Дж. Медисън чрез системата за взаимен контрол и възпиране (checks and balances), като към хоризонталното деление на законодателната, изпълнителната и съдебната власт се добавят правомощия - противовеси, чрез които се осигурява намеса на една от властите във функции, отредени на другите власти. Към разграничените функции, предоставени на самостоятелни титуляри, се прибавят и диференциацията на фракции в обществото и амбициите на управляващите, които също си противостоят, взаимодействат и уравновесяват.

Елементарното разбиране, според което отделните органи монополизират една държавна функция, институционализира постоянния конфликт между парламента, правителството и съдебната власт и оставя в конституционен вакуум президента и Конституционния съд, доколкото не са носители самостоятелно и изцяло на нито една от функциите в триадата от учредени власти, за да се превърнат във фасадни орнаменти на формата на управление.

Конституционните системи обаче не осигуряват абсолютна независимост на учредените власти, защото равновесието между тях се постига чрез взаимно възпиране. Балансът предполага всяка от властите да притежава в компетенциите си възможности за противодействие на другите, когато те излизат извън отредените им конституционни предели. Ето защо след първичното хоризонтално деление на властите и поверяването им на самостоятелни органи, всеки от тях получава частици от неотредената му власт, за да контролира институцията - основен носител на съответната функция.

Взаимодействието на институциите не е съединение на властите, нито може да се интерпретира като преодоляване на принципа в името на неговия антипод - единството на властта.

Извън всякакво съмнение е, че независимостта на съдебните органи следва да осигури справедливо прилагане на законите, като предотврати какъвто и да е натиск върху дейността и постановяването на решенията на магистратите от страна на държавни органи, политически партии, длъжностни или физически лица. Оттук обаче не следва, че независимостта е абсолютна и доминира над всички принципи на конституционната демокрация. Не тя предопределя съдържанието на разделението на властите, а конституционно установеният модел на разделение на властите, формулиран от учредителната власт в Конституцията, предопределя пределите на независимостта на всички власти, в това число и на съдебната власт.

Европейският конституционен опит и по-специално френският конституционализъм показва, че нерядко желанието да се осигури неизменността и твърдият характер на конституциите, вместо да гарантира стабилността им, практически е довеждало до създаване на нови конституции и е съкращавало живота на действащите. По този начин чрез създаване на пречки за учредителната власт да променя Конституцията приетото решение по к.д. № 6/2006 г. не я защитава, а излага на допълнителни опасности, и то в условията на многостепенния конституционализъм на Европейския съюз и националните конституции на държавите членове. Съвършено правилно мотивите на решението обявяват, че е необходима защита на Конституцията от самата Конституция, но именно на това заключение съответства противоположния диспозитив за конституционосъобразност на промените.

Конституционен съдия: Евгени Танчев

61900