ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 8363 от 27 юли 2026 г.
по административно дело № 334 от 2026 г.
Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в съдебно заседание на първи юни две хиляди двадесет и шеста година в състав: председател: Таня Вачева, членове: Мирослава Георгиева, Юлия Раева, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Куман Куманов изслуша докладваното от съдията Юлия Раева по адм. дело № 334/2026 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на В. И. Г. срещу чл. 5, ал. 1, буква „в“ от Вътрешните правила за подаване, приемане и движение на предложения и сигнали в Българската агенция по безопасност на храните, утвърдени със Заповед № РД11-1860 от 20.06.2025 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ).
Според жалбоподателя вътрешните правила имат характер на подзаконов нормативен акт, тъй като се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. С тях за първи път се въвеждат нови задължителни изисквания във връзка с подписването на предложенията и сигналите – подпис при подаване на хартиен носител и електронен подпис при подаване по електронен път. Такива изисквания обаче няма в чл. 111 АПК, тъй като волята на законодателя е да не се ограничават начините на идентификация на подателя на предложението или сигнала, като по този начин се минимизира формализмът при подаването им. Жалбоподателят подчертава, че процесните вътрешни правила в оспорената част съдържат препращане към разпоредбата на чл. 15 от Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения, но именно чл. 15 от същия закон изрично предвижда „подпис, електронен подпис или друга идентификация на подателя“, т.е. не ограничава начините на идентификация. Наред с противоречието с нормативни актове от по-висок ранг жалбоподателят сочи, че ответникът не разполага с компетентност да издаде процесните вътрешни правила, тъй като в глава осма на АПК не се предвижда компетентност на административните органи да приемат правила относно реквизитите за редовност на предложенията и сигналите. Иска правилата в обжалваната част да бъдат обявени за нищожни, евентуално – да бъдат отменени, както и присъждане на разноски.
Ответникът – изпълнителният директор на Българската агенция по безопасност на храните, чрез процесуален представител изразява становище за процесуална недопустимост на жалбата поради липса на правен интерес от оспорването. При условия на евентуалност излага доводи за неоснователност на жалбата.
Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за процесуална допустимост и основателност на жалбата.
Върховният административен съд, за да се произнесе, установи следното:
Член 5, ал. 1 от Вътрешните правила за подаване, приемане и движение на предложения и сигнали в Българската агенция по безопасност на храните, утвърдени със Заповед № РД11-1860 от 20.06.2025 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните (вътрешните правила за краткост), регламентира реквизитите, които следва да съдържат писмените сигнали и предложения. Реквизитите са изброени в букви „а“ – „ж“.
Предмет на оспорване в настоящото производство е чл. 5, ал. 1, буква „в“ от Вътрешните правила за подаване, приемане и движение на предложения и сигнали в Българската агенция по безопасност на храните.
Преди жалбата да бъде обсъдена относно нейната процесуална допустимост и по същество, следва да бъде извършено уточнение, че чл. 5, ал. 1 от вътрешните правила съдържа два пъти буква „в“, всяка от които с различно съдържание:
„в/ подпис /ако е подаден/о на хартиен носител или електронен подпис /ако е подаден/о по електронен път;
в/ адрес за кореспонденция /пощенски адрес/.“
Видно от съдържанието на жалбата, същата е насочена срещу чл. 5, ал. 1, буква „в“ със следното съдържание: „в/ подпис /ако е подаден/о на хартиен носител или електронен подпис /ако е подаден/о по електронен път;“.
1. По процесуалната допустимост на жалбата.
Основателно жалбоподателят излага аргументи, че вътрешните правила в обжалваната им част имат характер на подзаконов нормативен акт по чл. 75, ал. 1 АПК и че е пряко засегнат от тях.
Съгласно дадената в чл. 75, ал. 1 АПК легална дефиниция нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. В обжалваната част вътрешните правила имат императивен характер – съдържат задължително изискване за конкретен реквизит на предложенията и сигналите. Независимо от наименованието си „вътрешни правила“, актът в обжалваната му част има външно действие, тъй като регламентира задължителните изисквания за редовност на предложенията и сигналите във връзка с идентификацията на техния подател. Съгласно чл. 109 АПК всеки гражданин или организация може да подава предложение или сигнал. Следователно става въпрос за задължителни правила с неопределен и неограничен брой адресати, които имат многократно правно действие. Неспазването на процесните изисквания по отношение на сигналите е скрепено с неблагоприятната последица сигналът да бъде оставен без разглеждане. В чл. 5, ал. 2 от вътрешните правила се предвижда следното: „Когато сигналът не отговаря на изискванията по ал. 1, на подателя се изпраща уведомление за допуснатите нередовности в 7-дневен срок от датата на получаването му. Уведомяването се извършва от служителя, отговарящ за завеждането на документите, съответно от Централното управление на БАБХ или от съответната Областна дирекция по безопасност на храните. При неизпълнение в посочения срок, сигналът се оставя без разглеждане“.
По изложените съображения съдът приема, че жалбата е процесуално допустима – има годен предмет на обжалване и е подадена от лице с право на оспорване. Предвид нормативния характер на процесния акт в обжалваната му част същият може да бъде оспорен без ограничение във времето – чл. 187, ал. 1 АПК.
2. По съществото на жалбата.
Жалбата е основателна по следните съображения:
В глава десета от АПК не са посочени основания за оспорване на подзаконовите нормативни актове. Поради това по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 АПК са приложими основанията за оспорване на индивидуални административни актове по чл. 146, при отчитане на спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им характеристика.
Съгласно чл. 76, ал. 1 АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи – в същия смисъл чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Съгласно чл. 76, ал. 2 АПК компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля – в същия смисъл чл. 2, ал. 2 ЗНА. Административният орган трябва да разполага с компетентност по силата на действаща законова норма към момента на издаване на съответния подзаконов нормативен акт (чл. 192а, изр. 1 АПК). Посочените изисквания относно нормотворческата компетентност целят осигуряване на правна сигурност при регулацията на съответните обществени отношения.
Подаването на сигнали и предложения е регламентирано в глава осма на АПК. Съгласно чл. 110, ал. 1 АПК организацията на работа с предложенията и сигналите се определя от устройствените правилници на органите по чл. 107, ал. 1 АПК. Относно подаването на сигнали уредбата е детайлизирана в Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения (ЗЗЛПСПОИН) и Наредба № 1 от 27.07.2023 г. за воденето на регистъра на сигналите по чл. 18 ЗЗЛПСПОИН и за препращане на вътрешни сигнали към Комисията за защита на личните данни.
Основателни са оплакванията на жалбоподателя, че изпълнителният директор на Българската агенция по безопасност на храните няма законово призната компетентност да утвърди правила във връзка със задължителните реквизити на предложенията и сигналите, касаещи идентификацията на техните податели. Както беше посочено по-горе, чл. 110, ал. 1 АПК предвижда, че организацията на работа с предложенията и сигналите се определя от устройствените правилници на органите по чл. 107, ал. 1 АПК. Съгласно чл. 4, ал. 2 от Закона за Българската агенция по безопасност на храните устройственият правилник на БАБХ се приема от Министерския съвет. В частност относно сигналите в чл. 15 ЗЗЛПСПОИН са регламентирани данните, необходими за тяхната регистрация, както и редът за отстраняване на нередовности на подаден сигнал, съответно последиците от неотстраняването им. В чл. 15, ал. 2 ЗЗЛПСПОИН се предвижда, че формулярът за регистрация на сигнали се утвърждава от централния орган за външно подаване на сигнали, който съгласно чл. 19, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН е Комисията за защита на личните данни.
В заключение съдът приема, че действащата нормативна уредба не предвижда компетентност на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните да утвърждава правила за идентификацията на подателите на сигнали и предложения. Следователно процесните вътрешни правила в обжалваната им част са засегнати от порока нищожност поради липса на компетентност на издателя им. При положение че по отношение на вътрешните правила в обжалваната им част е констатиран най-тежкият порок, съдебната проверка относно наличието на останалите основания за законосъобразност по чл. 146 АПК е безпредметна.
По изложените съображения съдът следва да обяви нищожността на чл. 5, ал. 1, буква „в“ от Вътрешните правила за подаване, приемане и движение на предложения и сигнали в Българската агенция по безопасност на храните, утвърдени със Заповед № РД11-1860 от 20.06.2025 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните със следното съдържание: „в/ подпис /ако е подаден/о на хартиен носител или електронен подпис /ако е подаден/о по електронен път;“.
С оглед изхода на спора в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени разноски за водене на делото в общ размер на 1020,45 евро, включващи 5,11 евро за държавна такса, 15,34 евро такса за съобщаване на оспорването в „Държавен вестник“ и 1000 евро за адвокатско възнаграждение.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,
РЕШИ:
Обявява нищожността на чл. 5, ал. 1, буква „в“ от Вътрешните правила за подаване, приемане и движение на предложения и сигнали в Българската агенция по безопасност на храните, утвърдени със Заповед № РД11-1860 от 20.06.2025 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните, със следното съдържание: „в/ подпис /ако е подаден/о на хартиен носител или електронен подпис /ако е подаден/о по електронен път;“.
Осъжда Българската агенция по безопасност на храните да заплати на В. И. Г. [ЕГН] с постоянен адрес: гр. София, [ж. к.], [адрес], разноските по делото в размер на 1020,45 евро (хиляда и двадесет евро и четиридесет и пет евроцента).
Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
И. ф. председател: Любомир Гайдов
4824
