ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 8141 от 16 юли 2026 г.
по административно дело № 4813 от 2025 г.

Върховният административен съд на Република България – четвърто отделение, в съдебно заседание на седемнадесети юни две хиляди и двадесет и шеста година в състав: председател: Диана Гърбатова, членове: Мария Радева, Владимир Първанов, при секретар Радиана Андреева и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от съдията Владимир Първанов по адм. д. № 4813/2025 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба на М. Г. срещу разпоредбата на чл. 8, ал. 4, изречение второ от Правилника за администрацията на Прокуратурата на Република България (ПАПРБ), изменен и допълнен, обн. в ДВ, бр. 34 от 22.04.2025 г., приет с Решение по т. 13.1 от Пленума на Висшия съдебен съвет по Протокол № 10 от заседание на ПВСС от 10.04.2025 г., в частта, както следва: чл. 8, ал. 4 (доп. – ДВ, бр. 34 от 2025 г.). „Главният секретар се назначава за срок от 5 години и може да бъде преназначен на същата длъжност само за още един мандат.“ и на § 47 от ПАПРБ, изменен и допълнен, обн. в ДВ, бр. 34 от 22.04.2025 г. – „За длъжността „главен секретар“ се обявява конкурс в едноседмичен срок от влизане в сила на настоящите изменения в ПАПРБ.“ Жалбоподателят твърди, че оспорените разпоредби противоречат на нормативен акт от по-висока степен, а именно Закона за съдебната власт и Кодекса на труда, което представлява нарушение на чл. 15, ал. 3 вр. с ал. 1 вр. с чл. 7 от Закона за нормативните актове. Сочи, че за него е налице правен интерес да обжалва посочените разпоредби, тъй като към момента заема длъжността „главен секретар“ на АГП, считано от 25.06.2018 г. по безсрочно трудово правоотношение, след проведен конкурс по чл. 357 от Закона за съдебната власт. Счита, че изменението на ПАПРБ, с въвеждането на срок за заемане на длъжността и мандатност противоречи на ЗСВ, където изрично е записано, че длъжността „главен секретар“ е конкурсна и е недопустимо определянето на определянето на елементи от правоотношение, възникнало от избор по чл. 83 от КТ. Намира, че в случая трудовото правоотношение вече е възникнало и съществува, не е прекратено и длъжността не е свободна, поради което обявяването на конкурс за същата длъжност само по аргумент за изтекъл мандат е незаконосъобразно. Жалбоподателят сочи, че не е била публикувана справка по чл. 26, ал. 5 от ЗНА след изтичането на срока за обществени консултации, но преди приемането на акта, което представлявало съществено процесуално нарушение на правилата за изработване на проекти за нормативни актове. Моли съдът да отмени оспорените разпоредби от ПАПРБ, както и да му присъди направените в производството разноски.

Ответникът – Пленумът на Висшия съдебен съвет, чрез упълномощен юрисконсулт Й. Антова изразява становище за неоснователност на жалбата и моли същата да бъде оставена без уважение.

Ответникът – Прокуратурата на Република България, не заявява становище по жалбата.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата. Излага подробни доводи по съществото на правния спор.

Върховният административен съд, четвърто отделение, след като се запозна със събраните по делото доказателства, прецени доводите и възраженията на страните, намира, че подадената жалба е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна, по следните съображения:

На основание чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконовите нормативни актове имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за участие в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове, който в случая е обоснован от обстоятелството, че към момента жалбоподателката заема длъжността „главен секретар“ на АГП, считано от 25.06.2018 г. по безсрочно трудово правоотношение.

Предмет на оспорване в настоящото производство са разпоредбите на чл. 8, ал. 4, изречение второ от ПАПРБ, изменен и допълнен, обн. в ДВ, бр. 34 от 22.04.2025 г., приет с Решение по т. 13.1 от Пленума на Висшия съдебен съвет по Протокол № 10 от заседание на ПВСС от 10.04.2025 г., в частта, както следва: чл. 8, ал. 4 (доп. – ДВ, бр. 34 от 2025 г.). „Главният секретар се назначава за срок от 5 години и може да бъде преназначен на същата длъжност само за още един мандат.“ и на § 47 от ПЗР на ПАПРБ, изменен и допълнен, обн. в ДВ, бр. 34 от 22.04.2025 г. – „За длъжността „главен секретар“ се обявява конкурс в едноседмичен срок от влизане в сила на настоящите изменения в ПАПРБ.“

От фактическа страна се установява, че с писмо на и.ф. главен прокурор от 31.01.2025 г. до прокурорската колегия на ВСС, в което във връзка с приетия ЗИД на ЗСВ (ДВ, бр. 6 от 21.01.2025 г.) е предложено колегията да приеме решение, което да предложи на Пленума на ВСС да приеме Правилник за изменение и допълнение на ПАПРБ. С решение по Протокол № 4 от заседанието на комисията по правни въпроси към Пленума на ВСС от 10.02.2025 г. са одобрени направените предложения за изменение и допълнение на ПАПРБ и е възложено на дирекция „Правна“ да изготви частична оценка на въздействието на проекта на Правилника за изменение и допълнение на ПАПРБ, а на дирекция „Бюджет и финанси“ да изготви финансова обосновка на проекта. С решение по протокол № 6 от заседанието на комисията по правни въпроси към Пленума на ВСС от 10.03.2025 г. е прието на основание чл. 26, ал. 3 от ЗНА Правилникът за изменение и допълнение на ПАПРБ да се публикува на интернет страницата на ВСС в раздел „Обществени консултации“ и е даден 14-дневен срок за предложения и становища.

Окончателният вариант на правилника за администрацията е внесен за разглеждане на дистанционно заседание чрез видеоконферентна връзка пленума на ВСС на 10.04.2025 г. След проведен дебат и обсъждане на основание чл. 342, ал. 1 от ЗСВ е приет Правилника за изменение и допълнение на ПАПРБ и на основание чл. 342, ал. 3 от ЗСВ е обнародван в „Държавен вестник“, бр. 34 от 22.04.2025 г.

В съответствие с чл. 168 от АПК, приложима субсидиарно и в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове – чл. 196 от АПК, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, въз основа на установените фактически обстоятелства и събраните по делото доказателства, провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, като приема от правна страна следното:

Правилник за изменение и допълнение на ПАПРБ е нормативен акт, издаден от Висшия съдебен съвет в законовата делегация от чл. 342, ал. 1 от Закона за съдебната власт (§ 1 от ДР на Правилника). Чрез него Висшият съдебен съвет определя звената на администрацията на Прокуратурата на Република България, функционалните им характеристики и организацията на работа. Правилникът определя основните права и задължения на съдебните служители, реда за назначаване, за повишаване и понижаване в ранг, както и условията за несъвместимост за съдебен служител. Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, въз основа на изрично предвидено с чл. 342, ал. 1 от ЗСВ (ред., ДВ, бр. 62 от 2022 г.) правомощие и при спазване на установената форма. В тази връзка са неоснователни и недоказани твърденията на жалбоподателката, че оспорените от нея разпоредби на чл. 8, ал. 4, изречение второ и на § 47 от ПЗР на ПАПРБ, изменен и допълнен, обн. в ДВ, бр. 34 от 22.04.2025 г., са нищожни. Липсват фактически и правни основания, които да обуславят нищожност на оспорените разпоредби, поради което жалбата в тази част като неоснователна следва да бъде отхвърлена.

Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, че оспорените части на процесния подзаконов нормативен акт са приети в противоречие с материалноправните разпоредби.

Според текста на чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен.

С оспорената разпоредба на чл. 8, ал. 4 (доп. – ДВ, бр. 34 от 2025 г.) е предвидено, че главният секретар се назначава за срок от 5 години и може да бъде преназначен на същата длъжност само за още един мандат, а съгласно § 47 от ПАПРБ, изменен и допълнен, обн. в ДВ, бр. 34 от 22.04.2025 г., за длъжността „главен секретар“ се обявява конкурс в едноседмичен срок от влизане в сила на настоящите изменения в ПАПРБ.

Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност, поради което следва да се приеме за основателно възражението в жалбата, че оспореното допълнение, с което е въведено назначаване за срок от 5 години и е ограничен броят на мандатите за заемане на длъжността, не кореспондира с разпоредбите, регламентиращи статута на главния секретар, регламентиран в чл. 357 от ЗСВ. С последната разпоредба законодателят е определил начина на назначаване на главен секретар и неговите правомощия. По силата на ал. 2 на чл. 357 от ЗСВ с правилниците по чл. 342, ал. 1 се определят изискванията за заемане на длъжността на главния секретар. Липсват разпоредби, които да дават възможност с подзаконов нормативен акт да бъдат въвеждани допълнителни характеристики на длъжността, изразяващи се в ограничаване на заемането й до определен срок и ограничаване на броя на мандатите. При така разписаната правна рамка следва да се приеме, че въвеждането на срок за заемане на длъжността „главен секретар“ към администрацията на главния прокурор противоречи на ЗСВ.

Законът е нормативен акт от по-висока степен. Правилникът не може да съдържа разпоредби, които противоречат на нормативен акт от по-висок ранг, тъй като съгласно императивното изискване на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове нормативният акт следва да съответства на Конституцията на РБ и на другите нормативни актове от по-висока степен.

Неоснователен е доводът на ответника, че оспорената разпоредба е приета и въведена с Правилника въз основа на допуснатата от закона възможност за конкретизация и детайлизиране на изискванията за заемане на длъжността „главен секретар“. Тези доводи не обосновават извод, различен от изведения, а именно, че обжалваният подзаконов нормативен акт в оспорената част противоречи на норми от по-висок ранг, т. е. е постановен в нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА, изискващ съответствие на нормативния акт с Конституцията и другите нормативни актове от по-висока степен.

В случая не е налице конкретизация и детайлизиране на изискванията за заемане на длъжността, а са въведени непредвидени в закона ограничения относно периода на заемане и ограничаване на броя мандати.

Не следва да се определи като основателно твърдението на издателя на акта, че мандатността при упражняване на правомощията на главния прокурор предполага и такава за длъжността главен секретар. Мандатността за упражняване на правомощията на главния прокурор е предвидена в чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България и не влече след себе си необходимостта от определяне на мандатност и на длъжностни лица от низходящата административна структура на Прокуратурата.

С разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА са въведени принципи, които следва да бъдат винаги зачитани при изработването на проект на нормативен акт, като част от тях са гарантирането на откритост и съгласуваност при предприемане на действия от компетентния орган в тази насока. В чл. 26, ал. 2 и 3 от ЗНА е предвидено в процеса по изработване на проект на нормативен акт да се проведат обществени консултации с граждани и юридически лица, които имат интерес от защита както на личен, така и на обществен интерес. Преди внасянето на проекта на нормативен акт той се публикува на интернет страницата на органа заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА. Срокът за предложения и становища по проекта, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни, какъвто е настоящият случай. Съобразно чл. 26, ал. 5 от ЗНА след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането на нормативния акт ВСС е следвало да публикува на интернет страницата си справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите. Видно от представените по делото доказателства, становище по предвижданите изменения са депозирани своевременно от Сдружение на администрацията на органите на съдебната власт, като то съдържа и конкретни предложения относно отпадане на предлаганите в чл. 8 от Правилника изменения. От издателя на оспорения акт не са представени доказателства за публично оповестяване на депозираното становище и мотиви за неговото възприемане или отхвърляне. Като не са спазени тези процедурни изисквания, е допуснато съществено нарушение, което води до незаконосъобразност на оспорения акт и на това основание, тъй като накърнява в значителна степен правото на защита на заинтересуваните лица и организации.

Констатираната по-горе незаконосъобразност на приетото изменение на чл. 8, ал. 4 от ПАПРБ води до незаконосъобразност и на § 47 ПЗР от Правилника. Липсата на правна възможност за въвеждане на разискваните по-горе съществени по характер изменения в статута на длъжността „главен секретар“ към администрацията на главния прокурор изключва възможността от обявяване на конкурс за заемане на тази длъжност. За пълнота следва да се отбележи, че към момента на приемане на разпоредбата на § 47 от ПЗР на ПАПРБ длъжността е заета от лице, назначено след проведен по досегашния ред конкурс.

Съгласно чл. 4, ал. 1 от КРБ Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната. Налага се извод за материална незаконосъобразност на оспорената част на разпоредбите на чл. 8, ал. 4 и § 47 от ПЗР на ПАПРБ, а твърденията на ответната страна за противното не намират опора в закона. На практика с оспорените разпоредби по отношение на длъжността на главния секретар за пръв път се въвеждат срок за заемане на длъжността и мандатност за заемане на длъжността, което е в противоречие с чл. 7, ал. 1 от ЗНА. Тези отношения следва да бъдат уредени първоначално със закон. Подзаконовият нормативен акт би могъл впоследствие да ги конкретизира и да уреди детайлно отношенията по тяхното приложение, но не и да ги въвежда за първи път. Ето защо тези текстове са добавени в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона. При този анализ и след извършената цялостна проверка по чл. 168, ал. 1 от АПК на отменителните основания по чл. 146 от АПК и извод за наличие на това по чл. 146, т. 4 от АПК Върховният административен съд в настоящия си състав преценява разпоредбите на чл. 8, ал. 4 и § 47 от ПАПРБ за незаконосъобразни в оспорените им части и същите следва да бъдат отменени като противоречащи на нормативен акт от по-висока степен.

При този изход на спора в полза на жалбоподателката следва да се присъдят разноски по делото съгласно списък в размер на 547,08 евро за внесени по делото държавни такси и заплатено адвокатско възнаграждение.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,

РЕШИ:

Отменя разпоредбата на чл. 8, ал. 4, изречение второ (доп. – ДВ, бр. 34 от 2025 г.). – „Главният секретар се назначава за срок от 5 години и може да бъде преназначен на същата длъжност само за още един мандат.“ и на § 47 от ПЗР на ПАПРБ, изменен и допълнен, обн. в ДВ, бр. 34 от 22.04.2025 г. – „За длъжността „главен секретар“ се обявява конкурс в едноседмичен срок от влизане в сила на настоящите изменения в ПАПРБ.“

Осъжда Висшия съдебен съвет да заплати на М. Г. от гр. София, [ЕГН], съдебни разноски в размер общо на 547,08 (петстотин четиридесет и седем евро и осем евроцента) евро.

След влизане в сила решението да се обнародва в „Държавен вестник“.

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му пред петчленен състав на Върховния административен съд.

И.ф. председател: Любомир Гайдов

4533