ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 3480 от 26 март 2026 г.
по административно дело № 1727 от 2025 г.

Върховният административен съд на Република България – пето отделение, в съдебно заседание на осемнадесети септември две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Йовка Дражева, членове: Диана Добрева, Юлия Ковачева при секретар Мадлен Дукова и с участието на прокурора Цветанка Борилова изслуша докладваното от съдията Юлия Ковачева по адм. д. № 1727/2025 г.

Производството по делото е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба на „РСР“ ЕООД, ЕИК 121706547, със седалище и адрес на управление гр. София, [улица], представлявано от Р. С. Р. чрез пълномощник адв. А. Георгиев, против Механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, приложим за 2023 г. за медицинските изделия, заплащани напълно в условията на болничната медицинска помощ, приет с Решение № РД-НС-04-65 от 30.08.2023 г. на Надзорния съвет на Националната здравноосигурителна каса (ДВ, бр. 77 от 8 септември 2023 г.), наричан по-долу „Механизма“.

Жалбоподателят излага подробни съображения относно характеристиките на Механизма като подзаконов нормативен акт и наличието на правен интерес от неговото оспорване. В тази връзка сочи, че макар да не е сред изрично изброените в Закона за нормативните актове, Механизмът има всички необходими реквизити по чл. 75 АПК, съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. В качеството си на търговец на едро с медицински изделия, притежаващ разрешение за търговия на едро, издадено от Изпълнителната агенция по лекарствата към министъра на здравеопазването, „РСР“ ЕООД е сключило с НЗОК два договора за доставка на медицински изделия през 2023 г. В срока на изпълнение на тези договори дружеството е доставило медицински изделия в надвишение на количествата, определени в действащата за съответния период Спецификация, утвърдена от Надзорния съвет на НЗОК съгласно чл. 25, ал. 1 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г. за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат, наричана по-долу „Наредба № 7 от 2021 г.“. Оспореният Механизъм предвижда, че при надвишаване на обемите медицински изделия, определени в Спецификацията за съответната група (подгрупа) медицински изделия, същите се заплащат от НЗОК по намалена стойност. Конкретният алгоритъм за изчисляване на намалената стойност на доставените над утвърдените обеми медицински изделия е уреден в Методика за прилагане на Механизма, утвърдена със същото Решение № РД-НС-04-65 от 30.08.2023 г. на Надзорния съвет на НЗОК (ДВ, бр. 77 от 8 септември 2023 г.). Жалбоподателят твърди, че прилагането на Механизма и Методиката към него рефлектират по неблагоприятен начин в правната му сфера, тъй като в резултат от прилагането им част от финансовата тежест за отчетените и одобрени за заплащане медицински изделия, които НЗОК заплаща в условията на болничната медицинска помощ, се прехвърля върху доставчиците на медицински изделия – производители, търговци на едро и техни упълномощени представители.

В жалбата са наведени оплаквания за незаконосъобразност на оспорения Механизъм на основанията по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК – съществено нарушение на административнопроизводствени правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона.

Изложено е твърдението, че при издаването му не е спазено императивното изискване на чл. 77 АПК нормативният акт да се издава, след като се обсъди проектът заедно с представените становища, предложения и възражения. Според жалбоподателя представените по делото доказателства не сочат на законосъобразно проведено обществено обсъждане, каквото безспорно е необходимо за изпълнение на нормата на чл. 77 АПК. Публикуването на интернет страницата на НЗОК на съответните документи – Механизъм, Методика и мотиви към тях, и то за краткия период от 5 календарни дни, два от които почивни, не удовлетворява посоченото изискване, доколкото липсва каквато и да е индикация за указване на възможността заинтересованите лица да представят своите становища, предложения и възражения, както и срока, реда и начина да сторят това. Поддържа се, че опорочената процедура по приемане на процесния Механизъм има за резултат противоречие с основните принципи на АПК, установени в чл. 4 – законност, чл. 6 – съразмерност, чл. 8 – равенство, чл. 12 – достъпност, публичност и прозрачност, и чл. 13 – последователност и предвидимост, и сама по себе си е достатъчно основание за отмяната на Механизма съгласно чл. 146, т. 3 АПК.

Наред с горното, в жалбата са изложени доводи за противоречие на процесния Механизъм с редица материалноправни разпоредби. Твърди се нарушение на разпоредбите на чл. 17, ал. 1, 3 и 5 от Конституцията на Република България, уреждащи закрилата на правото на собственост. Според жалбоподателя по същество прилагането на Механизма има за резултат принудително намаляване на приходите на доставчика на медицински изделия, изпълняващ договор, сключен с НЗОК на основание чл. 45, ал. 37 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), от продажбата на медицински изделия, доставени в надвишение на определените от НЗОК прогнозни количества (брой/обем) медицински изделия, заплащани напълно в условията на болничната медицинска помощ от НЗОК. С това се накърняват имуществените интереси на дружеството, които освен правото на собственост по смисъла на Конституцията и националното право, обхващат и по-широк кръг права и интереси, които представляват активи (права и интереси, които могат да бъдат изразени с конкретна икономическа стойност) и също могат да бъдат разглеждани като „право на собственост“ по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1 към Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи. Жалбоподателят счита, че с приемането на процесния Механизъм са нарушени и разпоредите на чл. 19, ал. 1 и чл. 60 от Конституцията на Република България, както и установените в чл. 21, т. 1 и 4 от Закона за защита на конкуренцията забрани за злоупотреба с монополно положение.

В жалбата са изложени съображения и за несъответствието на оспорения Механизъм с целта на закона. Несправедливото засягане на интересите на доставчиците на медицински изделия при прилагането на Механизма представлява освен нарушение на принципа, предвиден в чл. 6 АПК, също и сериозен риск от застрашаване правото на здравноосигурените лица на достъп до съответните медицински изделия, доставяни от засегнатите от Механизма лица в условията на предвидения в Методиката алгоритъм за намаляване на стойността при доставяне на надвишени количества.

По подробно изложените в жалбата оплаквания се иска отмяна на оспорения Механизъм в цялост и присъждане на направените по делото разноски. В депозирана писмена защита и в съдебно заседание жалбоподателят поддържа заявените в жалбата оплаквания и искания. Представя списък по чл. 80 от ГПК с коригиран размер на претендираните разноски.

Ответникът по жалбата – Надзорният съвет на НЗОК, чрез процесуалния си представител юрк. П. Маринова в представен писмен отговор по делото изразява становище за неоснователност и недоказаност на изложените в жалбата твърдения. Моли съдът да отхвърли оспорването като неоснователно. Претендира юрисконсултско възнаграждение в размер на 1000 (хиляда) лв. съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата и за отмяна на оспорения Механизъм.

За да се произнесе по допустимостта на жалбата, Върховният административен съд, състав на пето отделение, взе предвид следното:

Съгласно чл. 45, ал. 35 ЗЗО за медицинските изделия, прилагани в болничната медицинска помощ, които се заплащат напълно извън стойността на оказваните медицински услуги, се прилага механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, който ежегодно се приема с решение на Надзорния съвет на НЗОК съобразно средствата за здравноосигурителни плащания за медицински изделия, определени в закона за бюджета на НЗОК за съответната година. Надзорният съвет на НЗОК приема с решение методика за прилагане на механизма. Механизмът и методиката за прилагането му се приемат след обнародването в „Държавен вестник“ на закона за бюджета на НЗОК за съответната година, но не по-късно от 31 януари на годината, за която се прилага. Механизмът и методиката за прилагането му се обнародват в „Държавен вестник“ от управителя на НЗОК.

По своята правна характеристика, изведена от разпоредбата на чл. 45, ал. 35 ЗЗО, Механизмът представлява подзаконов административен акт. Механизмът се приема въз основа на законова делегация по чл. 45, ал. 35 от ЗЗО с решение от предвидения в закона орган – Надзорния съвет на НЗОК, за прилагане на определена законова разпоредбата с цел регулиране на обществените отношения в сферата на предоставяне и заплащане на медицинската помощ, има многократно правно действие и се отнася към индивидуално неопределен и неограничен брой адресати, т. е. притежава белезите на нормативен административен акт, както изрично е посочено в мотивите към проекта на Закон за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2022 година. В акта се съдържат административноправни норми – едностранно и властнически издателят създава правила за поведение във връзка с начина, по който ще се заплаща стойността на отчетените и одобрени за заплащане медицински изделия след надвишаване на обема за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията по чл. 25, ал. 1 от Наредба № 7 от 2021 г. Видно от изложеното оспореният Механизъм отговаря на всички критерии за подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК и на чл. 1а от ЗНА, тъй като съдържа общи правила за поведение, отнасящи се до неопределен и неограничен брой адресати, имащи многократно правно действие, като трябва да се посочи, че този въпрос не е спорен между страните.

За да е допустимо оспорването, за жалбоподателя трябва да е налице право да оспори нормативния административен акт по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. Видно от разпоредбата право на оспорване на нормативен административен акт имат лицата, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта. Това значи, че за жалбоподателя трябва да е налице личен, пряк правен интерес от оспорване на акта. В случая с правилата, съдържащи се в Механизма, непосредствено се засягат правата и законните интереси на производителите или търговците на едро, или техни упълномощени представители, сключили договори с НЗОК за доставка на медицински изделия по реда на Наредба № 7 от 2021 г. Такъв е жалбоподателят „РСР“ ЕООД, ЕИК 121706547, предвид качеството му на търговец на едро с медицински изделия, за което притежава необходимите разрешения и наличието на договорни отношения с НЗОК по смисъла на чл. 45, ал. 37 от ЗЗО във връзка с чл. 14 от Наредба № 10 от 2009 г. за условията, реда, механизма и критериите за заплащане от Националната здравноосигурителна каса на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели и на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, договаряне на отстъпки и възстановяване на превишените средства при прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК (в приложимата редакция, ДВ, бр. 49 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Механизмът като неразделна част от посочения договор засяга пряко и непосредствено правната сфера на жалбоподателя поради заложения в него алгоритъм за заплащане при надвишаване на определените със Спецификацията обеми на отчетените и одобрени за заплащане медицински изделия.

Предвид вида на оспорения акт и констатацията, че същият е издаден в условията на законовата делегация по чл. 45, ал. 35 от ЗЗО във връзка с § 13, ал. 1 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса, следва да се посочи, че процесният Механизъм е издаден от компетентен административен орган въз основа и в изпълнение на възложените му със закон нормотворчески функции.

На следващо място съдът трябва да провери спазена ли е процедурата по приемането на акта, каквито оплаквания са наведени в жалбата. Съгласно чл. 77 АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Във връзка с доводите на жалбоподателя за неспазване на разпоредбите на Закона за нормативните актове относно сроковете за публикуване и обсъждане на проекта на акта трябва да се посочи, че в настоящия случай са неприложими нормите на чл. 26 – 28 от ЗНА предвид установеното в § 5 ПЗР на ЗНА. Съгласно последната разпоредба, в сила от 4.11.2016 г., доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията, а за другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9 – 16, 34 – 46, включително и чл. 51. Издателят на оспорения пред настоящата инстанция административен акт – Надзорният съвет на НЗОК, не е сред предвидените в Конституцията органи с нормотворческа компетентност. Това означава, че по силата на § 5 от ПЗР на ЗНА правилата на чл. 26 и сл. разпоредби от глава трета на ЗНА не се прилагат, тоест процедурата по приемане на процесния Механизъм не включва като задължителен елемент провеждането на обществени консултации по смисъла, при условията и по реда на чл. 26 – 28 ЗНА, респ. спазването на предвидените в текстовете срокове за публикуване на проекта и обществено обсъждане. Неприлагане на разпоредбите на чл. 26 – 28 от ЗНА обаче не обуславя извод, че приемането на подзаконови административни актове не подлежи на предварително обсъждане. Спазването на разпоредбата на чл. 77 от АПК относно реда за издаване на нормативните административни актове изисква от административните органи, на които са възложени нормотворчески правомощия, да гарантират своевременното и ефективно участие на всички заинтересовани лица в производството по изготвяне и приемане на съответния нормативен акт. Това включва разгласяването на проекта за нормативен акт по достъпен и ясен начин, с точно указание за началния и крайния срок, в който заинтересованите лица могат да представят становища, предложения и възражения, като срокът следва да е разумен, подходящ и съобразен със спецификите и особеностите на регулираната с въпросния нормативен акт материя.

От доказателствата по делото се установява, че с Решение № РД-НС-04-63 от 23.08.2023 г. НС на НЗОК е одобрил принципно проекта на механизма по чл. 45, ал. 35 ЗЗО и методиката за прилагането му. В текста на публикуваните на 24.08.2023 г. на интернет страницата на НЗОК мотиви към проекта на Механизма за 2023 г., в параграф предпоследен от същите е посочено, че проектът на Механизма за 2023 г. и на Методиката за прилагането му „ще бъдат публикувани на интернет страницата на НЗОК за срок от 5 календарни дни съгласно Решение на НС на НЗОК № РД-ВС-04-63 от 23.08.2023 г., през които всяко заинтересовано лице ще може да представи становища, предложения и възражения по тях“.

В краткия срок за предоставяне на становища е постъпило едно становище, което е било предмет на докладна записка вх. № 21-01-2273 от 30.08.2023 г. на директора на дирекция „Лекарствени продукти, медицински изделия, диетични храни и помощни средства“, адресирана до управителя на НЗОК, същото не е възприето и е предложено да се приемат Механизмът и Методиката за прилагането му.

При така изяснените обстоятелства от фактическа страна настоящият съдебен състав счита, че в настоящия случай възможностите за участие в процедура по издаване на процесния нормативен акт на всички заинтересовани лица са били ограничени в кратък срок. Определеният срок следва да се обсъди във връзка със заложеното в Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2023 г., обн., ДВ, бр. 66 от 1.08.2023 г., в сила от същата дата (с изтекъл срок на действие), изискване в § 13, ал. 1 ПЗР механизмът по чл. 45, ал. 35 ЗЗО и методиката за прилагането му да се приемат до един месец от деня на обнародването на този закон. Срокът по § 13, ал. 1 е свързан с условията и сроковете по ал. 2 и 3 на § 13, според които договорите по чл. 45, ал. 37 от Закона за здравното осигуряване за 2023 г. се сключват, а сключените до влизането в сила на този закон договори се допълват относно прилагането на механизма и методиката по ал. 1, до един месец от деня на обнародването на механизма и методиката по ал. 1 в „Държавен вестник“. Медицинските изделия по чл. 45, ал. 37, т. 1 от Закона за здравното осигуряване, за които не са сключени договори или допълнителни споразумения в срока по ал. 2, не се заплащат от НЗОК. За тези медицински изделия за периода на заплащането им от НЗОК през 2023 г. се прилагат действащите през периода до обнародването на този закон в „Държавен вестник“ механизми, гарантиращи предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК. Цитираната нормативна уредба сочи, че краткото време за запознаване с проекта на механизма и изразяване на становища е производно на законовото изискване за приемането и обнародването им в срок от един месец от влизане в сила на ЗБНЗОК за 2023 г., което, от своя страна, е обвързано с предвидените условия и срокове в ал. 2 и 3 на § 13 ПЗР на ЗБНЗОК за 2023 г. за сключване на договорите по чл. 45, ал. 37 с икономическите субекти и гарантиране на доставките на медицинските изделия, заплащани напълно от НЗОК. Съдът намира, че обявеният срок за запознаване и предоставяне на становища по проекта на ПНА, преценен в контекста на правата и законните интереси на всички правни субекти в регулираните обществени отношения, не засяга непропорционално правото на участие на заинтересованите страни в процедурата по приемане на проекта в степен, която води до незаконосъобразност на оспорения ПНА и съответно не представлява основание за отмяна по чл. 146, т. 3 АПК поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

По материалната законосъобразност на акта:

Бюджетът на НЗОК съгласно чл. 22, ал. 1 ЗЗО представлява основен финансов план за набиране и разходване на паричните средства на задължителното здравно осигуряване и е отделен от държавния бюджет. Уредбата на бюджета на НЗОК е в закона за бюджета на НЗОК (ЗБНЗОК) за всяка календарна година. Относим за обжалвания Механизъм за 2023 г. е ЗБНЗОК за 2023 г. В чл. 45, ал. 1, т. 12 ЗЗО е предвидено, че НЗОК заплаща медицинската помощ, представляваща предписване и отпускане на медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, предназначени за домашно лечение на територията на страната, както и на медицински изделия, прилагани в болничната медицинска помощ.

Съгласно чл. 45, ал. 35 ЗЗО за медицинските изделия, прилагани в болничната медицинска помощ, които се заплащат напълно извън стойността на оказваните медицински услуги, се прилага механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, който ежегодно се приема с решение на Надзорния съвет на НЗОК съобразно средствата за здравноосигурителни плащания за медицински изделия, определени в закона за бюджета на НЗОК за съответната година. Надзорният съвет на НЗОК приема с решение методика за прилагане на механизма.

В раздел II от оспорения Механизъм е дадено легално определение на акта, според което Механизмът представлява законоустановена мярка, прилагана за обезпечение изпълнението на бюджета на НЗОК за напълно платени медицински изделия, прилагани в болничната медицинска помощ и с цел осигуряване на достъпа на здравноосигурените лица до лечение с медицински изделия. Напълно заплатени са медицинските изделия, включени в списъка по чл. 13, ал. 2, т. 2, буква „б“ от Наредба № 10 от 2009 г., които са определени за заплащане при стойност 100 на сто на основание чл. 33, ал. 5 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г. Механизмът се реализира в етапа на заплащането на отчетените и одобрени за заплащане МИ от лечебните заведения за болнична медицинска помощ и се изразява в намаляване на стойността, която НЗОК заплаща за посочените медицински изделия. Заплащането по намалена стойност на отчетените и одобрени за заплащане медицински изделия след изчерпване на обема на медицинските изделия за съответната група/подгрупа по Спецификацията се извършва при условия и по ред съгласно Методика за прилагане на Механизма, която се утвърждава от Надзорния съвет на НЗОК и се публикува на интернет страницата на НЗОК. Независимо от прилагане действието на Механизма съответните медицински изделия остават напълно безплатни за пациента.

Съгласно чл. 45, ал. 36 ЗЗО за прилагането на механизма по чл. 45, ал. 35 ЗЗО НЗОК и производителите или търговците на едро, или техни упълномощени представители ежегодно сключват договори до 1 април на съответната година, които влизат в сила от 1 януари на годината. Медицинските изделия, за които не са сключени договори до 1 април на съответната година, не се заплащат от НЗОК. Договорите, сключени между Националната здравноосигурителна каса, съответно регионална здравноосигурителна каса, по чл. 45 с физически или юридически лица, са административни договори. За тях чл. 19б и чл. 19в от Административнопроцесуалния кодекс не се прилагат – чл. 45а, ал. 4 ЗЗО.

Медицинските изделия, чиято доставка е възложена със сключените договори, са посочени в приложение № 1 към тях. Според клаузите на договорите в приложението медицинските изделия са разпределени по групи, подгрупи, групи по технически изисквания, НЗОК код, производители, търговско наименование на всяко МИ, съответната му стойност, до която НЗОК заплаща, договорения обем/брой на доставката и цена на изпълнителя. Стойността, която възложителят заплаща за съответното МИ, е и цена на изпълнителя и тя е посочена в списъка по чл. 13, ал. 2, т. 2, буква „б“ от Наредба № 10 от 2009 г. Тази стойност се намалява съответно след достигане на определените количества (обеми) в Спецификацията при условията и по алгоритъма на Методиката, утвърдена с решение на НЗОК за съответната година, в случая – за 2023 година. Стойността за съответното медицинско изделие се намалява автоматично за всички МИ, за които има сключени договори за конкретна група/подгрупа/група по технически изисквания, в месеца, в който са генерирани данни от електронната система HOSP_CPW на НЗОК за надвишаване на утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията, утвърдена с Решение на Надзорния съвет на НЗОК № РД-НС-04-85 от 17.08.2022 г. Описаният механизъм за намаляване на стойността на МИ се прилага при надвишаване на първоначално определените обеми в Спецификацията за съответните МИ по групи/подгрупи/групи по технически изисквания, така както са определени с решението на Надзорния съвет на НЗОК и независимо от договорените индивидуални обеми МИ, съгласно приложение № 1 към договора.

В настоящия казус НЗОК е сключила договор № РД-14МИ-11 от 13.02.2023 г. и договор № РД-14МИ-36 от 13.02.2023 г. с търговеца на едро на медицински изделия „РСР“ ЕООД.

По делото е приета съдебно-икономическа експертиза, която се кредитира от съда като обективна и компетентна. В заключението си вещото лице е посочило, че според информация от НЗОК данните за вложените МИ постъпват от лечебните заведения за болнична помощ в районните здравноосигурителни каси чрез ежедневни и месечни електронни отчети, които след проверка се одобряват или отхвърлят от РЗОК. За всеки отчетен месец достигнатите обеми на групите МИ се изчисляват автоматично от електронната система и се генерират справки за одобрените и отхвърлените МИ към всеки от договорите с търговците на едро. Заедно с тези справки за съответния отчетен период се генерират приложение № 1 за достигнатите обеми на МИ от групите, заплащани напълно от НЗОК на търговците на едро, съпоставени с определения обем за групата по Спецификация за 2023 г. и процентното им съотношение, както и приложения № 3 и 4 към всеки от договорите с търговците на едро. В приложение № 1 се включват само доставените, вложени и одобрени за заплащане медицински изделия от групите, заплащани напълно от НЗОК. Достигнатите обеми са с натрупване от началото на действие на списъка и са формирани от отчетените и одобрени МИ на всички търговци на едро, които имат изделия в съответната група. Експертът е обобщил данните за достигнатите обеми на вложените и одобрени МИ по месеци и процентното съотношение спрямо прогнозния обем, заложен по Спецификацията, и е представил същите по тримесечия в табличен вид в заключението си.

Съгласно т. 4 от раздел III от Методиката, цитирана от експерта в заключението, разплащането на отчетените и одобрени за заплащане медицински изделия съобразно утвърдения обем за съответната група/подгрупа по Спецификацията се извършва ежемесечно по следния начин:

4.1. До достигане на 100 % от утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията, медицинските изделия се заплащат по стойността, утвърдена от Надзорния съвет на НЗОК.

4.2. При достигане на обем в рамките на 101 % – 110 % от утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията, стойността на МИ, заплащана от НЗОК, се редуцира с 10 % от утвърдената стойност.

4.3. При достигане на обем в рамките на 111 % – 120 % от утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията, стойността на МИ, заплащана от НЗОК, се редуцира с 20 % от утвърдената стойност.

4.4. При достигане на обем над 121 % от утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията, стойността на МИ, заплащана от НЗОК, се редуцира с 30 % от утвърдената стойност.

В т. 5 от Методиката е посочено, че започва да се прилага в месеца, в който са генерирани данни от електронната система HOSP_CPW на НЗОК за надвишаване на утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията.

Съгласно т. 6 от Методиката при генерирани данни за надвишаване на утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен в Спецификацията, се задейства алгоритъм, чрез който електронната система HOSP_CPW на НЗОК:

6.1. изчислява броя МИ, надвишили утвърдения обем по Спецификация за съответната група/подгрупа през отчетния месец;

6.2. изчислява общата сума, с която се редуцира стойността на съответния брой МИ, надвишили утвърдения обем за група/подгрупа в Спецификацията, съгласно условията, посочени в раздел III, т. 4;

6.3. разпределя получената в т. 6.2 сума солидарно между всички отчетени и одобрени за заплащане през месеца МИ, като намалява стойността, заплащана от НЗОК, с еднакъв процент за всяко отчетено и одобрено за заплащане през месеца МИ.

Експертът е изчислил, че съгласно раздел III, т. 7 от Методиката, приета с Решение на Надзорния съвет на НЗОК № РД-НС-04-65 от 30.08.2023 г., размерите на сумите, с които НЗОК е редуцирала утвърдените стойности на отчетените и одобрени за заплащане медицински изделия, доставени от „РСР“ ЕООД в изпълнение на цитираните по-горе договори през 2023 г., по групи/подгрупи медицински изделия общо за годината е 874 369,47 лв. В табличен вид сумите са показани по групи МИ за всеки месец. Вещото лице е посочило, че редуцираните суми са определени в съответствие с правилата, установени с Механизма и Методиката, приети с Решение № РД-НС-04-65 от 30.08.2023 г. на Надзорния съвет на НЗОК.

При тези фактически и правни обстоятелства настоящият тричленен състав намира, че обжалваният подзаконов нормативен акт е материално незаконосъобразен.

Разпоредбата на чл. 45, ал. 35 ЗЗО не съдържа самостоятелна уредба на обществени отношения, свързани със заплащането на медицинската помощ по ал. 1, т. 12, а е предвидено издаване на друг акт въз основа и в изпълнение на закона – оспорения Механизъм и Методиката за прилагането му, който по своята правна природа е нормативен административен акт. Независимо че няма конкретни законови правила, които се детайлизират с обсъждания Механизъм, преценката за неговата материална законосъобразност следва да се извърши на плоскостта на съответствието му с основното правно положение, залегнало в чл. 45, ал. 35 във връзка с ал. 1, т. 12 ЗЗО, че: за медицинските изделия, прилагани в болничната медицинска помощ, НЗОК заплаща напълно стойността им. Механизмът за гарантиране предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2023 г. следва да бъде преценен както в контекста на законовото задължение за заплащане напълно цената на медицинските изделия, прилагани в болничната медицинска помощ от НЗОК, така и за съответствието му с принципите на пропорционалност при защита на интересите на участниците в тези обществени отношения и равенство на икономическите субекти, прокламирани в чл. 19 КРБ.

Съгласно чл. 45, ал. 35 ЗЗО с Механизма се установява компенсаторен алгоритъм за заплащане на медицинските изделия по ал. 1, т. 12, които се заплащат изцяло от НЗОК. Механизмът намира приложение при надвишаване на обемите медицински изделия, определени в Спецификацията, утвърдена с Решение № РД-НС-04-85 от 17.08.2022 г. на НС на НЗОК, съгласно данните за одобрените за заплащане медицински изделия, предоставени от електронна система на НЗОК. С прилагането на Механизма и Методиката при изпълнение на задължението си производителите/търговците на едро да доставят медицински изделия за обемите, които надхвърлят договорените прогнозни количества, като краен резултат не получават изцяло стойността на същите. Заплащането по намалена стойност на отчетените и одобрени за заплащане медицински изделия след изчерпване на обема на медицинските изделия за съответната група/подгрупа по Спецификацията се извършва при условията и реда на Механизма и Методиката за прилагането му.

Групите/подгрупите на медицинските изделия, обемите/количествата на тези изделия и стойността, на която се доставят, се определят по реда на Наредба № 7 от 2021 г. В чл. 23, ал. 1 и 2 от наредбата е предвидено, че Националната здравноосигурителна каса провежда ежегодно процедура за определяне на стойността, до която заплаща групи медицински изделия, за които в нормативен акт е посочено, че се осигуряват със средства от нейния бюджет. Стойността по ал. 1 се определя за съответна група медицински изделия, отговарящи на определени технически изисквания, в съответствие с предвидените средства в бюджета на НЗОК за съответната календарна година

Според чл. 25, ал. 1 от Наредба № 7 от 2021 г. процедурата по договарянето на медицински изделия, стойността на които се заплаща напълно или частично от НЗОК, се извършва на основата на спецификация, утвърдена от Надзорния съвет на НЗОК. Спецификацията съдържа: 1. групи, в които се включват медицинските изделия съобразно предназначението им; 2. подгрупи медицински изделия в рамките на една група, определени съобразно приложението им; 3. групи медицински изделия по технически изисквания в рамките на една подгрупа; 4. обособени групи/подгрупи/групи по технически изисквания медицински изделия, прилагани в условията на болничната медицинска помощ, заплащани на производители или търговци на едро с медицински изделия или на техни упълномощени представители, сключили договори за доставка на медицински изделия по реда на тази наредба; 5. условия за периодичност и/или количества на доставяните медицински изделия, заплащани от НЗОК; 6. максимална прогнозна аналитична стойност, до която НЗОК заплаща за съответната група/подгрупа/група по технически изисквания/групите по т. 4, буква „в“ и съответния им прогнозен брой (обем) медицински изделия за 12-месечен период, който НЗОК заплаща; 7. условия и изисквания за предписване и отпускане на съответните групи/подгрупи и групи по технически изисквания.

Процедурата по договаряне на стойността, до която НЗОК заплаща конкретни медицински изделия, принадлежащи към една група, се провежда от експертна комисия, назначена от управителя на НЗОК, след изтичане на срока за подаване на документите за участие в договарянето – чл. 27, ал. 1 от Наредба № 7 от 2021 г. Комисията извършва комплексна оценка на предложенията и в съответствие с резултатите от нея класира най-разходоефективните от тях по групи, определя ги за заплащане на производител/търговец на едро/упълномощен представител при стойност 100 на сто – чл. 32, ал. 4. След приключване на процедурата по чл. 23, ал. 1 НЗОК съставя списъци с групирани и определени конкретни медицински изделия, както и стойността, до която НЗОК ги заплаща, които влизат в сила от 1 януари на следващата календарна година – чл. 34, ал. 1 от наредбата.

Съгласно чл. 14, ал. 1 и 2 от Наредба № 10 от 2009 г. НЗОК заплаща МИ от списъците по чл. 13, ал. 2, за които са сключени договори за доставка на МИ с производители или търговци на едро с МИ, или техни упълномощени представители или са подадени писмени заявления по чл. 30, ал. 4 от наредбата по чл. 11, ал. 1 от производителите или търговците на едро с медицински изделия, и/или техните упълномощени представители. Националната здравноосигурителна каса заплаща МИ по ал. 1 до стойностите, посочени в списъците по чл. 13, ал. 2. Условията за заплащане на медицинските изделия на търговците на едро, сключили договор с НЗОК, са посочени в чл. 16в, ал. 2 и 7 от наредбата.

Прегледът на цитираната нормативна уредба показва следното:

Определяне на количествата/обемите на медицински изделия в болничната помощ, които се заплащат напълно от НЗОК, е изцяло в прерогатив на касата. Определят се като прогнозни, като водещ показател са количествата/обемите, доставени през предходните три години (в тази насока – докладна записка вх. № 21-01-2273 от 30.08.2023 г.). Доставчиците на медицински изделия участват в процедурата по определяне на стойността на медицинските изделия, включени в списъка по чл. 13, ал. 2, буква „б“ от Наредба № 10 от 2009 г. Съществен критерий при определяне на стойността, до която НЗОК заплаща конкретни медицински изделия по групи, е – най-разходоефективната от тях по групи. Стойността, която НЗОК заплаща за всяко МИ, е утвърдена от НС на НЗОК и представлява крайната цена на изделието. При участие в процедурата по определяне на стойностите на медицинските изделия, в т. ч. на тези, които се изплащат в условията на болничната помощ, производителите/търговците на едро декларират, че могат да осигурят необходимите количества медицински изделия за 12-месечен период.

След приключване на административната процедура по определяне на групите/подгрупите/групите по технически изисквания, количествата/обемите и стойността на доставките НЗОК сключва административни договори с търговците на едро. С договора изпълнителят се задължава да осигурява регулярен внос и/или производство, да разпространява регулярно всички МИ, предмет на договора, за които е оторизиран, за периода на действие на списъка. Едно от условията в договорите е съгласието на доставчика с прилагането на Механизма и Методиката за съответната година, в случая – 2023 година. Както вече се посочи, Механизмът регламентира възможност за намаляване на приходите на доставчиците на медицински изделия, които се заплащат напълно в условията на болнична медицинска помощ от НЗОК. Основание за намаляване на стойността, която заплаща НЗОК, е надхвърляне на прогнозните обеми/количества медицински изделия. За разлика от нормативно уредената процедура по определяне на стойността на медицинските изделия, в приложимата наредба не се предвиждат ред, критерии и показатели, въз основа на които се определят количествата/обемите на медицинските изделия, заплащани напълно от НЗОК. По силата на сключения договор търговецът на едро е длъжен да достави медицинските изделия, независимо че надхвърлят определените от НЗОК обеми, но без да получи пълната стойност на същите. Тази стойност е определена по критерий най-разходоефективната, т. е. и след постигнатия максимален резултат за възложителя при определяне на цената, при надхвърляне на прогнозния бюджет, на изпълнителя се прехвърля финансовата тежест при доставките на медицинските изделия. На следващо място Механизмът и Методиката за прилагането му не предвиждат стойността на доставените медицински изделия над прогнозираните количества да се компенсира със стойността на доставените по-малко медицински изделия, т. е. дори и при постигната икономия на разходите при доставките на част от медицинските изделия доставчикът ще получи занижено плащане. В обобщение, доставчиците на медицински изделия са икономически засегнати от Механизма чрез поемане на финансовата тежест от годишното превишаване на разходите на НЗОК. Независимо дали този резултат се дължи на скрит дефицит на разходите, на неточно прогнозиране на количествата/обемите медицински изделия или на съвкупност от тези фактори за съответната година, изводът, който се налага, е, че чрез прилагане на Механизма се нарушават принципите на чл. 19, ал. 1 и 2 КРБ, според които икономиката на държавата се основава на свободна стопанска инициатива и законът гарантира еднакви права на гражданите и юридическите лица за стопанската им дейност. Заложената от законодателя цел при приемането на Механизма е да гарантира предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, който ежегодно се приема с решение на Надзорния съвет на НЗОК чрез ограничаване на разходите за заплащане на напълно платените медицински изделия, прилагани в болничната медицинска помощ съобразно средствата за здравноосигурителни плащания за медицински изделия за съответната година. Изпълнението на тази цел обаче не означава на практика да се прехвърли част от разходите за доставените в повече от прогнозния брой/обем медицински изделия, прилагани в болничната медицинска помощ, върху съответните доставчици на медицински изделия, като се освободи НЗОК от задължението си да заплати изцяло стойността на медицинските изделия, определянето на чиито количества/обеми и стойност са в нейните правомощия. В тази връзка в Решение № 15 от 21.10.2010 г. по к. д. № 9/2010 г. Конституционният съд на РБ е посочил, че съображения за целесъобразност, както и наличието на потребност от постигането на обществено приоритетни и значими цели, каквото е бюджетното осигуряване на изпълнението на държавните функции, допускат различия в законодателните решения, без това да противоречи на конституционния принцип по чл. 19, ал. 2 КРБ. В случая с оспорения Механизъм и Методиката за прилагането му това условие не е спазено. Неоснователни са доводите на ответната страна, че жалбоподателят е приел клаузите по договорите за доставка на медицинските изделия, в т. ч. за автоматично намаляване стойността на МИ при надвишаване на утвърдения обем за съответната група/подгрупа, независимо от договорените индивидуални обеми МИ. Спорът не е на плоскостта на правоотношенията по административния договор, а за съответствието на подзаконовия административен акт с основни конституционни принципи и законови разпоредби, поради което съгласието на икономическите субекти да понесат посочения преразход не води до извод, че Механизмът е законосъобразен.

Предвиденият в Механизма и Методиката за прилагането му алгоритъм за солидарно разпределение на намалената стойност на медицинските изделия води до различни резултати за частноправните субекти, което също е в отклонение на целта на законодателя за приемането му, залегнала в чл. 45, ал. 35 ЗЗО, и противоречи на конституционното правило на чл. 19, ал. 2 КРБ. Съгласно т. 6 от раздел III при генерирани данни за надвишаване на утвърдения обем МИ за съответната група/подгрупа, определен със Спецификацията, се задейства алгоритъм, чрез който електронната система изчислява броя МИ, надвишили утвърдения обем по Спецификацията за съответната група/подгрупа през отчетния месец, изчислява общата сума, с която се редуцира стойността на съответния брой МИ, надвишили утвърдения обем, и разпределя получената сума по т. 6.2 солидарно между всички отчетени и одобрени за заплащане МИ, като намалява стойността, заплащана от НЗОК с еднакъв процент за всяко отчетено и одобрено за заплащане през месеца МИ. Формулата показва, че без значение какъв е обемът/количеството на МИ, доставени съгласно договорите на отделните търговци, т. е. дали надхвърлят, или не уговорените с договора количества по съответните групи/подгрупи, всеки от тях ще получи като ответна престация намалената стойност на доставения продукт. Избраният подход и при отсъствие на корекционен механизъм създава вътрешна неравнопоставеност между икономическите субекти и е в конфликт с конституционния принцип по чл. 19, ал. 2 КРБ. В тази насока в Решение № 6 от 11.04.2024 г. по к. д. № 15/2023 г. Конституционният съд приема, че: „Общественият интерес от спазването на бюджетната дисциплина при лимитиран публичен ресурс, с който една държава може да се разпорежда, е легитимна цел, която би могла да оправдае ограничения на правото на здравно осигуряване. Задача на законодателя е при въвеждане на оспореното ограничение да държи сметка както за гаранцията на съществуващото благо съгласно чл. 52, ал. 1 от Основния закон, така и за целта, преследвана от ограничителната разпоредба, и да ги доведе до справедлив баланс (…).“ Намирането на този баланс обаче не може да бъде постигат чрез правни и икономически средства, които засягат гарантираното от Конституцията право на операторите на този пазар да бъдат еднакво третирани при еднакви правни условия за стопанска дейност. В същото решение Конституционният съд, при обсъждане на конституционносъобразността на разпоредбата на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО, сочи, че изпълнителите на медицинска помощ се задължават да изпълняват своите договорни задължения към НЗОК, респ. здравноосигурените лица да упражняват своите осигурителни права към нея, по такъв начин, че прогнозните финансови разчети за необходимите разходи, направени от НЗОК по райони и оттам – по лечебни заведения, във всички случаи да се оказват точни и да не се налага дори минимална преразпределителна дейност. По този начин от прогнозни тези обеми и стойности се превръщат в императивни с фиксиран максимум. Това води до преразпределение на риска от неточности при изготвянето на финансовите прогнози за разходите за медицинска помощ. В настоящия казус, чрез приетия Механизъм и Методика за прилагането му, на търговците на едро на МИ се прехвърля солидарно преразходът на средства, които надхвърлят утвърдения бюджет чрез намаляване на дължимата цена при неизпълнение на финансовите прогнози и по този начин се компенсира скрит бюджетен дефицит, което не съответства на законовите условие и цел за приемането му, както и на конституционния принцип по чл. 19, ал. 1 във връзка с ал. 2 КРБ.

Предвид изложеното, обжалваният Механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, приложим за 2023 г. за медицинските изделия, заплащани напълно в условията на болничната медицинска помощ, приет с Решение № РД-НС-04-65 от 30.08.2023 г. на Надзорния съвет на НЗОК (ДВ, бр. 77 от 8 септември 2023 г.), следва да се отмени като незаконосъобразен.

При този изход на делото основателно е искането на жалбоподателя за присъждане на сторени съдебно-деловодни разноски, претендирани и доказани в размер на 2320 лв. (1186,20 евро), от които: 30 лв. (15,34 евро) – такса за обнародване на съобщение в „Държавен вестник“, 1000 лв. (511,29 евро) – платено в брой адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие № 20250125 от 25.01.2025 г., 1290 лв. (659,57 евро) – депозит за назначената по делото съдебно-икономическа експертиза.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, състав на пето отделение,

РЕШИ:

Отменя изцяло Механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, приложим за 2023 г. за медицинските изделия, заплащани напълно в условията на болничната медицинска помощ, приет с Решение № РД-НС-04-65 от 30.08.2023 г. на Надзорния съвет на НЗОК (ДВ, бр. 77 от 8 септември 2023 г.).

Осъжда Националната здравноосигурителна каса – гр. София, да заплати на „РСР“ ЕООД, ЕИК 121706547, със седалище и адрес на управление гр. София, [улица], направените разноски по делото общо в размер на 1186,20 (хиляда сто осемдесет и шест евро и 20 евроцента).

Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщението до страните, че е изготвено.

Решението да се разгласи по реда на чл. 194 АПК при влизането му в сила.

И. ф. председател: Любомир Гайдов

4068