РЕШЕНИЕ № 10493 от 28 октомври 2025 г.
по административно дело № 7050 от 2025 г.

Върховният административен съд на Република България – четвърто отделение, в съдебно заседание на първи октомври две хиляди и двадесет и пета година в състав: председател Татяна Хинова, членове: Диана Гърбатова, Цветанка Паунова, при секретар Радиана Андреева и с участието на прокурора Виржиния Димитрова изслуша докладваното от председателя Татяна Хинова по адм. дело № 7050/2025 г.

Производството е по чл. 185 и 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалбата на ЕТ „Д. Б. – Д.“ чрез процесуален представител адв. С. Памукчиева, съдържаща искане за обявяване на нищожност на Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 – 2020 г. за кампания 2019 г., утвърдена със Заповед № РД09-1152 от 11.12.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите. С оглед указания, дадени в Решение № 7275 от 2.07.2025 г., постановено от петчленен състав на Върховния административен съд – втора колегия, по адм. д. № 5312/2025 г., жалбоподателят е уточнил, че обжалва оспорената Методика по мярка 10 „Агроекология и климат“ по направление „Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС4.1)“. Обосновава правен интерес от оспорването във връзка с издадено уведомително писмо изх. № 02-080-2600/5614 от 15.11.2022 г. на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ), с което е отказано финансово подпомагане по горепосочена мярка и направление на оспорващата страна.

С жалбата и в съдебни заседания чрез упълномощен адв. Памукчиева се изразява становището, че е налице липса на компетентност на издателя на акта, тъй като към момента на утвърждаване на Методиката не съществува законова делегация по отношение на министъра на земеделието и храните (министъра на земеделието, храните и горите). Твърди, че при издаване на Методиката не е спазено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и същата не е обнародвана, а без обнародване подзаконовият нормативен акт не може да влезе в сила и не може да стане част от действащото право. Иска от съда оспорената Методика да бъде обявена за нищожна. Претендира направените по делото разноски съгласно представени списъци.

Ответникът по жалбата – министърът на земеделието и храните, чрез юрк. М. Малушева счита жалбата за недопустима, тъй като от представените доказателства по делото не се установява по безспорен начин правен интерес на жалбоподателя. В условията на евентуалност изразява становище за неоснователност и недоказаност на жалбата, поради което моли да бъде оставена без уважение. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение предвид фактическата и правна сложност на делото.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на жалбата.

Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, установи от фактическа страна следното:

На 23.02.2017 г. със Заповед № РД09-143 министърът на земеделието и храните утвърждава Методика за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 – 2020 г., която се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Методиката е издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16 от Наредба № 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.

На 12.03.2018 г. със Заповед № РД09-234 на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед № РД09-143 от 23.02.2017 г. в частта й по т. 1 и 2, като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2017 г., както и наименованието на Министерството на земеделието, храните и горите.

На 9.04.2019 г. със Заповед № РД09-355 на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед № РД09-143 от 23.02.2017 г., изменена със Заповед № РД09-234 от 12.03.2018 г., като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2018 г.

На 11.12.2019 г. със Заповед № РД09-1152 на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед № РД09-143 от 23.02.2017 г., изменена със Заповед № РД09-234 от 12.03.2018 г. и Заповед № РД09-355 от 9.04.2019 г. в частта й по т. 1 и 2, като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2019 г.

Подадено е от ЕТ „Д. Б. – Д.“ заявление за подпомагане 2019 г. от 8.05.2019 г., с което е заявено финансово подпомагане по мярка 10 „Агроекология и климат“ за кампания 2019 г. (л. 80 – 83 от адм. дело № 3359/2024 г. на ВАС).

Депозирана е жалбата на ЕТ „Д. Б. – Д.“ срещу Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 – 2020 г. (Методика) за кампания 2019 г., по която е било образувано адм. д. № 3359/2024 г. по описа на ВАС, седмо отделение. В това производство съдът е постановил Решение № 2456/11.03.2025 г., с което била обявена нищожността на обжалваната Методика и Министерството на земеделието и храните е осъдено за направените разноски.

С Решение № 7275/2.07.2025 г. по адм. д. № 5312/2025 г. на петчленен състав на втора колегия на ВАС е обезсилил обжалваното решение. За да постанови този резултат, петчленният състав на ВАС е приел, че от събраните доказателства по делото не може да се прецени правният интерес по чл. 185 АПК. Приел, че с твърдяното от жалбоподателя уведомително писмо с отказ за оторизация се легитимира неговият правен интерес от обжалване, тъй като с обжалваната Методика са посочени множество дейности и направления, а спрямо ЕТ „Д. Б. – Д.“ Методиката може да засегне правната му сфера само с оглед заявените за подпомагане дейности по съответното направление, посочено в заявлението за подпомагане. Петчленният състав на ВАС констатирал, че жалбоподателят не е посочил по коя дейност и направление е кандидатствал, както и не е представил уведомителното писмо, с което твърди, че му е отказана оторизация по негово заявление. Съдът приел, че жалбата на ЕТ „Д. Б. – Д.“ срещу Методиката е нередовна, затова обезсилил Решение № 2456 от 11.03.2025 г. по адм. д. № 3359/2024 г. на ВАС и върнал делото за ново разглеждане на друг тричленен състав на ВАС.

На основание чл. 158, ал. 1 във връзка с чл. 150, ал. 1, т. 5 и 7, приложими на основание чл. 196 от АПК, и съобразно дадените указания от петчленния състав на ВАС с определение от 9.07.2025 г., постановено по настоящото дело, е оставена без движение жалбата на ЕТ „Д. Б. – Д.“ срещу Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 – 2020 г. за кампания 2019 г., утвърдена със Заповед № РД09-1152 от 11.12.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите. Дадени са указания за отстраняване на констатираната нередовност на жалбата. В законоустановения срок от ЕТ „Д. Б. – Д.“ е подадена уточнителна молба, в която е посочено, че се обжалва прилагането на Методиката по отношение на направление „Поддържане на местообитания на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС-4.1)“ по мярка 10 „Агроекология и климат“ за кампания 2019 г. Приложени са писмени доказателства, удостоверяващи правния интерес от оспорването – уведомително писмо с изх. № 02-80-2600/5614 от 15.11.2022 г., както и Решение № 172 от 26.01.2024 г., постановено от Административния съд – Добрич, по адм. дело № 606 по описа за 2023 г., с което е била отхвърлена жалбата на ЕТ „Д. Б. – Д.“ срещу уведомителното писмо.

След установените факти по делото, за да прецени допустимостта на жалбата, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, счита, че указанията, дадени с определение от 9.07.2025 г., във връзка с Решение № 7275 от 2.07.2025 г., постановено по адм. д. № 5312/2025 г., петчелен състав на ВАС, са изпълнени, и приема следното:

Предмет на оспорване е Методика, имаща характер на подзаконов нормативен акт предвид съдържанието и структурата на процесния акт, независимо че не попада сред изчерпателно посочените в чл. 7 от Закона за нормативните актове (ЗНА) видове подзаконови нормативни актове. По своята правна същност обжалваната Методика представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и 2 от АПК. Съгласно разпоредбата на ал. 1 нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а според ал. 2 – нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Методиката съдържа административноправни норми – едностранно и властнически издателят създава правила за поведение във връзка с правилата, по които ще бъдат намалявани или отказвани агроекологичните плащания на земеделските стопани, кандидатстващи за финансова помощ по реда на Наредба № 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. С правилата, съдържащи се в Методиката, непосредствено подлежат на засягане правата и законните интереси на неопределен брой лица – податели на заявления за подпомагане по мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. за кампания 2019 г.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. За жалбоподателя ЕТ „Д. Б. – Д.“ се установява за доказано, че с Методиката са засегнати правата и законните му интереси като заявител на финансово подпомагане и на който е отказано това подпомагане по мярка 10 „Агроекология и климат“ за кампания 2019 г., направление „Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС-4.1)“, поради което е налице правен интерес от нейното оспорване. Така настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, съгласно чл. 186, ал. 1 АПК приема, че жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежна страна и срещу подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност нормативен административен акт.

Неоснователни са доводите на ответника в производството за недопустимост на оспорването, поради недоказан правен интерес. От приложените към уточняващата молба уведомително писмо и решение на административния съд – Добрич, е видно, че основание за постановения отказ за оторизация и изплащане на финансово подпомагане по мярка 10 „Агроекология и климат“ за кампания 2019 г., направление „Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС-4.1)“, е именно неспазване на изискване по т. 34 от раздел VI от оспорената Методика за намаляване и отказване на агроекологични плащания.

При така установената фактическа обстановка, след като обсъди становищата на страните и доказателствата по делото, извърши проверка по силата на препращащата норма на чл. 196 от АПК на оспорения нормативен акт, на основание чл. 168, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 146 от АПК, съдът намира жалбата за основателна.

В раздел III на глава десета на Административнопроцесуалния кодекс не са посочени основания за оспорване на подзаконовите нормативни актове. Поради това по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 АПК са приложими основанията за оспорване на индивидуални административни актове по чл. 146 при отчитане на спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им характеристика. Така предмет на съдебен контрол в производството по оспорване на подзаконов административен акт, съгласно чл. 146, т. 1 – 5 АПК, са: компетентността на издателя на акта, спазване на изискванията за форма и на административнопроизводствените правила при издаване на акта, съответствието на материалноправните разпоредби с релевантните нормативни разпоредби от по-висок ранг и с цел на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 от АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Административният орган следва да разполага с компетентност по силата на действаща законова норма към момента на издаване на съответния подзаконов нормативен акт.

Методиката е издадена на основание чл. 16 от Наредба № 7 от 2015 г., с която е регламентирано, че когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните земеделски парцели или животни не са спазени базовите изисквания съгласно приложение № 6, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение № 7 и изискванията по управление, годишните агроекологични плащания се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието и храните. Несъмнено министърът на земеделието е орган, на когото законодателят възлага издаването на нормативни административни актове. В случая към датата на утвърждаване на оспорената Методика липсва законова делегация за министъра за издаване на нормативния административен акт, което обосновава извод за нейната нищожност. Компетентност на министъра на земеделието да утвърди методика за отказ или намаляване на плащането при установено неспазване на базовите изисквания, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита и изискванията по управление, определени в наредбите за прилагане на мерките и подмерките по чл. 28 и 29 от Регламент (ЕС) № 1305/2013, от ПРСР е регламентирана едва с изменението на разпоредбата на чл. 10в ЗПЗП (ДВ, бр. 102 от 2022 г., в сила от 1.01.2023 г.). Подобна законова делегация не е съществувала към датата на утвърждаване на процесната методика. Липсата на законово определена компетентност за издаване на даден нормативен административен акт прави същия нищожен. Така от изложеното се обосновава извод, че като е утвърдил оспорената методика, без да има законова делегация за това, министърът на земеделието е издал нищожен нормативен административен акт.

На следващо място, се констатира неспазване на законовите правила за издаване на подзаконовия нормативен акт, което е самостоятелно основание за отмяна.

Видно от доказателствата по делото, не се установява Методиката да е обнародвана в „Държавен вестник“. Оспорената Методика е издадена в исканата от закона задължителна писмена форма. С оглед на установения й нормативен характер, за да породи валидно правно действие, Методиката следва да бъде надлежно обнародвана в „Държавен вестник“, т.е. налице е изискване за форма на външно изразяване на нормативния акт, което е установено в Конституцията. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията изрично установява, че нормативните актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определено друго. Аналогични са разпоредбите на чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК. Конституционната разпоредба утвърждава значимостта на обнародването като завършващ елемент на фактическия състав по издаване и влизане в сила на нормативния административен акт и като начин за узнаване от адресатите на акта за издаването му. Без обнародване подзаконовият нормативен акт не може да влезе в сила и не може да стане част от действащото право. Поради това неизпълнение на задължението за обнародване се възприема в съдебната практика като особено съществен порок на акта, който води до неговата нищожност.

Предвид изложеното оспорената Методика следва да бъде обявена за нищожна.

С оглед изхода от спора на основание чл. 143, ал. 1 АПК се явява основателно и своевременно искането на оспорващия за присъждане на сторените по делото разноски в размер 3080 лв. съгласно представените списъци по чл. 80 ГПК по делата. Същите представляват заплатено адвокатско възнаграждение за процесуално представителство по настоящото дело, по адм. д. № 3359/2024 г. и по адм. д. № 5312/2025 г. по описа на ВАС, които съгласно договори за правна защита и съдействие с № 2909202501, № 2808202401, № 2905202501 и заплатени държавни такси за обнародване на съобщението в „Държавен вестник“ за образуване на адм. д. № 3359/2024 г. са доказани в претендирания размер. Възражението на ответника за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение е неоснователно. Наличието на фактическа или правна усложненост на спора, ценена наред с обема и качеството на оказаната от адвоката защита, обуславят извод, че претендираното адвокатско възнаграждение следва да бъде уважено в пълния претендиран размер.

На основание чл. 194 от АПК съдебното решение, ако не е обжалвано или протестирано в срок или касационната жалба или протест са отхвърлени, подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ и влиза в сила от деня на обнародването му.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на четвърто отделение,

РЕШИ:

Обявява нищожността на Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 10 „Агроекология и климат“ от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 – 2020 г. в частта по отношение на направление „Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС-4.1)“, утвърдена със Заповед № РД09-1152 от 11.12.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите.

Осъжда Министерството на земеделието и храните да заплати на ЕТ „Д. Б. – Д.“, ЕИК: 124046587, със седалище и адрес на управление: [населено място], община Крушари, област Добрич, [адрес], сумата 3080 лв. разноски.

След влизане на решението в сила същото да се обнародва в „Държавен вестник“.

Решението подлежи на обжалване в четиринадесетдневен срок от съобщаването му пред петчленен състав на Върховния административен съд.

И. ф. председател: Любомир Гайдов

3463