ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 3305 от 28 март 2025 г.
по административно дело № 9519 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – второ отделение, в съдебно заседание на единадесети март две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Галина Солакова, членове: Мариета Милева, Бранимира Митушева, при секретар Илияна Иванова и с участието на прокурора Даниела Машева изслуша докладваното от съдията Бранимира Митушева по административно дело № 9519/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на К. К. Л. от гр. София, представлявана от процесуалния представител адв. Менков, против разпоредбите на чл. 82, ал. 1 и 3 от Наредба № 11 от 1.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците (Наредба № 11 от 2016 г.), издадена от министъра на образованието и науката.

В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби. Твърди се, че оспорените норми противоречат на основни принципи, заложени в системата на предучилищното и училищното образование, регламентирани с разпоредбите на чл. 3, ал. 2, т. 2, 3, 4 и 9 от Закона за предучилищното и училищното образование (ЗПУО). Жалбоподателката поддържа също така, че разпоредбата на чл. 82, ал. 1 от Наредба № 11 от 2016 г. противоречи и на чл. 7, ал. 1, чл. 22, ал. 1 и ал. 2, т. 9 и чл. 117, ал. 1 и 2 от ЗПУО, както и на целите, заложени в чл. 5 и чл. 77, ал. 1 от ЗПУО. Излагат се съображения също така, че при приемане на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като не са изпълнени изискванията на чл. 26 и 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Твърди се още, че е налице ограничаване и на принципа на разделение на властите и взаимен контрол поради липсата на ефективни средства за правна защита срещу окончателните резултати от държавните зрелостни изпити (ДЗИ). Моли съда да постанови решение, с което да отмени оспорените разпоредби от Наредба № 11 от 2016 г.

Ответникът – министърът на образованието и науката, редовно призован, чрез процесуалния си представител юрк. Томова, оспорва жалбата и изразява становище за нейната неоснователност по съображения, изложени в писмени бележки.

Представителят на Върховната касационна прокуратура изразява становище за частична основателност на жалбата.

Върховният административен съд, състав на второ отделение, с оглед събраните по делото доказателства и доводите на страните приема за установено от фактическа страна следното:

С доклад № 80893-783/31.08.2016 г. заместник-министърът на образованието и науката е представил на министъра на образованието и науката проект на държавен образователен стандарт за оценяване на резултатите от обучението на учениците, който е публикуван за обществено обсъждане на електронната страница на Министерството на образованието и науката и срокът за изпращане на становища е изтекъл на 5.08.2016 г. Към доклада е приложена и таблица с обобщени 67 предложения от 11 външни организации и лица и от 3 регионални управления по образование (РУО).

На 20.09.2016 г. в „Държавен вестник“, бр. 74, е обнародвана Наредба № 11 от 1.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците, издадена от министъра на образованието и науката.

С доклад № 80-657/11.07.2019 г. заместник-министърът на образованието и науката е предложил на министъра на образованието и науката проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 1.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците, изготвена след анализ на организацията на проведените изпити от националното външно оценяване в края на 7-и клас, както и в резултат на предложения на различни заинтересовани страни, свързани с дейности и процедури по оценяване в системата на училищното образование. Така предложеният проект на наредба е публикуван на електронната страница на Министерството на образованието и науката за обществено обсъждане, открито на 23.07.2019 г. и закрито на 22.08.2019 г. След изтичане на срока за обществено обсъждане с доклад № 80-657/28.08.2019 г. заместник-министърът на образованието и науката е предложил на министъра на образованието и науката за утвърждаване проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 1.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците. Към доклада е приложена и таблица с постъпили предложения и становища по проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2016 г., както и мотиви към наредбата. Утвърденият от министъра на образованието и науката проект на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2016 г. е обнародван на 10.09.2019 г. в бр. 71 на „Държавен вестник“.

По делото са представени и приети като доказателства и: Правила за информационна сигурност при организацията, провеждането и оценяването на държавните зрелостни изпити през учебната 2023/2024 година, утвърдени със Заповед № РД09-109 от 16.01.2024 г. на министъра на образованието; писмо № 94-3689/21.06.2024 г. на заместник-министъра на образованието до К. Л.; писмо изх. № РД-12-191/29.10.2024 г. от Центъра за оценяване в предучилищното и училищното образование; заявление вх. № 2785/11.06.2024 г. на К. Л. до директора на [заличен текст]“; писмо изх. № РД-12-93/14.06.2024 г. от Центъра за оценяване в предучилищното и училищното образование; доклад изх. № 166/6.11.2024 г. на директора на [заличен текст]“; отговори и критерии за оценяване на ДЗИ по биология и здравно образование от 20.05.2024 г.; Заповед № РД09-820 от 29.03.2024 г. на министъра на образованието и науката, с която е определена Националната комисия за проверка и оценяване на изпитни работи от задължителния ДЗИ и от допълнителния ДЗИ по биология и здравно образование; информация, свързана с оценяването на задачи 38, 39, 46, 48 и 50 от писмената работа на К. Л. от ДЗИ по биология и здравно образование, проведен на 20.05.2024 г.

За доказване на правния интерес от оспорване на чл. 82, ал. 1 и 3 от Наредба № 11 от 2016 г. жалбоподателката е приложила към жалбата четири броя служебни бележки за допускане до ДЗИ съответно през май – юни сесия на учебната 2022/2023 година, през август – септември сесия на учебната 2022/2023 г., през май – юни сесия на учебната 2023/2024 година и през август – септември сесия на учебната 2023/2024 година.

При така установените факти Върховният административен съд, състав на второ отделение, като извърши цялостна проверка за законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, достигна до следните правни изводи:

Жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежен субект, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати от подзаконовия нормативен акт, съобразявайки разпоредбите на чл. 186, ал. 1 от АПК, срещу текстове от подзаконов нормативен акт, подлежащи на съдебен контрол в съответствие с чл. 185, ал. 2 и чл. 187, ал. 1 от АПК.

Налице е и правен интерес за жалбоподателката да оспори подзаконовия нормативен акт, доколкото правото на оспорване принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда права и задължения. Правният интерес на К. Л. е обоснован с обстоятелството, че същата притежава качеството „зрелостник“ в съответствие с разпоредбата на чл. 132, ал. 1 от ЗПУО и е придобила право да се явява на държавни зрелостни изпити, с което право жалбоподателката разполага както към момента на подаване на жалбата, така и настоящия момент с оглед получения от нея резултат на ДЗИ по „Биология и здравно образование“ през сесия август – септември на учебната 2023/2024 година – 28 точки, на които съответства оценка „слаб 2“. Посоченото обстоятелство обуславя правния интерес на жалбоподателката за оспорване на конкретните разпоредби от наредбата, доколкото същите засягат нейния личен интерес.

Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:

Предмет на оспорване в настоящото съдебно производство е разпоредбата на чл. 82, ал. 1 от Наредба № 11 от 2016 г. (обн., ДВ, бр. 74 от 2016 г., в сила от 20.09.2016 г.), която гласи: „Оценките от държавните зрелостни изпити са окончателни.“, както и разпоредбата на чл. 82, ал. 3 от Наредба № 11 от 2016 г. (нова – ДВ, бр. 71 от 2019 г., в сила от 10.09.2019 г.), която гласи: „Зрелостникът може да се запознае с индивидуалния си резултат от държавния зрелостен изпит в училището, в което е приключил обучението си в XII клас, и/или през електронната система, а с оценената си индивидуална изпитна работа – в училището, в което е приключил обучението си в XII клас, в срок, определен от директора, срещу документ за самоличност и в присъствието на представители на училищната зрелостна комисия.“

При извършената от настоящия съдебен състав преценка относно наличието на материална компетентност за министъра на образованието и науката да приеме оспорените разпоредби на чл. 82, ал. 1 и 3 от Наредба № 11 от 2016 г. се констатира допуснато от административния орган нарушение на чл. 2, ал. 1 и чл. 12 от ЗНА, както и на чл. 76, ал. 1 от АПК, което обосновава извод за приемането им извън рамките на законовата делегация по чл. 22, ал. 4 във връзка с ал. 2, т. 9 от ЗПУО. С цитираните разпоредби от ЗПУО на министъра на образованието и науката е изрично делегирана компетентност да уреди с наредба държавните образователни стандарти в системата на предучилищното и училищното образование за оценяването на резултатите от обучението на учениците. Този орган е овластеният от закона да приеме Наредба № 11 от 2016 г. и да уреди съгласно чл. 2, ал. 1 и 2 от тази наредба държавният образователен стандарт за оценяване на резултатите от обучението на учениците, който определя: 1. основните компоненти, видовете и формите на оценяване на резултатите от обучението на учениците; 2. условията и реда за организацията и провеждането на оценяването на резултатите от обучението на учениците; 3. учебните предмети, формата, условията и реда за организацията и провеждането на националните външни оценявания; 4. условията и реда за организацията и провеждането на държавните зрелостни изпити; 5. формирането на общия успех в дипломата за средно образование. Извън рамките на предоставената му материална компетентност обаче е да регламентира реда и условията за запознаване на зрелостниците с оценките от ДЗИ, както и възможността за оспорване на тези оценки. Нещо повече, извън правомощията на министъра на образованието и науката е да вменява правомощия на директора на съответното училище, свързани с възможността за проверка на резултатите на индивидуалните работи, и то в определен от директора срок, който може да бъде различен за всяко едно училище. Като е приел разпоредбите на чл. 82, ал. 1 и 3 от Наредба № 11 от 2016 г., с които не се установяват правила за оценяване на резултатите от обучението на учениците, както и не се създават условия и ред за организация и провеждане на ДЗИ, министърът на образованието и науката е създал подзаконова регулация извън предмета, определен в чл. 22, ал. 4 във връзка с ал. 2, т. 9 от ЗПУП, както и в чл. 146, ал. 2, т. 3 от ЗПУО, и установените с тези разпоредби рамки. Разпоредбите, които делегират нормотворческа компетентност, са с императивен характер и не подлежат на разширително тълкуване. Обхватът на законовата делегация на министъра на образованието и науката е точно определен и той не позволява създаване на регламентация, която касае отношения, развиващи се след оценяването на резултатите на учениците, както и възможността поставена на зрелостника оценка, при спазване условията и реда на организацията за провеждане на оценяването, да бъде предмет на проверка. Ето защо следва да се приеме, че в конкретния случай е налице нарушение на императивната разпоредба на чл. 12 от ЗНА. В тази връзка следва да се има предвид също така, че с наредба, която съставлява подзаконов нормативен акт, не може да се уреждат първични отношения извън уредените такива в закона и по този начин да се дописва закона. Предвид изложеното, оспорените разпоредби са приети без надлежно овластяване на министъра на образованието и науката по силата на нормативен акт от по-висока степен и поради липсата на материална компетентност на издателя на акта са нищожни.

За пълнота на изложеното по отношение оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 1 от Наредба № 11 от 2016 г. (обн., ДВ, бр. 74 от 2016 г.), макар и в случая да е недължимо извършването на проверка по доводи на жалбоподателя за незаконосъобразност на тази разпоредба, следва да се има предвид, че наредбата е издадена и при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което съставлява самостоятелно основание за отмяната на тази разпоредба като незаконосъобразна на основание чл. 196 АПК във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК. Съгласно императивното правило на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 г.) проектът на нормативен акт следва да бъде публикуван от съставителя на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада. Разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 г.) изрично предвижда също така, че проектът за нормативен акт се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган заедно с мотивите, съответно доклада към него. Спазването на цитираните разпоредби е от съществено значение, което е видно от императивната разпоредба на чл. 28, ал. 3 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 г.), съгласно която проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. В приложената административна преписка не се съдържат каквито и да било мотиви, съответно доклад, а още по-малко такива, които да са с изискуемото по закон съдържание. В тази връзка следва да се има предвид, че в представения по делото доклад № 80893-783/31.08.2016 г. на заместник-министъра на образованието и науката не се съдържат каквито и да било мотиви, в това число и относно процесната разпоредба, а и същият като съдържание не отговаря на нито едно от изискванията, разписани в чл. 28, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция). По делото са представени единствено мотиви към приетия на по-късен етап проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2016 г., които не са приложими по отношение наредбата, обнародвана в ДВ, бр. 74 от 2016 г.

По така изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че жалбата на К. Л. е основателна и оспорените с нея разпоредби на чл. 82, ал. 1 и 3 от Наредба № 11 от 2016 г. следва да бъдат обявени за нищожни.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, второ отделение,

РЕШИ:

Обявява нищожността на разпоредбите на чл. 82, ал. 1 и 3 от Наредба № 11 от 1.09.2016 г. за оценяване на резултатите от обучението на учениците, издадена от министъра на образованието и науката (обн., ДВ, бр. 74 от 20.09.2016 г., в сила от 20.09.2016 г., изм. и доп., бр. 71 от 10.09.2019 г., в сила от 10.09.2019 г.).

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщението до страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

Решението, след влизането му в сила, подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ на основание чл. 194 от АПК.

И. ф. председател: Любомир Гайдов

2398