ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 3076 от 18 март 2026 г.
по административно дело № 321 от 2025 г.

Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в съдебно заседание на тринадесети октомври две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Таня Вачева; членове: Мирослава Георгиева, Юлия Раева, при секретар Маринела Цветанова и с участието на прокурора Красимира Филипова изслуша докладваното от председателя Таня Вачева по административно дело № 321/2025 г.

Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „Овергаз мрежи“ АД със седалище в гр. София, представлявано от изпълнителния директор, чрез пълномощник, срещу Инструкцията за определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ (Инструкцията), утвърдена със Заповед № 0949 от 9.03.2020 г. на кмета на община Варна, с искане за прогласяване на нейната нищожност. Дружеството обосновава правния си интерес с осъществяваната от него дейност като оператор на газоразпределителна мрежа във връзка с издадени лицензии за извършване на дейности по разпределение на природен газ и снабдяване с природен газ от краен снабдител на територията на община Варна с изключение на три кметства. Дейността на дружеството включва и разширяване, реконструкция и модернизация на газоразпределителната мрежа, поради което твърди, че уредените с Инструкцията правила пряко го засягат, доколкото касаят определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по чл. 193 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) за прокарване на отклонения от общи мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура през общински поземлени имоти и последиците, свързани с тях, в това число и процедура за последваща проверка във връзка с учредени права за прокарване на разпределителни газопроводи, отклонения и съоръжения от общата мрежа на техническата инфраструктура на територията на общината.

Според жалбоподателя Инструкцията е издадена от некомпетентен орган, тъй като с нея се уреждат за първи път общи правила за поведение, противоречащи на закон; за първи път се въвеждат нови изисквания относно задължение за внасяне на гаранционен депозит за прокарване на технически съоръжения през общинската инфраструктура и основания за това; условия и ред за връщане на този паричен депозит. Дружеството твърди, че чрез Инструкцията се създават нови правила, свързани с упражняването на енергийни сервитути, в противоречие както на ЗУТ, така и на Закона за енергетиката. Сочи, че изграждането на газопреносна мрежа ведно със съпътстващите й дейности е строго регулирана дейност, която е установена на законово ниво, и е недопустимо с акт, макар и наречен „инструкция“ и утвърден от кмета на общината, да се уреждат за първи път задължителни правила за поведение във връзка с използването на общински поземлени имоти за прокарване на отклонения и съоръжения на техническата инфраструктура за осъществяване на пряката дейност по газодоставяне и газоразпределяне. Жалбоподателят твърди също, че Инструкцията има белезите на наредба и по своето съдържание представлява подзаконов нормативен акт, а като такъв тя не е издадена от компетентния за това орган, не са обявени мотиви към нея, нито е подложена на обществено обсъждане. По подробно изложени в жалбата доводи „Овергаз мрежи“ АД иска прогласяване нищожността на оспорената Инструкция за определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ. Претендира разноските по делото.

Ответникът – кметът на община Варна, чрез пълномощника си изразява писмено становище за недопустимост на жалбата поради липса на годен предмет на оспорване, тъй като с негова Заповед № 4454 от 20.12.2023 г. тази инструкция е отменена и е утвърдена нова такава. Алтернативно излага доводи за неоснователност на направеното оспорване.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата.

Върховният административен съд, за да се произнесе, приема следното:

Безспорно е между страните, че жалбоподателят „Овергаз мрежи“ АД притежава лицензии от 2015 година за извършване на дейностите „разпределение на природен газ“ и „снабдяване с природен газ от краен снабдител“ за територията на община Варна с изключение на три кметства, на основание чл. 44, ал. 4 от Закона за енергетиката. Видно е от данните по административната преписка, а именно заявления, писма и заповеди на кмета на общината по чл. 193, ал. 4 ЗУТ, че дружеството фактически упражнява дейностите по лицензиите на територията на община Варна. „Овергаз мрежи“ АД през 2020 година е имало учредени права на прокарване на разпределителни газопроводи, отклонения и съоръжения до различни консуматори по опис от общата мрежа на техническата инфраструктура, за които е заплащало паричен депозит. Вменените задължения на адресата на тези учредени права са на основание Инструкция за определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ, утвърдена със Заповед № 0949 от 9.03.2020 г. на кмета на община Варна.

Предмет на оспорената в производството Инструкция е за „определяне на гаранционни депозити във връзка“ с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ. Съгласно посочената разпоредба от ЗУТ правото да се прокарват отклонения от общи мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура през държавни и общински поземлени имоти се учредява, когато друго техническо решение е явно икономически нецелесъобразно, със заповед на областния управител, съответно със заповед на кмета на общината. Нормата на чл. 93, ал. 4 ЗУТ е в глава тринадесета, раздел втори „Преминаване през чужди поземлени имоти. Прокарване на отклонения от мрежи и съоръжения през чужди недвижими имоти“. В чл. 1 от Инструкцията е регламентирано, че с нея „се уреждат организацията и редът в общинската администрация във връзка с процедурата по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ“, т.е. разпоредбите на акта следва да бъдат от организационен характер и да обезпечават правомощието на кмета за издаване на заповедите по чл. 193, ал. 4 ЗУТ.

Инструкцията е структурирана в три раздела: раздел първи „Ред за издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ“ – от чл. 1 до чл. 4, раздел втори „Ред за възстановяване на паричния депозит“ – от чл. 5 до чл. 10, и раздел трети „Електронен регистър за прокопаванията на територията на община Варна „reg pro“ – чл. 11 – 12. С разпоредбите от първия раздел е въведено заплащане на паричен депозит, определен с отделно приложение и посочен в изготвен протокол; въведени са кумулативни предпоставки за издаване на заповедта, а именно внесена цена на учреденото право, определен депозит, трасето не засяга обекти в гаранционен срок или е определен нарочен срок за прокарване на трасето; трасето не попада в инвестиционната програма на Община Варна. Във втория раздел е нормативно предвидена изрична процедура за приемане на изпълнените работи, отразяване на некачествено изпълнение, констатиране на окончателно изпълнение на възстановителните работи, срокове за проверки, възстановяване на внесения паричен депозит. В третия раздел издателят е въвел електронен регистър за прокопаванията, съдържащ пълно описание на обектите в срок на гаранционно обслужване, какъв е срокът за това, извършвани ли са ремонти и какви, който регистър е във връзка с извършваните проверки за трасето по чл. 2, ал. 3 от Инструкцията.

Оспорената Инструкция е с посочено основание за издаването й чл. 4, ал. 2 от Устройствения правилник на Община Варна. Утвърдена е със Заповед № 0949 от 9.03.2020 г. на кмета на община Варна, която заповед е издадена на основание чл. 44, ал. 1 във връзка с ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. Инструкцията е отменена със Заповед № 4454 от 20.12.2023 г. на кмета на община Варна и със същата заповед е утвърдена нова такава.

Главен критерий за правния характер на оспорената Инструкция е нейното вътрешно съдържание. Според съдебния състав Инструкцията въвежда абстрактни правила за поведение, които я определят като подзаконов нормативен акт предвид нейното съдържание и структура. По своята правна същност Инструкцията представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и 2 АПК. Съгласно разпоредбата на ал. 1 нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а според ал. 2 – нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Инструкцията съдържа административноправни норми – едностранни властнически волеизявления, създаващи правила за поведение във връзка с издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ.

Предвид данните по делото, дейността на оспорващото търговско дружество и регулираните с акта обществени отношения съдът приема, че оспорената Инструкция пряко засяга законни права и интереси на оспорващия. Правният интерес е една от абсолютните предпоставки за допустимост на съдебното производство. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Засягането трябва да е пряк резултат от действието на акта, а неговата отмяна трябва пряко да води до удовлетворяване интереса на адресата. Правен интерес е установен, когато без обжалването жалбоподателят не би могъл да защити своите права или законни интереси, т.е. ако сезирането на съда е абсолютно необходим и единствен път за правна защита, чието неизползване би довело до неблагоприятни за адресата правни последици. Съгласно Решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС на РБ по к. д. № 11/2006 г. гражданите, организациите и органите, които атакуват по съдебен ред административен акт, следва да докажат правомерна, лична и обоснована заинтересованост, а когато предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, активната легитимация принадлежи на правни субекти, чиито права и законни интереси се засягат или могат да бъдат засегнати от него или за които той създава задължения.

Дори и актът да е вече отменен, оспорващото дружество има правен интерес от произнасянето на съда по неговата законосъобразност за периода, през който той е бил в сила. Поради това съдът приема жалбата за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и срещу подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност нормативен административен акт. Възражението на ответника за отсъствие на правен интерес у оспорващия, тъй като атакуваната Инструкция е отменена пред 2023 година, приема за неоснователно.

Разпоредбата на чл. 7, ал. 3 от Закона за нормативните актове включва в системата на подзаконовите нормативни актове инструкциите, които определя като актове, с които висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури. В Решение № 21 от 1995 г. Конституционният съд на РБ потвърждава характера на инструкцията като нормативен административен акт. В конкретния случай от съществено значение е отговорът на въпроса дали законовото определение дава същностната квалификация на правния й характер, или представлява рамката на основните й характеристики. Под „подчинени“ органи следва да се разбира наличието на йерархическа зависимост между автора и неговия адресат. В случая такава йерархична зависимост няма. Актът засяга права на трети лица, като въвежда за първи път абстрактни правила за поведение, вменяващи на тези лица задължения за плащане на паричен депозит за учредяване на право на прокарване на отклонения от общи мрежи и съоръжения през общинската техническа инфраструктура; начина на определяне на неговия размер; нарочна процедура, регламентираща отговорността на третите лица във връзка с реализирането на учреденото право; условията за връщане на този паричен депозит; въвеждане на електронен регистър за обстоятелствата във връзка с въведените условия за издаване на заповедта по чл. 193, ал. 4 ЗУТ.

Оспорената Инструкция е издадена на основание чл. 4, ал. 2 от Устройствения правилник на общинската администрация, утвърден от кмета на община Варна със заповед от 2016 година, съгласно който кметът упражнява общо ръководство и контрол на общинската администрация и представлява общината. Устройственият правилник е издаден на основание чл. 44, ал. 1, т. 17 ЗМСМА – „кметът утвърждава устройствения правилник на общинската администрация“, във връзка с чл. 11 ЗА – „наименованията и броят на главните дирекции и дирекции в общата и специализираната администрация, техните функции и числеността на персонала в тях се определят с устройствения правилник на съответната администрация“.

В раздел III на глава десета от Административнопроцесуалния кодекс не са посочени основания за оспорване на подзаконовите нормативни актове. Поради това по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 АПК са приложими основанията за оспорване на индивидуални административни актове по чл. 146 при отчитане на спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им характеристика. Предметът на съдебен контрол в производството по оспорване на подзаконов административен акт съгласно чл. 146 АПК са: компетентността на издателя на акта, спазването на изискванията за форма и на административнопроизводствените правила при издаване на акта, съответствието на материалноправните разпоредби с релевантните нормативни разпоредби от по-висок ранг и с целта на закона.

Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 1 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 АПК, нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Административният орган следва да разполага с компетентност по силата на действаща законова норма към момента на издаване на съответния подзаконов нормативен акт. В конкретния случай кметът на общината няма законово призната компетентност да утвърди инструкция с конкретното съдържание, с която се въвеждат за първи път абстрактни правила за поведение, насочени към трети лица, и която за първи път регламентира условия и създава процедура във връзка с издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ. Кметът има правомощие по чл. 44, ал. 1, т. 13 и ал. 2 ЗМСМА да издава заповеди, но в случая кметът на община Варна е утвърдил нормативен административен акт, което е извън неговата материална компетентност. За уредените с Инструкцията обществени отношения той не е нормативно овластен.

Предвид изложеното, оспорената Инструкция следва да бъде обявена за нищожна като утвърдена от некомпетентен орган.

Нищожността на административен акт е резултат от най-тежки пороци във връзка с формиране на волята на неговия издател. Това са недостатъци, свързани с липса на изначална компетентност на административния орган. Нищожният акт е не просто издаден в отклонение на изискванията за действителност, но и по определение е несъвместим с правния ред по принцип. Квалификацията на акта като нищожен се отнася единствено за такъв акт, който наистина е радикално опорочен. Изначалната липса на правни последици на един нищожен акт не означава, че същият не е факт от обективната действителност и не е проявил регулативно действие. Възможни са различни комбинации, при които част от ефектите на изпълнения недействителен акт могат да бъдат благоприятни за определени заинтересовани страни, но неблагоприятни за други. Неограничените възможности за обявяване на нищожността в публичното право се обясняват с принципа, че никой не може да извлича полза от собственото си неправомерно поведение.

При положение че по отношение на Инструкцията е констатиран най-тежкият порок, съдебната проверка относно наличието на останалите основания за законосъобразност по чл. 146 АПК е безпредметна.

С оглед изхода на спора и своевременно направеното от пълномощниците на жалбоподателя искане за разноски, в полза на „Овергаз мрежи“ АД следва да бъдат присъдени съдебни разноски в размер на 143,16 евро, равностойност на 280 лева (50 лв. за внесена държавна такса, 30 лв. такса за „Държавен вестник“ и 200 лв. за защита от един юрисконсулт), на основание чл. 196 във връзка с чл. 143, ал. 1 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното, Върховният административен съд

РЕШИ:

Обявява нищожността на Инструкция за определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 от Закона за устройство на територията, утвърдена със Заповед № 0949 от 9.03.2020 г. на кмета на община Варна.

Осъжда Община Варна с адрес в гр. Варна, бул. Осми приморски полк № 43, да заплати на „Овергаз мрежи“ АД с адрес в гр. София, ул. Филип Кутев № 1, разноските по делото в размер на 143,16 евро (сто четиридесет и три евро и шестнайсет евроцента), равностойност на 280 (двеста и осемдесет) лева.

Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщенията на страните за постановяването му с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд.

И.ф. председател: Любомир Гайдов

2219