РЕШЕНИЕ № 4355 от 28 април 2025 г.
по административно дело № 11179 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на дванадесети март две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Теодора Николова, членове: Емилия Иванова, Ива Кечева, при секретар Жозефина Мишева и с участието на прокурора Милена Беремска изслуша докладваното от съдията Емилия Иванова по административно дело № 11179/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по подадени две жалби на СНЦ „Асоциация Интегро“ и СНЦ „Инициатива за равни възможности“, чрез адв. Кашъмов, срещу чл. 10, ал. 3 от Наредбата за определяне на реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка (наричана за краткост „Наредбата“), приета с Постановление на Министерския съвет (МС) № 167 от 17.06.2011 г. и обнародвана в „Държавен вестник“ (ДВ), бр. 48 от 24.06.2011 г.

Жалбоподателите твърдят, че атакуваната разпоредба е нищожна, тъй като излиза извън законовата делегация, предоставена от законодателя с разпоредбата на чл. 152, ал. 8 от Семейния кодекс (СК). С нормата се овластява МС да определи единствено реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка, но не и да определя обстоятелства и условия относно изплащането на такава издръжка, различни от посочените в закона. Въвеждането на условие (съдебното решение да е влязло в сила) и срок за изплащане на издръжката са допълнителни условия извън законовата делегация, предоставена в чл. 152, ал. 8 от СК, тъй като тя се разпростира само върху процесуални норми, но не и до приемане на материалноправни норми.

Изложени са съображения, че разпоредбата на чл. 10, ал. 3 от Наредбата е в пряко противоречие с чл. 242, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), който предвижда общо предварително изпълнение на всички постановени решения за издръжка. Счита, че ГПК предвижда задължително предварително изпълнение на задълженията на решенията за присъждане на издръжка в чл. 242, ал. 1, като в чл. 404, т. 1 с.к. се предвижда издаване на изпълнителен лист и съответно това става основание за започване на изпълнението съгласно чл. 406 и следващите от ГПК.

В допълнение се сочи, че чл. 152, ал. 5 от СК не регламентира влизане в сила на съдебното решение като условие за изплащане на издръжката. Твърди, че действителната воля на законодателя е да бъдат приложени и изпълнени нормите на чл. 152, ал. 1 – 6 от СК, а не да бъде давана първично друга уредба на същата материя.

В проведено открито съдебно заседание процесуалният представител на жалбоподателите твърди, че не е надлежно проведена задължителната процедура по обществено обсъждане на проекта за нормативен акт.

Поддържа, че е нарушен и текст от Европейската конвенция за правата на човека. По отношение на Конвенцията за правата на детето счита, че е нарушен чл. 2, § 1, което е задължение за недискриминация в мерките на държавите за закрила на детето, тъй като, когато родителят може да плаща, детето получава издръжка на един етап, а когато не може да плаща, държавата го замества на друг етап. Съобразно чл. 3, § 2 задължението на държавата е да осигури благосъстояние на децата, поради което и във връзка с тази разпоредба е налице дискриминация. Според чл. 4 задължение на държавите е да предприемат необходимите законодателни, административни и други мерки, за да осигурят изпълнението на задълженията си по тази Конвенция.

Изложени са съображения, че оспорената разпоредба е в нарушение на целта на закона и принципа на равенство на всички пред закона и недопускане на привилегии, неравностойно положение и дискриминация, тъй като с нея се допуска двоен стандарт при изплащанията на задълженията за издръжка предвид разпоредбата в ГПК, с която се предвижда общо предварително изпълнение на всички постановени решения за издръжка.

Иска да бъде прогласена нищожност на оспорената норма или същата да бъде отменена като незаконосъобразна в частта й, в която се определя, че „размерът на издръжката се дължи от датата на влизане в сила на съдебното решение“.

Ответната страна – Министерският съвет на Република България, представляван от А. Тафров – правен съветник в дирекция „Правна“ на Министерския съвет, оспорва жалбите в открито съдебно заседание и писмено становище. Счита, че процесната разпоредба е в съответствие с материалноправните разпоредби на специалното законодателство и е подчинена на общата нормативна уредба.

Претендира юрисконсултско възнаграждение.

При условията на чл. 189, ал. 2 АПК по делото е допуснато встъпване като ответници на страната на административния орган на министъра на правосъдието и министъра на финансите, които изразяват следните становища по подадените жалби:

Министърът на правосъдието, чрез гл. юрк. Рътарова и гл. юрк. Тончева, оспорва подадените жалби. Счита, че оспорената разпоредба е в съответствие с материалноправните изисквания на СК, въз основа на чиято делегация е приета.

Претендира присъждане на разноски, не представя списък на същите.

Министърът на финансите, чрез гл. юрк. М. Цветанова, оспорва жалбата като неоснователна. Поддържа, че атакуваната разпоредба от Наредбата не е нищожна. Твърди, че същата не създава предпоставки за дискриминация и не допуска привилегии и различно третиране. Излага съображения, че държавата не следва да се счита за длъжник, тъй като изпълнява своята социална функция, заместваща и подпомагаща грижа. Тя заплаща на всички поискали размера, който е определен в закона за държавния бюджет. Подробни аргументи излага в представени по делото писмени бележки.

Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Върховната касационна прокуратура, чрез участвалия по делото прокурор, дава заключение за допустимост и основателност на подадената жалба. Излага съображения, че са налице посочените основания по чл. 146, т. 4 и 5 от АПК за прогласяване на нищожност, както и че разпоредбата на чл. 10, ал. 3 от Наредбата за определяне на реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка противоречи на закона и принципите на правото.

Върховният административен съд, състав на осмо отделение, като взе предвид становищата на страните и събраните по делото доказателства, приема от фактическа и правна страна следното:

Възможността за обжалване на подзаконов нормативен акт за гражданите, организациите и органите, чиито права са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които този акт поражда задължения, е предвидена в чл. 186, ал. 1 АПК. Преди да пристъпи към проверка относно основателността на жалбите, съдът проверява наличието на правен интерес у жалбоподателите. Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за участие в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове. В конкретния случай заедно с жалбите, в които е обоснован правен интерес от обжалването, пред съда са представени Устав на СНЦ „Асоциация Интегро“ и Устав на СНЦ „Инициатива за равни възможности“, от които се установява, че жалбоподателите са регистрирани като сдружения с нестопанска цел, които имат за цел защита на човешките права, недопускане на дискриминация, осъществяване на проекти за по-добро законодателство, с фокус върху социалната защита. Усилията на двете сдружения са насочени към недопускане на дискриминация, създадена чрез незаконосъобразни или некачествени правни норми, включително и неправилното им изпълнение. Така заложените цели на сдруженията жалбоподатели обуславят наличието на правен интерес от обжалването на Наредбата, поради което подадените жалби са процесуално допустими и се дължи разглеждането им по същество.

Предмет на оспорване в настоящото производство е чл. 10, ал. 3 от Наредба за определяне на реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка, приета с Постановление на Министерския съвет № 167 от 17.06.2011 г. и обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 48 от 24.06.2011 г. Нормата е действаща към момента на подаване на жалбата и не е отменена в хода на съдебното производство. Оспорената разпоредба гласи: „Размерът на издръжката по ал. 2 се дължи от датата на влизане в сила на съдебното решение. Издръжката се изплаща от 1-во число на месеца, следващ месеца, през който е подадено писменото искане“. С изрично уточнение, направено в проведеното открито съдебно заседание по делото на 12.03.2025 г. от процесуалния представител на жалбоподателите, оспорването се отнася за изречение първо на нормата.

Наредбата за определяне на реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка е приета с Постановление № 167 на Министерския съвет от 2011 г. на основание чл. 152, ал. 8 от СК.

Проектът на Постановление за приемане на Наредбата е съгласуван по реда на чл. 32 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (УПМСНА). Същият е внесен за разглеждане в Министерския съвет с придружително писмо, подписано от главния секретар на Министерството на правосъдието, ведно със следните документи: доклад от заместник министър-председателя (л. 52), министъра на финансите и министъра на правосъдието; проект на Наредбата; проект на Постановление на МС за приемане на Наредбата (л. 63); съгласувателни становища и справки за отразяването им (л. 59 и сл.); проект и съобщение за средствата за масово осведомяване (л. 75, л. 78).

Докладът, изготвен от министъра на финансите и министъра на правосъдието, съдържа правното основание, поради което въпросът се внася за разглеждане от МС, причините които налагат приемане на акта, целите, които се поставят с предложения акт, очакваните резултати от прилагането на акта, както и причините, поради които не се налага за акта да бъде изготвена справка за съответствие с правото на Европейския съюз.

С т. 38 от Протокол № 23 от 15 юни 2011 г. (л. 42) от заседание на МС, със свое решение МС приема проекта на Постановление за приемане на Наредбата в съответствие с регламентацията на чл. 42, ал. 1 и чл. 45, ал. 2 от УПМСНА – оспореният нормативен акт е обнародван в „Държавен вестник“, бр. 48 от 24.06.2011 г., съгласно чл. 37, ал. 1 от ЗНА.

С т. 19 от Протокол № 9 от 7 март 2012 г. (л. 80) от заседанието на МС е приет проект за изменение и допълнение на Наредбата. Изменението не касае разпоредбата, предмет на съдебен контрол, но и по отношение на нея са извършени съгласувателни процедури по чл. 32 от УПМСНА.

Обжалването на Наредбата на основание чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК е обнародвано в „Държавен вестник“ (л. 142), като в обявлението е посочено, че е постъпила жалба срещу чл. 10, ал. 3 от Наредбата, по която е образувано адм. д. № 11179/2024 г. по описа на ВАС. Обявлението за образуваното дело по повод подадените жалби е поставено на таблото на ВАС на 12.02.2025 г. и е свалено на 12.03.2025 г. според изискванията на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 2 от АПК.

При така установената фактическа обстановка настоящият състав, след като обсъди твърденията и доводите на страните и събраните по делото доказателства и извърши служебно проверка на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, за да се произнесе, съобрази следното:

Жалбоподателите претендират нищожност на оспорената разпоредба, като твърдят, че същата е приета извън компетентността на органа, предоставена му с чл. 152, ал. 5 СК, и противоречи на закона до степен на нищожност.

Незаконосъобразността на административните актове има две проявни форми – нищожност и унищожаемост, като разликата е в степента на порока, който ги засяга, в последиците от проявяването му и в способите за тяхното преодоляване. Нищожността се отнася най-вече до валидността на административното волеизявление. При нищожните актове допуснатата незаконосъобразност предпоставя толкова тежко, радикално и нетърпимо нарушение на законността, че същите са лишени от правно действие и не могат да породят целените правни последици. Поради изначалното наличие на такива сериозни недостатъци, водещи до недействителност на волята на органа, се приема, че нищожният акт никога не е съществувал в правната действителност. В конкретния случай атакуваната норма не страда от такъв порок, който да обосновава нейната нищожност.

Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Безспорно е, че Министерският съвет на РБ е орган, на когото законодателят възлага издаването на нормативни административни актове. В конкретния случай Наредбата е приета с Постановление № 167 на Министерския съвет от 2011 г. на основание чл. 152, ал. 8 от СК, съгласно който Министерският съвет приема наредба за определяне на реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка. Следователно МС е компетентният държавен орган, овластен изрично с нормотворчески функции по смисъла на чл. 114 от Конституцията на Република България във връзка с чл. 76, ал. 1 от АПК, на когото с изрична разпоредба е възложено да издаде подзаконов нормативен акт, като уреди реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка. Законодателят е преценил необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт на конкретната материя и е посочил органа, който да стори това.

Следователно Наредбата е приета от МС въз основа и в съответствие с предоставената със СК делегация и в рамките на предоставената му компетентност. Не са налице основания разпоредбата да бъде прогласена за нищожна поради липса на компетентност у органа, който е приел нормативния акт.

От представената административна преписка, за която процесуалният представител на ответника заяви, че е приложена в цялост, е видно, че процедурата за изготвянето на проекта на Постановление за приемане на Наредбата е преминала през фазата на изготвяне на първоначален проект, неговото обсъждане и предложения в предварително направените писмени становища на отделните министерства и ведомства. Издаването на нормативни актове, освен обсъждане и преминаване на съгласувателни процедури, според изискванията на Устройствения правилник на МС и неговата администрация, следва да бъде в съответствие и с изискванията на ЗНА. В чл. 26, ал. 1 ЗНА е предвидено задължение проектът на нормативен акт да бъде изготвян при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. За спазване на тези принципи в ал. 3 на същата норма е предвидено задължение за публикуване на проекта на нормативен акт на интернет страницата на компетентната институция заедно с мотивите за изготвянето му и да се предостави на заинтересованите лица срок за предложения и становища. Съгласно действащата редакция на ЗНА към момента на разглеждане на проекта на Наредбата, изискването на чл. 26, ал. 3 (към 2011 г. ал. 2) е било съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата си заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. По този начин се гарантират правата и законните интереси на правните субекти.

Доказателства за публикуване на проекта на Наредбата на интернет страницата на МС, МФ или МП, както и на страницата на портала за обществени консултации, не са приложени по делото. Приложеното в административната преписка съобщение за средствата за масово осведомяване касае приетата вече Наредба, но не изпълнява изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА към 2011 г. (сега ал. 3). Преди внасянето за обсъждане от компетентния орган на проект на нормативен акт съгласно чл. 26, ал. 3 ЗНА е било необходимо да бъде публикувана за обсъждане от заинтересованите граждани и организации. Това изискване не е спазено. Публикация е направена през 2012 г., но то касае само проекта за изменение на Наредбата, който е направен с ПМС № 57 от 8.03.2012 г. Съобразявайки изискванията на закона и приложените в административната преписка доказателства, настоящият състав намира, че не са спазени предвидените административнопроизводствени правила при обсъждането на проекта на нормативния акт. Това обстоятелство е самостоятелно основание за отмяна на обжалваната разпоредба.

Процесуалният представител на жалбоподателите, макар да сочи допуснати нарушения на административнопроизвоствените правила при приемането на Наредбата, акцентира основно върху противоречието на оспорената разпоредба с нормативен акт от по-висока степен, като счита, че това е основанието, въз основа на което чл. 10, ал. 3, изречение първо от Наредбата подлежи на отмяна. По наведените твърдения съдът намира следното:

Член 75, ал. 2 от АПК предвижда, че нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. В конкретния случай Постановление № 167 на Министерския съвет от 2011 г. е прието на основание чл. 152, ал. 8 от СК.

Разпоредбата на чл. 10, ал. 3 от Наредбата гласи: „Размерът на издръжката по ал. 2 се дължи от датата на влизане в сила на съдебното решение. Издръжката се изплаща от 1-во число на месеца, следващ месеца, през който е подадено писменото искане“.

При преценката на материалната законосъобразност на оспорения текст на чл. 10, ал. 3 от Наредбата, съобразно правилото на чл. 192а, изр. второ АПК, съдът достига до извод, че макар и действащо право нормата на чл. 10, ал. 3 от Наредбата противоречи на нормативен акт от по-висока степен, в случая на действащия чл. 152, ал. 5 от СК, т.е. налице е противоречие между норми от различен ранг. С разпоредбата на чл. 10, ал. 3 от Наредбата е регламентирана дължимост на издръжката от датата на влизане в сила на съдебното решение, каквото изискване липсва в чл. 152, ал. 5 от СК, в който е посочено, че: „Издръжката се изплаща считано от първо число на месеца, следващ месеца, през който са установени обстоятелствата по ал. 2“, а именно: „Изплащането по ал. 1 се дължи, когато по изпълнителното дело се установи, че неизправният длъжник няма доходи и не притежава имущество, върху които да се насочи принудителното изпълнение“. Съгласно нормата на чл. 242, ал. 1 от ГПК решението, с което се присъжда издръжка, подлежи на предварително изпълнение, постановено от съда. На основание чл. 152, ал. 5 от СК издръжката се изплаща при установени обстоятелствата по чл. 152, ал. 2 от СК, а с чл. 10, ал. 3 от Наредбата са въведени изисквания, различни от законовите. Добавени са допълнително ограничителни условия, каквато не е била волята на законодателя.

Въвеждането на изисквания, които не се съдържат в нормативния акт от по-висока степен, е нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА и задължава правораздавателните органи да приложат нормативния акт от по-високата степен по арг. от ал. 3 на текста. Недопустимо е за първи път с подзаконов акт да се уреждат отношения, които не са уредени от законова разпоредба, тъй като с това се стига до първично правно регулиране на обществени отношения с подзаконов акт от орган, който не притежава такова правомощие (в тази връзка виж Решение № 9730 от 16.07.2018 г., постановено по адм. д. № 6769/2017 г. на ВАС; Решение № 11367 от 23.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4317/2024 г. и др.).

Констатираното нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на Наредбата и установеното несъответствие на подзаконовия текст от Наредбата с нормативен акт от по-висока степен – чл. 152, ал. 5 СК, е основание за отмяната на чл. 10, ал. 3 в обжалваната част.

С оглед изхода на спора не следва да бъдат уважени исканията за разноски, заявени от процесуалните представители на Министерския съвет, Министерството на правосъдието и Министерството на финансите. Жалбоподателите, чрез адв. Кашъмов, не са направили искане за присъждане на разноски, поради което и настоящият състав не дължи произнасяне в този смисъл.

Мотивиран така и на основание чл. 193 от АПК, Върховния административен съд, състав на осмо отделение,

РЕШИ:

Отменя чл. 10, ал. 3, изречение първо: „Размерът на издръжката по ал. 2 се дължи от датата на влизане в сила на съдебното решение.“ от Наредбата за определяне на реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка, приета с Постановление на Министерския съвет № 167 от 17.06.2011 г. (ДВ, бр. 48 от 24.06.2011 г.).

Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

Съдебното решение, ако не е обжалвано или протестирано в срок или касационната жалба или протест са отхвърлени, подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ и влиза в сила от деня на обнародването му.

И. ф. председател: Мариника Чернева

1919