РЕШЕНИЕ № 3462 от 26 март 2026 г.
по административно дело № 11612 от 2025 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на дванадесети февруари две хиляди двадесет и шеста година в състав: председател: Донка Чакърова, членове: Бранимира Митушева, Весела Николова, Бойка Табакова, Светлозар Рачев, при секретар Анна Ковачева и с участието на прокурора Виржиния Димитрова изслуша докладваното от председателя Донка Чакърова по административно дело № 11612/2025 г.

Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по две касационни жалби на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ и на Министерския съвет на Република България срещу Решение № 8126 от 23.07.2025 г., постановено по адм. д. № 2313/2025 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение.

Касационният жалбоподател Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ обжалва съдебното решение в частта, с която е отхвърлена жалбата му против чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, приета с Постановление на Министерския съвет на Република България (ПМС) № 152 от 11.07.2003 г. (ДВ, бр. 64 от 18.07.2003 г.) (Наредбата), като твърди, че е неправилно. Подробните съображения, изложени в касационната жалба и в две писмени становища, в подкрепа на искането да бъде отменена обжалваната част от съдебното решение, са относими към всички касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Акцентира върху неправилност на извода на съда, че понятието „член“, употребено в чл. 35, ал. 1 от Кодекса на труда (КТ), трябва да се тълкува като равнозначно на понятието „работодател“ по смисъла на § 1, т. 1 от допълнителните разпоредби на КТ, както и на необоснованост на мотивите на първата инстанция, че всички членове на работодателска организация следва да имат наети по трудов договор работници и служители и да притежават качеството „работодател“, формирани, без да бъдат обсъдени аргументите му, че качеството „работодател“ не се губи при временно отсъствие на наети лица. Изрично се позовава и на неправилно изчисляване на срока по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), което е довело до незаконосъобразен извод за липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на атакуваната разпоредба. Претендира заплащане на разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът по тази касационна жалба – Министерският съвет на Република България (МС), я оспорва в писмено възражение и писмена защита, в които се излагат съображения, че тезата на касационния жалбоподател относно понятията „член“ и „работодател“ би обезсмислила изцяло критериите за членство в работодателски организации и би позволило неограничен кръг субекти да членуват в организациите на работодателите. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Касационният жалбоподател – Министерският съвет на Република България, обжалва съдебното решение в частта, с която са отменени чл. 6, ал. 2, т. 1, буква „а“ и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата, като твърди, че в тази част то е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което иска да бъде отменено. В тази касационна жалба се твърди, че в противоречие с доктриналното разбиране относно разликата между несъществени, съществени и особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила решаващият съдебен състав е приел, че нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява основание за отмяна, защото е направена публикация на проекта за общественото обсъждане, но в предоставеното време не са постъпили никакви предложения от заинтересовани лица, а и в продължение на повече от десет години разпоредбите са прилагани, без да бъдат оспорвани. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът по тази касационна жалба – Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“, я оспорва по съображения в писмен отговор и допълнително становище. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Министърът на труда и социалната политика (МТСП), редовно призован за открито съдебно заседание, не се е явил и не е изпратил представител, но в писмени бележки е изразил становище за неоснователност на касационната жалба на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ по съображения за съответствие на чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата с Кодекса на труда и гарантира спазването на неговия дух.

Прокурорът от Върховната касационна прокуратура заявява становище за неоснователност и на двете касационни жалби.

Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, намира и двете касационни жалби за допустими като подадени в срок от надлежни страни, а разгледани по същество е основателна само тази на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ по следните съображения:

С обжалваното Решение № 8126 от 23.07.2025 г., постановено по адм. д. № 2313/2025 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, е отменен чл. 6, ал. 2, т. 1, буква „а“ и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата, отхвърлена е жалбата на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ против чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата и са присъдени разноски само в полза на сдружението.

За да постанови този резултат, тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че при приемане оспорените текстове на чл. 6, ал. 2, т. 1, буква „а“ и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неспазване на нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (редакция от ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г.), както и кореспондиращия й чл. 77 от АПК, защото не е дадена възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие, чрез представяне предложения и становища по проекта, в производството по подготовка на акта в законоустановения 14-дневен срок от публикуването на проекта. Решаващият съдебен състав е установил, че от публикуването на проекта за Постановление за изменение и допълнение на Наредбата на 15.01.2016 г. със срок на обсъждане до 28.01.2016 г. до датата на внасянето му в МС – 25.01.2016 г., съответно до датата на заседанието на МС, на което е приет нормативният акт – 27.01.2016 г., не са изминали 14 дни, както се изисква от ЗНА. С тези аргументи тричленният състав на Върховния административен съд е приел жалбата на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ за основателна в тази част, поради което е отменил оспорените разпоредби от Наредбата, без да анализира материалната законосъобразност на текстовете, приети в нарушение на процедурата.

По отношение на оспорения текст на чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че не са налице допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането му, нито е налице твърдяното от оспорващия противоречие на оспорената разпоредба от подзаконовия нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен (КТ). Решаващият съдебен състав е установил, че проектът на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата ведно с доклада към него са публикувани на 10.01.2012 г., на 24.01.2012 г. проектът е внесен в МС и е приет на заседанието от 25.01.2012 г. като т. 20 от него, ПМС № 13 е издадено на 27.01.2012 г. и е обнародвано на 3.02.2012 г. По отношение на материалната законосъобразност съдът е посочил, че оспорената разпоредба от Наредбата не противоречи на чл. 35, ал. 1, т. 1 и 2 и ал. 3 от КТ, защото, когато един правен субект не притежава качеството на „работодател“ по смисъла на § 1, т. 1 от допълнителните разпоредби на КТ, то той няма как да бъде включен в членския състав на организациите на работодателите, доколкото чл. 35 от КТ регламентира изискванията за представителни организации на работодателите, а не представителни организации на търговски дружества или други правни субекти, нямащи качеството „работодател“. С тези аргументи тричленният състав на Върховния административен съд е отхвърлил жалбата на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ против чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата като неоснователна.

Така постановеното решение е валидно, допустимо, но частично неправилно.

Дейността по издаване на нормативни административни актове трябва да бъде съобразена с основните принципи на чл. 4, 8 и 12 от АПК – за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а според предписанието на ал. 2 (в приложимата редакция) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, респ. доклада, и предоставя 14-дневен срок за предложения и становища от заинтересованите лица. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е изключително детайлно и подробно формулирана, а спазването й осигурява обществена легитимност за съответните общи правила за поведение, регулиращи отношения и интереси на неограничен кръг субекти, включително чрез предоставянето им на възможност да изразят предварително своето отношение към тях. Именно по тази причина в съдебната практика непротиворечиво се приема, че ограничаване на срока за предложения и становища от заинтересованите лица при всички случаи се явява особено съществено нарушение на процедурата независимо дали са постъпили, или не изявления по повод проекта за нормативен акт (в този смисъл Решение № 1565 от 5.02.2014 г., постановено по адм. д. № 11080/2013 г. по описа на Върховния административен съд, Решение № 1245 от 25.01.2013 г., постановено по адм. д. № 11846/2012 г. по описа на Върховния административен съд, и мн. др.). Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция) се тълкува в синхрон с правилото на чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което предполага предоставяне на законоустановен минимален срок за представянето им със съответното разгласяване за тази възможност. Само по този начин при формирането на волята на издателя на акта е възможно да бъдат съобразени всички относими обстоятелства и интереси, за да се приемат общовалидни, разумни и стабилни правила за поведение. В този смисъл са и мотивите на първата инстанция относно допуснатите нарушения в процедурата, проведена през 2016 г., но поради неправилно изчисление на 14-дневния срок, относим и за процедурата през 2012 г., е обоснован извод за липса на нарушение при нея.

По изложените съображения трябва да се приеме за основателно оплакването на касационния жалбоподател Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ за допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост при постановяване на обжалваното съдебно решение в частта, с която е отхвърлена жалбата против чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата, и неоснователност на касационните доводи на МС за неправилна преценка на първата инстанция относно характера на допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на чл. 6, ал. 2, т. 1, буква „а“ и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата.

От събраните доказателства е установено от тричленния съдебен състав, че проектът на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата ведно с доклад са публикувани на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика на 10.01.2012 г. С писмо от 24.01.2012 г. на главния секретар на Министерството на труда и социалната политика този проект е внесен в Министерския съвет за приемане. На проведено заседание на Министерския съвет на 25.01.2012 г. предложеният проект е приет. Постановление № 13 за изменение и допълнение на Наредбата е прието на 27.01.2012 г. и е обнародвано в ДВ, бр. 10 от 3.02.2012 г. При тези фактически установявания първата инстанция необосновано и незаконосъобразно е приела, че срокът по чл. 26, ал. 2 от ЗНА е спазен. Съгласно чл. 60, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) срокът, който се брои на дни, се изчислява от деня, следващ този, от който започва да тече срокът, и изтича в края на последния ден. Следователно 14-дневният срок по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция) за предоставяне на становища и предложения от заинтересовани страни по този проект на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата изтича на 24.01.2012 г., респективно чак след тази дата е възможно законосъобразно продължаване на процедурата. В случая преди изтичане на крайния срок за предложения и становища проектът за нормативен акт е внесен в МС за приемането му. При тези фактически установявания е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила в процедурата по издаване на подзаконовия акт, което е самостоятелно основание за отмяна по чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 196 от АПК. Противоположният правен извод на първата инстанция, а именно за спазване на 14-дневния срок по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция), е необоснован и незаконосъобразен.

С оглед изложените съображения обжалваното съдебно решение в частта, с която е отхвърлено оспорването на чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата, е неправилно и следва да се отмени на основание чл. 221, ал. 1 от АПК. С оглед изясняването на делото от фактическа страна и етапа на съдебното производство не се налага изрично да се обсъждат останалите основания по чл. 146 от АПК, а спорът трябва да се реши по същество на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, като се отмени чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата.

В останалата обжалвана от МС част съдебното решение е правилно, обосновано и законосъобразно по изложените съображения относно значението на срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция) и липсата на оспорване на фактическите установявания относно датите, на които са извършени съответните действия в процедурата през 2016 г. по приемане на чл. 6, ал. 2, т. 1, буква „а“ и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата, без да е спазен определеният в закона срок. Обстоятелството, че тези норми са част от действащото законодателство в продължителен период от време, през което са прилагани и не са оспорени по съдебен ред от други заинтересовани лица, каквито не са подали в нито един момент становища или предложения в процедурата по приемането им, не са в положение да променят допуснатото нарушение на основните принципи за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност, както и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, чието практическо изражение се явява нарушеното правило на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция). Правилни са изводите на решаващия съдебен състав за наличие на съществено административнопроцесуално нарушение в процедурата, изразяващо се в неспазване на законоустановения 14-дневен срок по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция) за представяне на предложения и становища по проекта от заинтересованите лица. Изводите му са логични, последователни и изградени върху правилен анализ на събраните доказателства и установената съдебна практика, поради което и се споделят от настоящата инстанция на основание чл. 221, ал. 2, изр. второ от АПК. По изложените съображения обжалваното решение в частта, с която са отменени текстовете на чл. 6, ал. 2, т. 1, буква „а“ и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, като валидно, допустимо и правилно трябва да бъде оставено в сила.

С обжалваното съдебно решение са определени разноски само в полза на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ по съображения за съразмерност спрямо уважената част от жалбата. При наличие на претенции за разноски от две от страните по спора, но без волеизявление от тяхна страна за компенсация и липса на определяем материален интерес, е неясно определянето точно на сумата от 1900 лв. като дължима от бюджета на МС. Поради което и с оглед променения изход от спора в резултат от постановяване на решение по същество от настоящата инстанция, се налага да бъде отменено обжалваното съдебно решение и в частта относно разноските, а вместо него да бъде постановено друго, с което да бъдат присъдени всички направени от „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ разноски за двете съдебни инстанции съобразно представения списък по чл. 80 от ГПК, по който няма направено възражение за прекомерност.

По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,

РЕШИ:

Отменя Решение № 8126 от 23.07.2025 г., постановено по адм. д. № 2313/2025 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, в частта, с която е отхвърлена жалбата на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“ против чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, приета от Министерския съвет на Република България с ПМС № 152 от 11.07.2003 г. (ДВ, бр. 64 от 18.07.2003 г.), както и в частта относно разноските, и вместо него постановява:

Отменя чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, приета от Министерския съвет на Република България с ПМС № 152 от 11.07.2003 г. (ДВ, бр. 64 от 18.07.2003 г.).

Оставя в сила Решение № 8126 от 23.07.2025 г., постановено по адм. д. № 2313/2025 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, в останалата му част.

Осъжда Министерския съвет на Република България, гр. София, бул. Дондуков № 1, да заплати на Сдружение „Българска работодателска асоциация иновативни технологии „БРАИТ“, ЕИК 175816050, гр. София, ж.к. Яворов, ул. Бойчо Войвода № 7, ет. 4, сумата 2855,76 (две хиляди осемстотин петдесет и пет евро и 76 евроцента) евро, разноски за двете съдебни инстанции.

Решението не подлежи на обжалване.

И. ф. председател: Мариника Чернева

1852