ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 3 от 12 март 2026 г.
по конституционно дело № 20 от 2025 г.

Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, Борислав Белазелков, Десислава Атанасова, Галина Тонева, Сашо Пенов, Невин Фети, Орлин Колев, при участието на секретар-протоколиста Даниела Иванова разгледа в закрито заседание на 12 март 2026 г. конституционно дело № 20 от 2025 г., докладвано от съдия Надежда Джелепова.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията на Република България във фазата на произнасяне по допустимост на искането по реда на чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).

Делото е образувано на 11 декември 2025 г. по искане (посочено от вносителя като „заявление“) на Общинския съвет – Минерални бани.

Според вносителя е налице спор за компетентност с областния управител на област Хасково, като са изложени доводи за недопустима намеса в правомощията на Общинския съвет – Минерални бани. В искането се посочва, че регламентираните в Конституцията и в Закона за местното самоуправление и местната администрация (обн., ДВ, бр. 77 от 1991 г.; посл. изм., бр. 16 от 2026 г.) (ЗМСМА) правомощия на общинските съвети са израз на принципа на местното самоуправление, като чрез тях се очертава неговият обхват. Поради това се приема, че решенията на общинския съвет, които имат вътрешноорганизационен характер, не са административни актове и тяхното връщане от областния управител за ново обсъждане и оспорването им пред административния съд представляват „грубо изземване на компетенции“ и нарушават принципа на местното самоуправление.

Вносителят привежда конкретни примери, като изброява случаи, в които счита, че решения на Общинския съвет – Минерални бани, неправилно са били върнати и оспорени. Посочват се: Решение № 192/23.01.2025 г. за поправка на техническа грешка в Решение № 179/30.12.2025 г. на общинския съвет; Решение № 193/23.01.2025 г. за освобождаване на председателя на общинския съвет; Решение № 194/23.01.2025 г. за избор на председател на общинския съвет; Решение № 206/23.01.2025 г. за промяна на структурата на общинска администрация Минерални бани; Решение № 306/12.08.2025 г. за поемане на дългосрочен общински дълг за разходи за инженеринг, строителство и ремонтни работи на обекти, общинска собственост; Решение № 326/4.09.2025 г. за поемане на дългосрочен дълг от общината; Решение № 232/24.03.2025 г. за актуализация на структурата на Общинско предприятие „Общинско горско стопанство Бряст-лес“ и Решение № 316/4.09.2025 г. за увеличаване на числеността на персонала в дейност „Други дейности по икономиката“. Застъпва се, че в преобладаващата практика на Върховния административен съд в подобни хипотези е прието, че такива решения са вътрешноорганизационни актове, които не попадат в обхвата на контрола за законосъобразност, упражняван от областния управител и административните съдилища. Сочи се обаче, че по отношение на част от решенията, оспорени от областния управител, Върховният административен съд, в противоречие с трайната съдебна практика, е отменил определенията на Административния съд – Хасково, за прекратяване на производството и е върнал делата за продължаване на съдопроизводствените действия.

В искането е направен извод, че действията на областния управител пораждат необходимост от произнасяне на Конституционния съд по спор за компетентност с общинския съвет. Приема се, че неговото поведение е не само „грубо нарушение на закона и превишаване на власт и изземване на компетенции от общинския съвет, но е налице обосновано съмнение за умишлено нанасяна щета на Община Минерални бани“, затрудняване на работата на администрацията и поставяне под заплаха на финансовата стабилност на общината. Поддържа се, че „явното неразбиране на закона“ от областния управител по отношение на обхвата на неговите правомощия обуславя правния интерес за сезиране на Конституционния съд. Изтъква се, че спорът е реален, като, макар и породен на политическа основа, е „правен спор за компетенции между орган на местното самоуправление и централен орган на изпълнителната власт в лицето на едноличен административен орган“.

Вносителят е поискал Конституционният съд да се произнесе по следните въпроси:

„1. Налице ли е отнемане на компетенции от страна на Областен управител на Област Хасково оспорването на Решения, пред съд или при връщане на тези Решения със заповед на Областен управител, когато засягат структурата на Общински съвет Минерални бани и представителството му, а именно: оспорване на освобождаване на Председател на Общински съвет предвид снето доверие от това лице от мнозинството общински съветници; оспорване относно избора на Председател/Представляващ общински съвет Минерални бани избран с мнозинство от общинските съветници;

2. Налице ли е отнемане на компетенции от страна на Областен управител на Област Хасково оспорването на Решения, пред съд или при връщане на тези Решения със заповед на Областен управител, когато засягат структурата общинско предприятие „Бряст-лес“;

3. Налице ли е отнемане на компетенции от страна на Областен управител на Област Хасково оспорването на Решения, пред съд или при връщане на тези Решения със заповед на Областен управител, когато засягат структурата на Общинска администрация Минерални бани;

4. Налице ли е отнемане на компетенции от страна на Областен управител на Област Хасково оспорването на Решения, пред съд или при връщане на тези Решения със заповед на Областен управител, когато засягат структурата взето Решение за поемане на дългосрочен или краткосрочен дълг от страна на Община Минерални бани;

5. Налице ли е отнемане на компетенции от страна на Областен управител на Област Хасково оспорването на Решения, пред съд или при връщане на тези решения със заповед на Областен управител, когато тези Решения са плод на свободната воля на общински съветници, тяхната съвест и морал или политическа воля, когато тези решения по съществото си не представляват общи или индивидуални административни актове и липсва представен и обоснован правен интерес за тяхното оспорване от страна на Областен управител на област Хасково“.

Конституционният съд, за да се произнесе по допустимостта на искането, съобрази следното:

За да бъде Конституционният съд валидно сезиран, е необходимо искането до него да бъде внесено от оправомощен по Конституцията субект и поставеният за разрешаване въпрос да е в компетентността на Съда – чл. 149, ал. 1 от Конституцията. По тези въпроси Съдът дължи произнасяне с определението за допустимостта на искането.

Съгласно разпоредбата на чл. 150, ал. 1, изречение второ във връзка с чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията общинските съвети могат да повдигат пред Конституционния съд спорове за компетентност между органите на местно самоуправление и централните изпълнителни органи. Посочените конституционни разпоредби уреждат правото на общинските съвети на самостоятелна, макар и ограничена, инициатива пред Съда и неговата компетентност да се произнесе в случаите, когато тази инициатива е упражнена, като разреши повдигнатия спор. Това свое правомощие Конституционният съд може да упражни само ако пред него е поставен спор за компетентност между орган на местно самоуправление, от една страна, и централен изпълнителен орган, от друга.

Правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията може да бъде упражнено при реален конституционен спор относно компетентност. Необходимо е или съществуването на припокриване (застъпване) на компетентности, или ситуация, при която се изземват или ограничават правомощия на органи на местното самоуправление, произтичащи от Конституцията.

Вносителят обосновава наличието на изземване на компетентност на Общинския съвет – Минерални бани, от областния управител на област Хасково с това, че областният управител е оспорил пред Административния съд – Хасково, решения на общинския съвет за поправка на техническа грешка в друго решение на общинския съвет, за освобождаването на председателя на общинския съвет и избор на нов председател, за изменение на структурата на общината, за поемането на дългосрочен дълг от общината, за актуализирането на структурата на общинско предприятие и за увеличаването на числеността на персонала в туристически информационен център. Всички тези решения са от компетентността на общинския съвет – чл. 21, ал. 1 ЗМСМА.

Правомощията на областния управител са определени в чл. 143, ал. 3 от Конституцията и са очертани в четири направления – осигурява провеждането на държавната политика; отговаря за защитата на националните интереси; отговаря за защитата на законността и на обществения ред; осъществява административен контрол. Административният контрол е по отношение на кметовете и на органите на местното самоуправление, каквито са общинските съвети, както изрично предвижда чл. 138 от Конституцията. Този контрол е по отношение на актовете на органите на местното самоуправление, но в рамките на две съществени ограничения, предвидени в чл. 144 от Конституцията. Първото е, че контролът е само по законосъобразност, но не и по целесъобразност, а второто – че това може да се осъществява само когато е предвидено със закон. Правомощията на областния управител са конкретизирани в чл. 31, ал. 1 от Закона за администрацията (обн., ДВ, бр. 130 от 1998 г.; посл. изм., бр. 16 от 2026 г.) (ЗА), като в т. 5 изрично е предвидено упражняването на контрол по законосъобразността на актовете и действията на органите на местното самоуправление и местната администрация. Редът за упражняването на такъв контрол е посочен в разпоредбата на чл. 32, ал. 2 ЗА, който препраща към Закона за местното самоуправление и местната администрация. Съгласно разпоредбата на чл. 45, ал. 4 от посочения закон областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон е предвидено друго. Контролът се упражнява чрез връщане на незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или чрез оспорването им пред съответния административен съд.

Като е оспорил решения на общинския съвет пред административния съд, областният управител е упражнил предвидено в закон правомощие да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местното управление. Въпросът относно това дали тези оспорвания са допустими и дали при вземането на решенията общинският съвет е допуснал нарушения на закона е от компетентността на административния съд. Отнасянето на тези въпроси до административния съд самї по себе си не представлява изземване или ограничаване на компетентност на общинския съвет и поради това не попада в категорията спор за компетентност по смисъла на Конституцията.

 По тези съображения Съдът намира, че не е налице конституционен спор за компетентност, поради което не е допустимо да упражни правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 3, предложение второ от Конституцията. Ето защо искането като недопустимо следва да бъде отклонено, а образуваното въз основа на него производство – прекратено.

По изложените съображения Конституционният съд на основание чл. 13 и 19 от Закона за Конституционен съд и чл. 26, ал. 1 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд

ОПРЕДЕЛИ:

Отклонява искането на Общинския съвет – Минерални бани, за решаване на спор за компетентност по реда на чл. 149, ал. 1, т. 3, предложение второ от Конституцията с областния управител на област Хасково.

Прекратява производството по делото.

Връща искането на Общинския съвет – Минерални бани, с копие от определението.

Съдиите Атанас Семов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова и Борислав Белазелков са подписали определението с особено мнение.

Председател: Павлина Панова

ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Атанас Семов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова и Борислав Белазелков
по Определение № 3 от 12.03.2026 г. по к.д. № 20/2025 г.

Подписваме определението с особено мнение, тъй като не споделяме извода за недопустимост на искането на Общинския съвет – Минерални бани, за разрешаването на спор за компетентност с областния управител на област Хасково.

Съгласно разпоредбата на чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията Конституционният съд решава спорове за компетентност между Народното събрание, президента и Министерския съвет, както и между органите на местно самоуправление и централните изпълнителни органи. Това е част от възложената от Конституцията функция на Съда да осъществява конституционен контрол относно разпределението на правомощията между различните власти, включително и относителния баланс при взаимодействието между местното самоуправление и изпълнителната власт.

Отношенията на органите на местно самоуправление с органите на изпълнителната власт се осъществяват не само пряко с централните изпълнителни органи, но и с техните представители по места (аргумент от чл. 144 от Конституцията). Областният управител е органът, на когото Конституцията възлага провеждането на държавната политика в областта. Чрез областния управител правителството осъществява регионалната си политика и на него е възложено да координира работата на органите на изпълнителната власт на територията на областта и взаимодействието им с местната власт (чл. 31, ал. 1, т. 1 от Закона за администрацията). Затова споровете за компетентност между органите на местното самоуправление и органите на изпълнителната власт, включително областния управител (в качеството му на регионален представител на правителството), са в компетентността на Конституционния съд.

Съгласно чл. 150, ал. 1, изречение второ от Конституцията общинските съвети могат да повдигат пред Конституционния съд само спор за отделни свои правомощия, за които смятат, че са накърнени от конкретни действия на орган на изпълнителната власт. Те не могат да искат нито тълкуване на Конституцията, нито установяване на противоконституционност на законите, на които се основават накърняващите правомощията на местните власти действия на органите на изпълнителната власт. Те могат да искат разрешаването на съществуващ спор относно всяко накърняване на тяхно правомощие от орган на изпълнителната власт. Правомощията на държавните органи, включително на областния управител и на общинските съвети, са уредени в действащото законодателство, поради което спор за компетентност може да възникне винаги с оглед имено на тълкуването и приложението на конкретна законова разпоредба.

Поставеният с настоящото искане пред Конституционния съд спор за компетентност е предизвикан от въпроса дали всички актове на общинските съвети са обхванати от уреденото в чл. 31, ал. 1, т. 5 от Закона за администрацията правомощие на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинския съвет като орган на местното самоуправление, като ги връща за ново обсъждане в общинския съвет или ги оспорва пред съответния административен съд (чл. 45, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация).

Вносителят на искането твърди, че посочените от него актове по правното си естество излизат извън кръга на тези, които областният управител е оправомощен да връща за ново обсъждане или да оспорва пред административния съд.

Упражняването от областния управител на това правомощие извън присъщото му приложно поле накърнява компетентността на общинския съвет, защото връщането на приет акт за ново обсъждане в общинския съвет препятства влизането му в сила и налага приемането на същото решение вече поне с абсолютно мнозинство, а оспорването на приетия акт пред съответния административен съд спира неговото действие до произнасянето на съда с влязло в сила решение или определение.

Определението на Конституционния съд не допуска искането до разглеждане по същество, но съдържа мотиви по съществото на повдигнатия въпрос в смисъл, че като е оспорил решения на общинския съвет пред административния съд, областният управител е упражнил предвидено в закон правомощие да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местно самоуправление, както и че отнасянето на тези въпроси до административния съд самї по себе си не представлява изземване или ограничаване на компетентност на общинския съвет.

Това може да създаде погрешното впечатление, че Конституционният съд се е произнесъл по повдигнатите въпроси по обвързващ начин.

Без значение за допустимостта на производството пред Конституционния съд е дали административният съд е приел, или не е приел за разглеждане предявеното оспорване на съответния акт, тъй като становището на съда по допустимостта на оспорването има значение за легитимацията на вносителя на конституционния спор за компетентност. Ако съдът е приел спора за разглеждане, легитимиран да повдигне конституционния спор е общинският съвет, като твърди, че неговото правомощие е накърнено, а ако съдът прекрати производството по оспорването, легитимирана да повдигне конституционния спор е изпълнителната власт с претенцията, че нейното правомощие е накърнено.

Произнасянето на съда по предявено от областния управител оспорване на акт на общинския съвет не може да лиши Конституционния съд от компетентността да реши дали е налице спор за компетентност и да се произнесе по него.

В случая конституционен спор е налице, тъй като по същество се спори дали осъщественото от областния управител действие накърнява компетентността на общинския съвет да приема самостоятелно актове по отношение на собственото си конституиране и функциониране, в качеството си на избран от гражданите орган на местно самоуправление, и да приема актове, чрез които самостоятелно осъществява компетенции, предоставени на местната власт в съответствие с прогласеното в чл. 2, ал. 1 от Конституцията местно самоуправление.

Установяването от Конституционния съд чрез решаване на спор за компетентност на очертаните от Конституцията граници на компетентност на областния управител при упражняване на правомощието му да осъществява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети като органи на местно самоуправление е важна конституционна гаранция за опазването и укрепването на отредената от Основния закон значимост на местното самоуправление.

Конституционни съдии: Атанас Семов
Янаки Стоилов
Соня Янкулова
Борислав Белазелков

1371