ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 8060 от 21 юли 2025 г.
по административно дело № 4656 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – шесто отделение, в съдебно заседание на петнадесети май две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Хайгухи Бодикян, членове: Юлия Тодорова, Слав Бакалов, при секретар Мариана Салджиева и с участието на прокурора Красимира Филипова изслуша докладваното от председателя Хайгухи Бодикян по адм. д. № 4656/2024 г.

Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на А. Х. Я. от гр. Пловдив, подадена чрез упълномощен процесуален представител адв. К. Костов, срещу разпоредбата на чл. 59 от Правилника за прилагане на Закона за развитие на академичния състав на Република България, приет с ПМС № 202 от 10.09.2010 г., последна ред. изм., бр. 23 от 18.03.2025 г. Жалбоподателката твърди, че чл. 59 от Правилника за прилагане на Закона за развитие на академичния състав на Република България противоречи на Кодекса на труда, на Закона за развитие на академичния състав на Република България и на чл. 54, ал. 4 от Закона за висшето образование. Излага доводи, че нормата на чл. 54, ал. 4 от ЗВО, която предвижда трудовото правоотношение между висшето училище и лицето, спечелило конкурса, да възникне от деня на утвърждаване на избора и тълкуването и не давало основание да се приеме компетентност на ректора да утвърждава избора, т.к. в негова компетентност било сключване на трудовия договор. За допуснатата правна неточност сочел и доклад на министъра на образованието и науката относно проект на Постановление на МС за изменение на ППЗРАСРБ в частта на чл. 59.

Жалбоподателката обосновава правен интерес от оспорване на текста от правилника за прилагане на закона с факта, че е член на академичния състав на Медицинския университет – Пловдив, и участник в конкурс за заемане на академична длъжност „доцент“, както и ищец по гр. д. № 3143/2024 г. по описа на Районния съд – Пловдив, по установителен иск за съществуването на трудово правоотношение, възникнало на основание решение на Факултетния съвет на МУ – Пловдив, във връзка с приложение на оспорената правна норма. Твърди, че в ЗРАСРБ липсвал допълнителен елемент, какъвто е утвърждаване на избора от ректора на висшето училище, за да възникне трудовото правоотношение. Счита, че трудовото правоотношение възниква директно вследствие направения избор от съответния академичен орган от проведения конкурс. С разпоредбата на чл. 59 от ППЗРАСРБ имало добавяне, дописване на закона, което създавало правна несигурност в трудовоправния статут на избрания кандидат.

Иска отмяната на оспорената разпоредба като незаконосъобразна. Претендира присъждане на направените по делото разноски съгласно списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). С допълнителна молба по делото процесуалният представител на жалбоподателката представя като доказателство доклад на директорите на дирекция „Висше образование“ и дирекция „Правна“ в Министерството на образованието до министъра на образованието и науката от 14.05.2025 г. с предложение за отмяна на разпоредбата на чл. 59 ППЗРАСРБ с подробно изложени мотиви.

Ответникът – МС на РБ, чрез процесуален представител А. Тафров, в писмено становище поддържа неоснователност на искането за отмяна на чл. 59 ППЗРАСРБ. При приемането на правилника не били допуснати процесуални нарушения, визирани в ЗНА. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Участващият по делото представител на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата и предлага да бъде оставена без уважение.

Върховният административен съд, отделение, след като се запозна със събраните по делото доказателства, прецени доводите и възраженията на страните, намира, че подадените жалби са процесуално допустими, а жалбоподателката има правен интерес да оспори ППЗРАСР в посочената разпоредба по следните съображения:

Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт – изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. При осъществения контрол за законосъобразност на акта и на основанията, посочени в чл. 146 във връзка с чл. 196 АПК, съдът намира, че оспореният текст е част от постановлението, което е издадено от компетентен административен орган. Според текста на чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен.

Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за нормативните актове Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции. Видно от съдържанието на ППЗРАСРБ в относимата му редакция към датата на приемането му, същият съответства на нормативно предвиденото в чл. 7, ал. 1 ЗНА, а именно – издаден е за прилагане на ЗРАСРБ в неговата цялост. Спазени са изискванията за форма и съдържание на акта. В хода на административното производство органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила, посочени в глава втора. Планиране на законопроектите от ЗНА (ред. изм., ДВ, бр. 65 от 21 юли 1995 г.).

На основание чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконовите нормативни актове имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за участие в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове, който в случая е обоснован от А. Я. с качеството й на член на академичния състав на Медицинския университет – Пловдив, и участник в конкурс за заемане на академична длъжност „доцент“, както и ищец по гр. д. № 3143/2024 г. по описа на Районния съд – Пловдив, по установителен иск за съществуването на трудово правоотношение, възникнало на основание решение на Факултетния съвет на МУ – Пловдив.

Предмет на оспорване в настоящото производство е разпоредбата на чл. 59 от ППЗРАСРБ, съгласно който: „Трудовото правоотношение между висшето училище, съответно научната организация, и лицето, спечелило конкурса, възниква от деня на утвърждаване на избора от ректора, съответно ръководителя на научната организация. В едномесечен срок от утвърждаването на избора се сключва трудовият договор.“

Правилникът и в частност оспорената разпоредба на чл. 59 е приет с ПМС № 202 от 10.09.2010 г., обн., ДВ, бр. 75 от 24.09.2010 г., като процесната разпоредба не е изменяна или отменена, за разлика от други изменения в правилника, а именно: изм. и доп., бр. 19 от 8.03.2011 г., в сила от 8.03.2011 г., доп., бр. 9 от 31.01.2012 г., изм., бр. 62 от 12.07.2013 г., в сила от 3.07.2013 г., доп., бр. 60 от 22.07.2014 г., в сила от 22.07.2014 г., изм., бр. 57 от 28.07.2015 г., в сила от 28.07.2015 г., изм. и доп., бр. 56 от 6.07.2018 г., в сила от 6.07.2018 г., бр. 15 от 19.02.2019 г.; изм. с Решение № 8442 от 22.08.2023 г. на ВАС на РБ – бр. 76 от 5.09.2023 г., в сила от 5.09.2023 г.; изм., бр. 23 от 18.03.2025 г.

Правилникът за прилагане на Закона за развитието на академичния състав в Република България е приет въз основа на законова делегация на § 9, ал. 2 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за развитието на академичния състав в Република България. Спазени са административнопроизводствените правила по изготвяне, респективно по приемане на правилника за приложение на закона, като в доклада на министъра на образованието и науката се съдържат мотиви за подзаконовия нормативен акт съгласно чл. 27, ал. 1 от Закона за нормативните актове и съдържа всички реквизити по чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове, като този доклад е внесен заедно с предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от Закона за нормативните актове в Министерския съвет. Налице са съответните становища по доклада по чл. 27, ал. 2 от Закона за нормативните актове, проведени са и обществени консултации по смисъла на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове и същите са приложени с административната преписка.

Поначало издаването на нормативни административни актове е изрична компетентност на органа, предвиден в Конституцията, закон или указ. В случая материалната компетентност на органа е определена със закон – § 9, ал. 2 от ПЗР на ЗРАСРБ. При постановяването на подзаконовия нормативен акт са спазени разпоредбите на чл. 26 – 28 от Закона за нормативните актове. Както се сочи в жалбата, се претендира отмяната на чл. 59 от ППЗРАСРБ поради нейното противоречие с чл. 54, ал. 4 от ЗВО, чл. 86 и чл. 96, ал. 1 от КТ, като се оспорва подзаконовата нормативна разпоредба като материалнонезаконосъобразна.

За да се произнесе по претендираната материална незаконосъобразност на оспорената разпоредба на ППЗРАСРБ, настоящият съдебен състав взе предвид:

Съгласно чл. 2, ал. 3 ЗРАСРБ академичните длъжности са „асистент“, „главен асистент“, „доцент“ и „професор“. Разпоредбата на чл. 54 от Закона за висшето образование (ЗВО) постановява, че академичните длъжности, с изключение за длъжността „асистент“, се заемат по трудов договор за неопределено време. Според чл. 54, ал. 4 ЗВО „Трудовите правоотношения между висшето училище и лицето, спечелило конкурса, възникват от деня на утвърждаване на избора. В едномесечен срок от утвърждаването на избора ректорът сключва трудовия договор.“

Нормата на чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ предвижда, че академична длъжност се заема по трудово правоотношение. А според чл. 24, ал. 2 от същия закон, респективно чл. 55, ал. 1 ППЗРАСРБ, академичната длъжност „доцент“ се заема въз основа на конкурс и избор, проведени при условията и по реда на глава трета, раздел ІІІ от ЗРАСРБ. Налице е сложен фактически състав, при наличие на който възниква възможност за сключване на трудов договор за изпълнение на трудовото правоотношение за съответната академична длъжност. Конкурсът се провежда от научно жури, а изборът – от факултетния съвет. Трудовите правоотношения между висшето училище и съответния кандидат възникват от деня на избора, като ректорът сключва трудовия договор. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 86, ал. 1 от КТ, съгласно която „Трудовото правоотношение възниква от обявяване на кандидата за избран“, както и чл. 96, ал. 1 от КТ, съгласно която „Трудовото правоотношение възниква с лицето, което е класирано на първо място, от деня, в който е получило съобщението за резултата.“

Тълкуването на посочената нормативна уредба налага извод, че произнасянето на компетентните органи в административната фаза по определяне на кандидата за заемане на академична длъжност, с който да се сключи трудовият договор, има характер на съставен административен акт, състоящ се от два елемента – 1) конкурс, финализиран с предложение по чл. 27а, ал. 1 ЗРАСРБ, и 2) избор по чл. 27а, ал. 2 ЗРАСРБ. Правните последици на решението по чл. 27а, ал. 2 ЗРАСРБ се пораждат при наличието на двата елемента, които в своята съвкупност имат правопораждащо значение с оглед крайния юридически резултат – определяне на кандидата, с който ректорът да се сключи трудов договор като източник на трудово правоотношение по чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ.

След възникване на правоотношението въз основа на избора, задължение на ръководителя на висшето училище, в случая – на ректора, да сключи трудов договор с избрания от факултетния съвет кандидат, като с трудовия договор да уреди елементите на трудовото правоотношение. Съгласно чл. 59 ППЗРАСРБ трудовото правоотношение между висшето училище и лицето, спечелило конкурса, възниква от деня на утвърждаване на избора от ректора. Разпоредбата е несъответна на разпоредби от ЗВО и ЗРАСРБ, където не се споменава за специален акт на ректора за утвърждаване на избор, поради което не може да доведе до извод, че утвърждаване от ректора на този избор следва да се има предвид като правопораждащ факт за възникване на трудовото правоотношение. Ректорът няма правомощие да издава такъв акт, т.к. не е органът, оправомощен от закона да извърши избора, от който именно се поражда правоотношението. Правопораждащият факт за възникване на правоотношението е решението на Факултетния съвет.

Предвид гореизложеното, шесто отделение, в настоящия съдебен състав приема, че административнопроизводствените правила по приемането на оспорения подзаконов нормативен акт са спазени. Министерският съвет е издал ПНА, респективно и в обжалваната му част въз основа на законова делегация, в рамките на предоставената му компетентност, в законоустановената форма и при спазване на процесуалноправните разпоредби.

Във връзка със съответствието на оспорения текст от правилника с материалния закон и неговата цел, съдът намира, че в случая липсва изрична разпоредба, която да урежда право на ректор на висше учебно заведение да утвърждава избор, направен в процедура на конкурс от факултетен съвет, поради което е налице дописване на закона.

При преценката на материалната законосъобразност на оспорения текст на чл. 59 от Правилника за прилагане на Закона за развитие на академичния състав на Република България, съобразно правилото на чл. 192а, изр. второ АПК, съдът достига до извод, че макар и действащо право, нормата на чл. 59 от Правилника за прилагане на Закона за развитие на академичния състав на Република България противоречи на нормативен акт от по-висока степен, в случая на действащия 54, ал. 4 от ЗВО, чл. 86, ал. 1 и чл. 96, ал. 1 от КТ, т.е. налице е противоречие между норми от различен ранг.

Прилагайки разпоредбата на чл. 15, ал. 1 ЗНА, следва, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Според чл. 15, ал. 3 ЗНА, ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт.

В случая е налице противоречие между по-висок по степен акт с по-нисък по степен акт. Задължението на правораздавателните органи да прилагат по-високия по степен акт обаче не означава мълчалива отмяна на по-ниския по степен акт поради изискването за правна сигурност, т.е. да е ясно дали един подзаконов нормативен акт е отменен, или не, доколкото адресати на същия са не само правораздавателните органи, а в случая – всички граждани в качеството им на водачи на ПМС или на пешеходци.

Разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК урежда действието на подзаконовия нормативен акт. Анализът на този текст сочи на извод, че подзаконовият акт действа до момента на съдебното му обявяване за унищожаем по реда на АПК. Но дори и без да се оспори нарочно действащият подзаконов нормативен акт, в хипотеза на чл. 15, ал. 3 ЗНА съдът ad hoc като правораздавателен орган следва да прилага по-високия по степен нормативен акт, като констатира противоречието в рамките на правораздавателната си дейност по конкретен правен спор, без оглед на това дали друг съд се занимава с въпроса за същото противоречие и на какво основание. Правораздавателният орган има правомощието и на основание разпоредбата на чл. 5, ал. 1 АПК.

Несъответствието на подзаконовия текст от правилника с нормативен акт от по-висока степен – КТ и ЗВО, както и ЗРАСРБ, е основание за отмяната на чл. 59 от ППЗРАСРБ по жалбата на А. Х. Я. от гр. Пловдив.

По разноските:

С оглед изхода на спора и изрично направеното искане от страна на процесуалния представител на жалбоподателката за присъждане на разноски, съдът следва да осъди Министерския съвет да заплати на А. Х. Я. от гр. Пловдив унаправените по настоящото дело такива съгласно приложения списък за разноски в размер на 2500 лв., представляващи заплатено адвокатско възнаграждение за един адвокат по делото, както и заплатени ДТ и такса за обнародване в ДВ в размер на 40 лв. или общо разноски в размер на 2540 лв.

С оглед изхода на спора и изрично направеното възражение на ответника МС на РБ за прекомерност на разноските, съдът следва редуцира размера на възнаграждението за адвокат на 1000 лв. съгласно чл. 8, ал. 4 от Наредба № 1 от 2004 г., като да осъди Министерския съвет да заплати на жалбоподателката сторените по делото разноски за заплатена ДТ в размер на 10 лв. и заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. съгласно приложения списък на разноските и Договор за правна защита и съдействие, както и за обнародване в ДВ-к в размер на 30 лв., или обн. ДВ-к в размер на 30 лв., или общо в размер на 1040 лв.

Водим от горното и на основание чл. 193 АПК Върховният административен съд, трето отделение

РЕШИ:

Отменя чл. 59 от Правилника за прилагане на Закона за развитие на академичния състав на Република България, приет с ПМС № 202 от 10.09.2010 г., последна ред. изм., ДВ, бр. 23 от 18.03.2025 г., съгласно който „Трудовото правоотношение между висшето училище, съответно научната организация, и лицето, спечелило конкурса, възниква от деня на утвърждаване на избора от ректора, съответно ръководителя на научната организация. В едномесечен срок от утвърждаването на избора се сключва трудовият договор.“

Осъжда Министерския съвет на Република България с адрес гр. София, бул. Княз Ал. Дондуков № 1, да заплати на А. Х. Я. от гр. Пловдив разноски в размер на общо 1040 лв. (хиляда и четиридесет лева).

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

На основание чл. 194 АПК съдебно решение, с което се отменя подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от съда, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.

И.ф. председател: Мариника Чернева

574