РЕШЕНИЕ № 13203 от 5 декември 2024 г.
по административно дело № 8906 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на седми ноември две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Емилия Миткова, членове: Бисерка Цанева, Аглика Адамова, Албена Радославова, Камелия Стоянова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Генади Георгиев изслуша докладваното от председателя Емилия Миткова по административно дело № 8906/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 – 228 във връзка с чл. 185 – 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Министерския съвет на Република България, чрез процесуалния си представител Р. Иванова, против решение № 7062 от 10.06.2024 г., постановено от Върховния административен съд, четвърто отделение, по адм. д. № 2788/2024 г.

В жалбата на Министерския съвет на Република България се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 2 и 3 от АПК – недопустимост и неправилност на съдебния акт. Касаторът намира първоинстанционното решение за недопустимо в частта, с която се отменя разпоредбата на чл. 1, ал. 1, т. 1 от Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет за условията и реда за предоставяне на стипендии на студентите, докторантите и специализантите от държавните висши училища и научни организации (Постановлението), по отношение на думите „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“. Счита, че жалбоподателите нямат правен интерес от обжалване на разпоредбата в тази част, тъй като същите не са представили доказателства, че се обучават в платена форма на обучение. Алтернативно твърди, че решението е неправилно. Касационният жалбоподател оспорва изводите на съда за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаването на Постановлението, с което обжалваният административен акт е изменен, и от кръга студенти, получаващи стипендия, изрично са изключени студентите „приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“. Уточнява, че измененията на разпоредбата на чл. 1, ал. 1, т. 1 от Постановлението, по отношение на думите „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“, са направени респективно с ПМС № 242 от 22 октомври 2002 г., ПМС № 177 от 7 август 2012 г. и ПМС № 186 от 22 юли 2016 г. С оглед на това изтъква, че неправилно първоинстанционният съд е обсъждал административнопроизводствените правила при издаването на ПМС № 27 от 23 февруари 2018 г. Излага доводи, че не е налице липса на мотиви при приемане на ПМС № 27 от 23 февруари 2018 г. Посочва, че дори и да се приеме, че посочените мотиви в доклада са кратки и не особено развити, то това обстоятелство не може да повлияе върху законосъобразността на административното производство по приемането на нормативния акт. Касационният жалбоподател се позовава на решение на Конституционния съд и аргументира, че Министерският съвет е органът, който ръководи вътрешната политика на страната, включително и изпълнението на държавния бюджет, поради което в неговата компетентност е предоставено уреждането на механизми на финансиране на образованието и конкретно формите и критериите за стимулиране на студентите (в настоящия случай чрез предоставянето на стипендии). Според касатора са неоснователни твърденията за „неравно третиране“ и „дискриминация“, тъй като липсват „сравними сходни обстоятелства“ по отношение на различните форми на обучение. Моли да бъде отменено решението и по същество отхвърлена жалбата срещу Постановлението, с присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответниците – С. Л. Н., П. В. К., П. Е. Ф., Г. И. Д. и М. С. К., в писмен отговор и в съдебно заседание оспорват жалбата.

Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба.

Като прецени данните по делото, настоящият петчленен състав намира касационната жалба за процесуално допустима – подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което следва да бъде разгледана по същество.

Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е била разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет за условията и реда за предоставяне на стипендии на студентите, докторантите и специализантите от държавните висши училища и научни организации (Постановлението) по отношение на думите „в редовна форма на обучение“ и разпоредбата на чл. 1, ал. 1, т. 1 от Постановлението в частта „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“.

За да отмени разпоредбата на чл. 1, ал. 1, т. 1 от Постановлението в частта „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“ в оспорената част, съдът е приел, че при приемане на изменението е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК.

До този извод съдът е достигнал, като е изложил доводи, че мотивите към Постановление № 27 на Министерския съвет от 23 февруари 2018 г., с което обжалваният административен акт е изменен, не съдържат мотиви относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 1, 2 и 4 от ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.

Относно разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет, която предвижда, че „стипендии се отпускат на учащите в редовна форма на обучение“, съдът е приел, че същата противоречи на ЗВО.

До този извод съдът е достигнал, като е направена съпоставка между понятията „студенти“ и „форма на обучение“ в контекста на Закона за висшето образование (ЗВО). Изложено е, че в ЗВО законодателят използва единствено термина „студенти“, без да прави разграничение дали тези студенти се обучават в редовна, или в задочна форма на обучение, определяйки правото им да получават стипендии. В тази връзка и след анализ на разпоредбите на чл. 70, ал. 1, т. 12, чл. 42, чл. 66, ал. 2 и чл. 94 от ЗВО съдът е достигнал до извода, че съгласно разпоредбите на закона е достатъчно качеството на учащ студент, за да се получи стипендия.

Във връзка с изложеното първоинстанционният съд е приел, че е недопустимо въвеждането на разграничение в категориите лица – учащи се в редовна форма, за първи път в подзаконовия нормативен акт, при липса на такова разграничение в закона, в изпълнение на който е издаден същият този акт. Стеснението на кръга от студенти, а именно обучаващите се в редовна форма на обучение, е в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което разпоредбата в тази част е отменена.

Върховният административен съд, петчленен състав, намира така постановеното решение за валидно, допустимо, но частично неправилно.

На първо място настоящият състав намира за неоснователен довода в касационната жалба за недопустимост на оспорения съдебен акт в частта, с която се отменя разпоредбата на т. 1 от чл. 1, ал. 1 на Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет, в частта на думите „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“.

Наличието на правен интерес от оспорване е абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното производство, като тя е относима и в случаите на оспорване на подзаконови нормативни актове по аргумент от чл. 186, ал. 1 АПК и във връзка с Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд по к.д. № 11/2006 г., както е приел и тричленният състав на ВАС. Наличието на правен интерес от оспорване на административните актове е конституционно изискване, изрично посочено в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ. Нормативният административен акт засяга широк кръг от граждани, чиито законни интереси не само са засегнати, но и могат да бъдат засегнати. Това тълкуване съответства и на приетото в конституционно решение № 5 от 17.04.2007 г. по конституционно дело № 11/2006 г., постановено по искане за обявяване на противоконституционност на чл. 186, ал. 1 от АПК. В посоченото решение по к.д. № 11/2006 г. Конституционният съд е обосновал извод за конституционосъобразност на разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК, като е посочил, че във всички случаи, когато граждани и организации атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси, като е посочил, че заинтересуваността следва да е правомерна, лична и обоснована.

В случая към жалбата, въз основа на която е образувано производството пред първоинстанционния съд, са представени копия от студентските книжки на оспорващите (л. 15, 20, 25, 32 и 38), от които е видно, че на същите е положен печат „платено задочно обучение“. С оглед на това възражението за недопустимост на решението е неоснователно, тъй като жалбоподателите са представили доказателства за наличието на правен интерес от оспорване на т. 1 от чл. 1, ал. 1 на Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет в частта на думите „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“.

Касационната инстанция намира, че оспореният съдебен акт в частта, с която се отменя разпоредбата на т. 1 от чл. 1, ал. 1 на Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет, в частта на думите „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“ е неправилно като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Първостепенният съд е приел, че при издаването на Постановление № 27 на Министерския съвет от 23 февруари 2018 г., с което обжалваният административен акт е изменен, от кръга студенти, получаващи стипендия, изрично са изключени студентите „приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“, е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК.

Основателен е доводът, изложен от касационния жалбоподател, че с Постановление № 27 на Министерския съвет от 23 февруари 2018 г. не е извършено посоченото изменение, с което от кръга студенти, получаващи стипендия, изрично са изключени студентите „приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“.

Процесното изменение на разпоредбата с добавяне на израза „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“ от т. 1 от чл. 1, ал. 1 на Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет е извършено с приети три изменения на текста, както следва:

С ПМС № 242 от 22 октомври 2002 г. са допълнени думите „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 21, ал. 2 от Закона за висшето образование“;

С ПМС № 177 от 7 август 2012 г. в т. 1 след думите „по реда на чл. 21, ал. 2“ е добавено „и 3“;

С ПМС № 186 от 22 юли 2016 г. в чл. 1, ал. 1, т. 1 след думите „по реда на“ е добавено „чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“.

Тези изменения не са обсъдени от тричленния състав на ВАС, не са събрани и доказателства в тази насока, поради което и изводът за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК е необоснован.

Не е обсъдена процедурата, с която е изменен обжалваният текст, а е обсъдена процедурата по приемане на ПМС № 27 от 23 февруари 2018 г., с което изменение обаче са добавени единствено думите „и граждани на държави – членки на Европейския съюз и на Европейското икономическо пространство“, които не са предмет на обжалване в настоящото производство.

Предвид изложеното са налице касационни основания за отмяна на решението в тази му част. Съдът е отменил нормативния акт поради нарушение на процедурата по неговото приемане и не е разгледал изложените други доводи за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт поради противоречие със закона. С касационната жалба са представени и приети процесните ПМС, с които са изменени обжалваните разпоредби, които следва да бъдат обсъдени при новото разглеждане на делото в тази му част, като при необходимост следва да се изискат допълнителни доказателства във връзка с изпълнението на процедурата по приемане на посочените текстове.

В останалата част, с която се отменя разпоредбата от чл. 1, ал. 1 на Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет, в частта на думите „в редовна форма на обучение“, настоящият състав намира, че решението е правилно.

На първо място законосъобразно първоинстанционният съд е приел, че не е спазено изискването на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, съгласно което нормативният акт трябва да съответства на Конституцията на Република България и на другите нормативни актове от по-висока степен. Правилно, след анализ на относимите разпоредби на ЗВО следва да се приеме, че законодателят използва единствено израза „студенти“, без да прави разграничение дали тези студенти се обучават в редовна, или в задочна форма на обучение, определяйки правото им да получават стипендии.

В чл. 70, ал. 1, т. 12 от ЗВО е уредено, че студентите и докторантите имат право да получават стипендии. С нея е въведено общо право на всички с оглед на качеството им на студенти да получават стипендии. Разпоредбата на чл. 42 от ЗВО определя, че формите на обучение във висшето училище са редовни, задочни, вечерни и дистанционни. При обучаването си в тези форми на обучение лицата имат едно и също качество – студенти, като законът изрично с разпоредбата на чл. 66, ал. 2 от ЗВО е приел, че студент е този, който се обучава за придобиване на образователните степени „бакалавър“, „магистър“ и „специалист“.

Тричленният състав на ВАС след анализ на относимите норми е достигнал до правилен извод, че според ЗВО е достатъчно качеството на учащ студент, за да се получава стипендия. В подкрепа на изложеното е посочена и разпоредбата на чл. 94 от ЗВО, съгласно която отново се посочва, че студентите и докторантите имат право да кандидатстват за стипендии от държавния бюджет, стипендии, учредени от висшите училища, и стипендии на физически или юридически лица. Размерите, условията и редът за получаване на стипендия от студентите и докторантите се определят съответно от Министерския съвет, правилниците на висшите училища и от волята на дарителя. Правилно е прието, че в закона не е направено разграничение между формата на обучение на студентите, за да възникне за тях правото да получават финансово стимулиране от държавата. С оглед на изложеното не може да се приеме, че формата на обучение на студентите може да бъде условие за получаване на стипендии, определено от Министерския съвет. Недопустимо е въвеждането на разграничение в категориите лица – учащи се в редовна форма, за първи път в подзаконовия нормативен акт, ако законодателят не го е сторил със закона, в изпълнение на който е издаден същият този акт. Като е достигнал до същите изводи, правилно тричленният състав на ВАС е приел, че този текст е добавен в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона.

С оглед изложеното решението в тази му част следва да бъде оставено в сила. Разноски не следва да се присъждат, тъй като съгласно чл. 226, ал. 3 от АПК при новото разглеждане на делото съдът се произнася и по разноските за водене на делото във Върховния административен съд.

Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Отменя Решение № 7062 от 10.06.2024 г., постановено от Върховния административен съд, четвърто отделение, по адм. д. № 2788/2024 г., в частта, с която е отменена разпоредбата на чл. 1, ал. 1, т. 1 от Постановление № 90 от 26 май 2000 г. на Министерския съвет за условията и реда за предоставяне на стипендии на студентите, докторантите и специализантите от държавните висши училища и научни организации, по отношение на израза „с изключение на студентите, приети по реда на чл. 9, ал. 3, т. 6, буква „б“ и чл. 21, ал. 2 и 3 от Закона за висшето образование“.

Връща делото в тази му част на Върховния административен съд, четвърто отделение, за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

Оставя в сила решението в останалата му част.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.

И.ф. председател: Мариника Чернева

6471