РЕШЕНИЕ № 7943 от 16 юли 2025 г.
по административно дело № 4496 от 2025 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на пети юни две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Мариника Чернева, членове: Йордан Константинов, Красимир Кънчев, Емилия Иванова, Цветанка Паунова, при секретар Анна Ковачева и с участието на прокурора Никола Невенчин изслуша докладваното от председателя Мариника Чернева по административно дело № 4496/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от Министерския съвет на Република България чрез пълномощника В. Ангелов, и по касационна жалба, подадена от Държавна агенция „Национална сигурност“ чрез процесуалния си представител юрисконсулт Ж. Вучкова, против Решение № 2735 от 18.03.2025 г., постановено по административно дело № 8239/2024 г. по описа на Върховния административен съд, осмо отделение, с което са отменени разпоредбите на чл. 64, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за мерките срещу изпирането на пари, приета с § 28 от Постановление № 42 от 10.03.2020 г. на Министерския съвет на Република България, обн. в ДВ, бр. 21 от 13.03.2020 г., в частта относно думите: „(…) членовете на адвокатските колегии (…), представят съответно на адвокатските съвети на адвокатските колегии (…), декларация съгласно образец, утвърден от директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавна агенция „Национална сигурност“ и публикуван на интернет страницата на Държавна агенция „Национална сигурност“.

В касационната жалба на Министерския съвет са изложени подробни съображения за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. I и III от АПК. Направено е искане за отмяна на съдебното решение и постановяване на ново решение по същество на спора, с което да се отхвърли предявената жалба. Претендира се присъждането на юрисконсултско възнаграждение и за двете съдебни инстанции.

В касационната жалба на Държавна агенция „Национална сигурност“ се излагат съображения за неправилност на обжалваното решение поради наличието на всички касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК – нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и необоснованост. Направено е искане за отмяна на обжалваното съдебно решение като недопустимо и неправилно и постановяване на решение по същество на спора, с което да бъдат отхвърлени жалбите. 

Ответникът – Г. Х. Г., чрез процесуалния си представител в писмена молба изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Претендира потвърждаване на атакуваното съдебно решение.

Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби и предлага решението да бъде оставено в сила като валидно, допустимо и правилно.

Върховният административен съд в настоящия си петчленен състав, след като прецени направените в жалбите оплаквания и във връзка със становищата на страните и доказателствата по делото, констатира следното:

Касационните жалби са процесуално допустими като подадени в срока по чл. 211 от АПК и от надлежни страни.

Разгледани по същество, те са неоснователни.

За да отмени оспорените разпоредби от Правилника за прилагане на Закона за мерките срещу изпирането на пари (по-нататък наричан само Правилника или ППЗМИП), съдът е приел, че тя е приета от компетентния за това орган, в съответствие с изискванията за форма, но при наличието на отменителните основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК – допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. 

Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно, не са налице релевираните от касационните жалбоподатели касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. І – ІІІ от АПК.

Делото се разглежда за втори път пред тричленен състав на ВАС, след като с Решение № 9646 от 2.09.2024 г. по адм.д. № 9522/2023 г. на петчленен състав на Втора колегия на ВАС е отменено Решение № 7802 от 12.07.2023 г. по адм.д. № 7210/2021 г. на ВАС, с което жалбата на Г. е била отхвърлена. В отменителното решение са дадени задължителни указания при новото разглеждане първоинстанционният съд да се произнесе по всички изложени в жалбата възражения.

Със ЗМИП се определят мерките за превенция на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари, както и организацията и контролът по тяхното изпълнение. Изпирането на пари представлява риск за цялото общество, за устоите на конституционния демократичен ред и управление и с негативно влияние върху икономиката, водещо до намаляване на ефективността на финансовата система, възпрепятстване на използването на европейските фондове, разрушаване на конкурентната среда и отслабване на силата на стимулите за икономически растеж в страната. Изпирането на пари създава условия и за корумпиране на бизнеса, финансовите институции и държавната администрация и подхранва организираната престъпност и тероризма.

Решаващият правен извод на първоинстанционния съд за допуснати съществени нарушения е в пълно съответствие със събраните по делото доказателства. Противно на изложеното в касационната жалба на МС, при извършената преценка относно спазването на процедурата по Закона за нормативните актове и указа за прилагането му съдът е съобразил точно редакцията на закона, чиито разпоредби се оспорват.

В конституционното понятие за нормативен акт са обхванати различни по ранг актове – от Основния закон до подзаконовите нормативни актове (Решение № 1 от 1996 г. на Конституционния съд). Създавайки отделна уредба само за подзаконовите нормативни актове, които се издават от предвидените от него органи на изпълнителната власт – Министерския съвет и министрите, не се изключва възможността подзаконова нормотворческа компетентност да бъде възлагана и на органи извън изпълнителната власт. Член 114 от Конституцията съдържа изрична уредба за постановленията на Министерския съвет и приеманите с тях правилници и наредби, докато чл. 115 определя нормативните актове на министрите – правилници, наредби и инструкции.

Подзаконовите нормативни актове на органите на изпълнителната власт по изрично изискване на Конституцията се издават въз основа и в изпълнение на законите. Следователно самото възлагане на подзаконова нормотворческа компетентност по смисъла на Основния закон е в правомощията единствено на Народното събрание и то винаги се осъществява чрез изрична законова разпоредба. На конституционно ниво подзаконовите нормативни актове не могат да бъдат общо определяни по органичен признак, което априори да изключва възможността Народното събрание да възлага подзаконовата уредба по прилагането на приет от него закон на държавен орган извън системата на изпълнителната власт.

Съгласно чл. 134, ал. 2 от Конституцията организацията и редът на дейността на адвокатурата се уреждат със закон. Конституционният принцип на правовата държава съдържа в себе си забраната да се прехвърля компетентност по издаване на нормативни актове. Недопускането на законодателна делегация не позволява уредба на материя, която трябва да бъде създадена със закон, да се прехвърли за регулиране чрез подзаконов акт, независимо на кого ще се възложи това правомощие. Законодателната делегация е конституционно недопустима (Решение № 13 от 2002 г. и Решение № 10 от 2011 г. на Конституционния съд). Съблюдавайки конституционното изискване основни обществени отношения да бъдат регулирани със закон, Народното събрание е задължено да създаде първична правна уредба по всички въпроси, визирани в конституционните норми, които изрично посочват, че съответната материя трябва да бъде уредена със закон. Така чл. 134, ал. 2 от Конституцията категорично изисква първична законова уредба по въпросите относно организацията и реда на дейността на адвокатурата.

Член 134, ал. 1 от Основния закон обявява адвокатурата за свободна, независима и самоуправляваща се. По своя законов замисъл Висшият адвокатски съвет е висш орган на адвокатурата. Неговите правомощия са точно определени в приетия въз основа на Конституцията Закон за адвокатурата. Висшият адвокатски съвет разполага с определени административни функции, той няма управленски или ръководни правомощия по отношение на адвокатите. Дейността му е регламентирана на равнище закон. Това предпоставя и възможността за законовото овластяване на Висшия адвокатски съвет да издава нормативни актове въз основа и в изпълнение на закона. Това е така, защото с изричната норма на чл. 134, ал. 2 от Конституцията организацията и редът на дейността на адвокатурата се уреждат със закон. Очевидно е, че ЗА предвижда Висшия адвокатски съвет да издава наредби, произтичащи от Закона за адвокатурата (чл. 121, ал. 1: „Висшият адвокатски съвет издава наредбите, предвидени в закона, и приема Етичния кодекс на адвоката“). В тези случаи Висшият адвокатски съвет с подзаконови нормативни актове урежда вътрешноорганизационни въпроси и регламентира отношенията, свързани с правомощията му по Закона за адвокатурата, за които е изрично овластен от законодателя. По отношение на съответствието на оспорената част от чл. 64, ал. 3 от ППЗМИП с материалния закон и оплакването в жалбата за противоречие с норми от по-висок ранг, следва да се посочи, че цитираните от оспорващия норми са във връзка с направените особени искания, по които съдът вече се е произнесъл с влязъл в сила съдебен акт. Въпреки това следва да се отбележи, че в качеството им на задължени лица адвокатите следва да въведат в дейността си мерки за превенция на използването на финансовата система за изпиране на пари. За постигането на тази цел с разпоредбата на чл. 101, ал. 4 ЗМИП Висшият адвокатски съвет се задължава да приеме единни вътрешни правила за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризъм, които са приложими към членовете на адвокатските колегии. 

Досежно допустимостта на производството и правния интерес на касатора, настоящата инстанция споделя изцяло извода на първоинстанционния съд, че в Решение № 5 от 17 април 2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г., Конституционният съд приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Нормата на чл. 186, ал. 1 АПК предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги, когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата.

Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби. Съгласно § 10 от преходните и заключителните разпоредби на ППЗМИП правилникът е приет на основание § 10 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМИП, в който е предвидено Министерският съвет да приеме правилника за прилагане на закона в 5-месечен срок от влизането в сила на закона. 

Правните изводи на съда са свързани с качеството на адвокатите като задължени лица по смисъла на ЗМИП и необходимостта да въведат в дейността си мерки за превенция на използването на финансовата система за изпиране на пари. Адвокатите са задължени лица по смисъла на чл. 4 от ЗМИП. В тази връзка не може да бъде споделена тезата на МС, че преценката на коя заинтересована организация да се изпрати проектът принадлежи изцяло на вносителя, а законът не регламентира нито конкретен начин на оповестяване, нито конкретен адресат, който да участва в обсъждането. Тази теза е в пълно противоречие с нормата на чл. 2а от ЗНА (отм.) в относимата й редакция, която предвижда изрично задължение за уведомяване, както и конкретни начини как да бъде сторено това. В тази си част посочените разпоредби противоречат и на чл. 35, ал. 2 от Конституцията на Република България. Изложените от първоинстанционния съд мотиви в тази насока са изключително подробни и тъй като се споделят изцяло и от касационната инстанция, на основание чл. 221, ал. 2, предл. последно от АПК съдът препраща към тях. Принципно вярно е застъпеното и от двамата касационни жалбоподатели становище, че ограничаването на някои основни човешки права е допустимо. То обаче може да бъде сторено само със закон при условията на чл. 57, ал. 3 от Конституцията – при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение и само по отношение на правата, които са извън предвидените в разпоредбата изключения.

Декларациите, които се подават съгласно ЗМИП, са посочени в нормите на чл. 42, ал. 2, т. 2, чл. 59, ал. 3, чл. 63, ал. 4 и чл. 66, ал. 2. Те са изрично изброени и в т. 4 на чл. 1 ППЗМИП, очертаващ предмета на регулиране с правилника, като е посочено, че се уреждат формата и редът за подаване на изброените декларации, т.е. конкретната нормативна уредба на тези декларации е въведена с правилника за прилагане на закона в резултат на изрична законова делегация. При този подход както на законодателя, така и на автора на проекта за подзаконов нормативен акт не би могло основанието за създаването на атакуваната в настоящото производство разпоредба да се черпи и от т. 5 на чл. 1 ППЗМИП с твърдението, че тя попада в категорията на други въпроси, предвидени в ЗМИП, тъй като, както се посочи, подаването на такава декларация не е предвидено в ЗМИП. Образците на предвидените в ЗМИП декларации представляват приложения на ППЗМИП. Съгласно чл. 2, ал. 2 ЗНА компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля. В чл. 44, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове е посочено, че с акта по прилагане на закон не може да се възлага на други органи да издават актове по неговото прилагане. Следователно атакуваната разпоредба, възлагайки на директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавна агенция „Национална сигурност“ да утвърди образец на декларация, която членовете на адвокатските колегии да представят на адвокатските съвети на адвокатските колегии като издадена при липса на законово основание, произтичащо от акта, за чието прилагане е приет правилникът, противоречи на цитираните разпоредби и е незаконосъобразна. 

Освен изискването за мотивираност на административния акт, а такива липсват в създаването на чл. 64, ал. 3 ППЗМИП, което да обоснове необходимостта друг държавен орган, в случая Дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавната агенция „Национална сигурност“, да бъдат делегирани права да утвърждава образеца на декларацията. В случая се касае за допълване на закона с правилника за неговото приложение. 

Ето защо са правилни и законосъобразни изводите на Върховния административен съд за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни норми от по-висок ранг при издаването на оспорените текстове от Наредбата – основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК, които налагат отмяната на обжалваните разпоредби. Решението на първоинстанционния съд не страда от пороците по чл. 209, т. 3 от АПК, налагащи отмяната му, поради което следва да се остави в сила.

По отношение направеното искане в касационната жалба на Държавна агенция „Национална сигурност“ и процесуалния представител в дадения ход по съществото на спора за обезсилване на решението в частта, в която е отменена атакуваната разпоредба и по отношение на Нотариалната камара на Република България, Камарата на частните съдебни изпълнители и Института на дипломираните експерт-счетоводители, тъй като от тях не е постъпила жалба, настоящата инстанция намира искането за неоснователно. Отменена е цялата разпоредба с действие по отношение на всички, така както е бил сезиран съдът, тъй като всяко лице може да сезира съд с искане за обявяване на разпоредба за незаконосъобразна.

Предвид изхода на спора искането на касационния жалбоподател – Министерския съвет на Република България, за присъждане на разноски е неоснователно.

Претенцията на ответника Г. Х. Г. за присъждане на съдебни разноски е основателна и следва да бъде уважена, но доказателства за направени разноски в настоящото производство липсват.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,

РЕШИ:

Оставя в сила Решение № 2735 от 18.03.2025 г., постановено по адм. д. № 8239/2024 г. по описа на Върховния административен съд, осмо отделение.

Решението е окончателно.

И.ф. председател: Георги Чолаков

4097