ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 2735 от 18 март 2025 г.
по административно дело № 8239 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на десети декември две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Свилена Проданова, членове: Росица Драганова, Таня Комсалова, при секретар Жозефина Мишева и с участието на прокурора Ангел Илиев изслуша докладваното от съдията Росица Драганова по административно дело № 8239/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на адв. Г. Х. Г., с адрес в гр. Варна, [улица], вписан в регистъра на адвокатите при Адвокатската колегия – Варна, подадена чрез упълномощения адв. Ю. Дацев, против разпоредбата на чл. 64, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за мерките срещу изпирането на пари (ППЗМИП), приета с § 28 от Постановление № 42 от 10.03.2020 г. на Министерския съвет на Република България (ПМС), обн. в ДВ, бр. 21 от 13.03.2020 г., в частта относно думите: „(…) членовете на адвокатските колегии (…), представят съответно на адвокатските съвети на адвокатските колегии (…), декларация съгласно образец, утвърден от директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавна агенция „Национална сигурност“ и публикуван на интернет страницата на Държавна агенция „Национална сигурност“.

В жалбата се твърди нищожност, алтернативно – незаконосъобразност на разпоредбата в оспорената част, като се излагат съображения за приемането й от материално некомпетентен орган, за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразяващи се в неспазване на изискванията на чл. 26 и следващите от Закона за нормативните актове (ЗНА), както и за противоречие на нормата с Европейското право. Иска се обявяването на чл. 64, ал. 3 ППЗМИП в оспорената му част за нищожен, алтернативно – отмяната му като незаконосъобразен. Претендира се присъждане на разноски.

Ответникът – Министерският съвет на Република България чрез процесуален представител, в пледоария по същество и в представени писмени бележки оспорва основателността на жалбата и иска отхвърляне на оспорването. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Заинтересованото лице – Държавната агенция „Национална сигурност“ (ДАНС) чрез процесуален представител, оспорва основателността на жалбата и иска отхвърлянето й. Излага подробни съображения в писмени бележки.

Прокурорът от Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на жалбата.

Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и съобрази доводите на страните, приема следното от фактическа страна:

Делото се разглежда за втори път пред тричленен състав на ВАС, след като с Решение № 9646 от 2.09.2024 г. по адм. д. № 9522/2023 г. на петчленен състав на Втора колегия на ВАС е отменено Решение № 7802 от 12.07.2023 г. по адм. д. № 7210/2021 г. на ВАС, с което жалбата на адв. Г. е била отхвърлена. В отменителното решение са дадени задължителни указания при новото разглеждане първоинстанционният съд да се произнесе по всички изложени в жалбата възражения, включително какви са били мотивите на нормотвореца на друг държавен орган – директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на ДАНС, да бъдат делегирани права да утвърждава образец на декларация по чл. 64, ал. 3 ППЗМИП, като е посочено, че съставът не е открил такива мотиви в проекта за изменение на ППЗМИП, които да дават отговор на този въпрос. Указано е да бъдат изложени съображения и относно доводите за нищожност на оспорената разпоредба, а именно – налице ли е правно основание, даващо възможност на Министерския съвет да делегира компетентност чрез отстъпване на свои нормотворчески права в полза на директора на ДФР – ДАНС, да одобрява декларация, която членовете на адвокатските колегии представят на адвокатските съвети на съответните колегии. Съдът следва да изложи мотиви и по доводите в жалбата, че е налице допълване на закона с разпоредба в правилника за неговото приложение, с посочване на декларация по утвърден от директора на ДФР – ДАНС, образец, без основанието за подаване на такава декларация да е изброено в изричната разпоредба на чл. 1, т. 4 ППЗМИП, определяща формата и реда за подаване на декларации. Следва да се обсъди също така въпросът доколко ясна по съдържание е разпоредбата на чл. 64, ал. 3 ППЗМИП, след като ППЗМИП не очертава приложното поле и правния смисъл на тази декларация. Какви са причините, поради които декларацията по чл. 64, ал. 3 ППЗМИП не е част от приложение към ППЗМИП, каквато е нормотворческата практика при утвърждаване на образци от декларации.

Предмет на жалбата е законосъобразността на текст от подзаконов нормативен акт – чл. 64, ал. 3 ППЗМИП, приета с § 28 от ПМС № 42 от 10.03.2020 г., обн. в ДВ, бр. 21 от 13.03.2020 г., в частта относно думите: „(…) членовете на адвокатските колегии (…), представят съответно на адвокатските съвети на адвокатските колегии (…), декларация съгласно образец, утвърден от директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавна агенция „Национална сигурност“ и публикуван на интернет страницата на Държавна агенция „Национална сигурност“.

Фактът, че жалбоподателят е действащ адвокат, за който оспорената разпоредба въвежда задължение, обуславя наличието на право на обжалване и правен интерес от оспорването според чл. 186, ал. 1 АПК като основание за допустимост на подадената жалба. В Решение № 5 от 17 април 2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г., Конституционният съд приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Нормата на чл. 186, ал. 1 АПК предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги, когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията, не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права.

Предвид гореизложеното, настоящият състав намира жалбата за процесуално допустима, а разгледана по същество – за основателна.

Направеното възражение за нищожност на оспорения текст на ППЗМИП е неоснователно, тъй като съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби. Съгласно § 10 от преходните и заключителните разпоредби на ППЗМИП правилникът е приет на основание § 10 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМИП, в който е предвидено Министерският съвет да приеме правилника за прилагане на закона в 5-месечен срок от влизането в сила на закона. Следователно не е налице твърдяната липса на компетентност при издаването на оспорения текст от нормативен акт.

Процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове е уредена в глава трета „Изработване на проекти на нормативни актове“ на Закона за нормативните актове (ЗНА), прилагана субсидиарно на основание чл. 80 АПК.

Според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В ал. 3 на цитираната разпоредба е предвидено преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада и предварителната оценка за въздействието по чл. 20, като когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации. Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации, е не по-кратък от 30 дни. В изпълнение на тези разпоредби проектът на ПМС за изменение и допълнение на ППЗМИП е публикуван на 17.01.2020 г. на интернет страниците на Портала за обществени консултации и на Държавна агенция „Национална сигурност“ заедно с доклад от министър-председателя до Министерския съвет, частична предварителна оценка на въздействието и становище на дирекция „Модернизация на администрацията“ към МС, със срок на обсъждането до 17.02.2020 г.

Разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изискванията към мотивите на нормативните актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 4 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, според посочените изисквания, и предварителна оценка на въздействието, не се обсъжда от компетентния орган.

В жалбата се твърдят съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които се изразяват в нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. По-конкретно се сочи, че от мотивите към проекта за ППЗМИП не става ясно какви са били конкретните мотиви на нормотвореца на друг държавен орган – директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на ДАНС, да бъдат делегирани права да утвърждава образец на декларация по чл. 64, ал. 3 ППЗМИП. Петчленният състав в мотивите на отменителното си решение е посочил, че не е открил такива мотиви в проекта за изменение на ППЗМИП, които да дават отговор на този въпрос. Аргументи в противната насока не се съдържат в становищата на двамата ответници – МС и ДАНС.

Жалбоподателят възразява и че атакуваната разпоредба на чл. 64, ал. 3 ППЗМИП е издадена при липса на законова делегация. В отговор процесуалният представител на вносителя на проекта за нормативния акт се позовава на разпоредбите на чл. 101, ал. 3 и ал. 4, изр. 2 и чл. 103, ал. 8 ЗМИП. Цитираните разпоредби предвиждат, че условията и редът за приемане на вътрешните правила за контрол и предотвратяване изпирането на пари и финансирането на тероризма се определят с правилника за прилагане на закона. Висшият адвокатски съвет приема единни вътрешни правила за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, които се прилагат от членовете на адвокатските колегии. Както е видно от цитираните текстове на разпоредбите, те не предвиждат задължението за членовете на адвокатските колегии да представят на адвокатските съвети на адвокатските колегии декларация съгласно образец, утвърден от директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавна агенция „Национална сигурност“ и публикуван на интернет страницата на Държавна агенция „Национална сигурност“. Следователно основателно е възражението на жалбоподателя, че това задължение се създава за пръв път с правилника за прилагане на закона и по такъв начин той се дописва.

Декларациите, които се подават съгласно ЗМИП са посочени в нормите на чл. 42, ал. 2, т. 2, чл. 59, ал. 3, чл. 63, ал. 4 и чл. 66, ал. 2. Те са изрично изброени и в т. 4 на чл. 1 ППЗМИП, очертаващ предмета на регулиране с правилника, като е посочено, че се уреждат формата и редът за подаване на изброените декларации, т.е. конкретната нормативна уредба на тези декларации е въведена с правилника за прилагане на закона в резултат на изрична законова делегация. При този подход както на законодателя, така и на автора на проекта за подзаконов нормативен акт не би могло основанието за създаването на атакуваната в настоящото производство разпоредба да се черпи и от т. 5 на чл. 1 ППЗМИП с твърдението, че тя попада в категорията на други въпроси, предвидени в ЗМИП, тъй като, както се посочи, подаването на такава декларация не е предвидено в ЗМИП. Образците на предвидените в ЗМИП декларации представляват приложения на ППЗМИП. Съгласно чл. 2, ал. 2 ЗНА компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля. В чл. 44, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове е посочено, че с акта по прилагане на закон не може да се възлага на други органи да издават актове по неговото прилагане. Следователно атакуваната разпоредба, възлагайки на Директора на дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавна агенция „Национална сигурност“ да утвърди образец на декларация, която членовете на адвокатските колегии да представят на адвокатските съвети на адвокатските колегии, като издадена при липса на законово основание, произтичащо от акта, за чието прилагане е приет правилникът, противоречи на цитираните разпоредби и е незаконосъобразна, което налага да бъде отменена.

Предвид изхода на спора своевременно направеното от оспорващия искане за присъждане на разноски за трите съдебни инстанции съгласно списък се явява основателно предвид фактическата и правна сложност на делото. Същите следва да бъдат възложени в тежест на издателя на нормативния акт и да бъдат присъдени в полза на адв. Дацев на основание чл. 38, ал. 2 от Закона за адвокатурата. Видно от приложените платежни нареждания държавните такси също са заплатени от него.

Предвид горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, първи състав на осмо отделение,

РЕШИ:

Отменя чл. 64, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за мерките срещу изпирането на пари, приета с § 28 от Постановление № 42 от 10.03.2020 г. на Министерския съвет на Република България, обн. в ДВ, бр. 21 от 13.03.2020 г., в частта относно думите: „(…) членовете на адвокатските колегии (…), представят съответно на адвокатските съвети на адвокатските колегии (…), декларация съгласно образец, утвърден от директора на Дирекция „Финансово разузнаване“ на Държавна агенция „Национална сигурност“ и публикуван на интернет страницата на Държавна агенция „Национална сигурност“.

Осъжда Министерския съвет на Република България да заплати на адв. Ю. Дацев, САК, личен номер на адвокат № [номер], съдебни разноски за три съдебни инстанции в размер на 4580 лв. (четири хиляди петстотин и осемдесет лв.).

Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

И.ф. председател: Георги Чолаков

4096