ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 4969 от 18 април 2024 г.
по административно дело № 7935 от 2023 г.

Върховният административен съд на Република България – първо отделение, в съдебно заседание на деветнадесети март две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Светлозара Анчева, членове: Мадлен Петрова, Весела Павлова, при секретар Благовеста Първанова и с участието на прокурора Антоанета Ганчева изслуша докладваното от съдията Мадлен Петрова по административно дело № 7935/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК.

Образувано е по жалба на Г. Г. К. от [населено място], общ. [община], и Д. В. К. от [населено място], общ. [община], чрез адвокат И. Жерков против Наредба № Н-11 от 29.10.2020 г. за реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите от Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия във връзка с възстановяването им в случаите по чл. 260, ал. 1, 2 и 3 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България на министъра на отбраната (обн., ДВ, бр. 96 от 10.11.2020 г., в сила от 10.11.2020 г.) – „Наредба № Н-11 от 29.10.2020 г.“.

Жалбоподателите обосновават правния си интерес от оспорването с качеството на курсанти, напуснали по собствено желание НБУ „Васил Левски“. В жалбата са изложени подробни съображения за противоречие на подзаконовия нормативен акт с чл. 7, 23, 26 и 29 от Всеобщата декларация за правата на човека на ООН, чл. 4 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, чл. 4, ал. 5, чл. 6, 48 и 53 от КРБ, с конкретни разпоредби от Закона за публичните финанси и Закона за държавния бюджет, Закона за защита от дискриминация, Закона за нормативните актове и чл. 260, ал. 2 от ЗОВСРБ.

Искането е за отмяна на наредбата изцяло. В жалбата е направено и искане за сезиране на Конституционния съд на Република България за противоконституционност на чл. 260, ал. 2 от ЗОВСРБ.

С определение от 6.02.2024 г. е прието за съвместно разглеждане адм. д. № 432/2024 г., образувано по жалба на Е. П. В. от [населено място] чрез адвокат Е. Узунов против същата Наредба № Н-11 от 29.10.2020 г. на министъра на отбраната с искане за отмяната й изцяло.

Този жалбоподател твърди, че е засегнат от оспорения нормативен акт, предвид задължението му за възстановяване на разходи за издръжка, обучение и преквалификация, поради прекратяване на договора му за военна служба и освобождаването му от длъжност и военна служба със заповед на министъра на отбраната от 11.08.2023 г.

В жалбата са изложени доводи за нарушение на чл. 26, ал. 4 от ЗНА поради неспазване на предвидения от закона срок за обществено обсъждане на подзаконовия нормативен акт и липса на мотиви към проекта за нормативен акт съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА.

В съдебно заседание от жалбоподателя Е. В. чрез адв. Видолов се излагат и съображения за нарушение на принципа за равно третиране поради това, че задължение за възстановяване на разходите за обучение и издръжка не е предвидено за нито една друга група учащи, с изключение на курсантите в Академията на МВР.

Претендира се присъждане на разноски за платена държавна такса и за адвокатско възнаграждение на основание чл. 38, ал. 1, т. 3 от ЗА

Ответникът – министърът на отбраната, чрез юрк. М. Георгиева оспорва подадените жалби като неоснователни.

Заключението на прокурора от Върховната прокуратура е за допустимост и основателност на жалбите.

Върховният административен съд, първо отделение, за да се произнесе, взе предвид следното:

Жалбите са процесуално допустими като подадени от лица с пряк и личен правен интерес от оспорването на подзаконовия нормативен акт по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК.

От представената по делото Заповед № РД-06-100 от 11.05.2023 г. на началника на НВУ „Васил Левски“ се установява, че курсант Г. Г. К., специалност „Организация и управление на военни формирования на тактическо ниво“, специализация „Полева артилерия“, е отписан от обучение, прекратен е договорът му за военна служба и е отчислен от списъчния състав на основание чл. 165, ал. 1, т. 2 и чл. 142, ал. 2 и 6 от ЗОВСРБ поради незавършване на обучението за придобиване на военна квалификация, считано от 13.05.2023 г. В заповедта е посочено, че на основание чл. 260, ал. 2 от ЗОВСРБ курсант К. следва да възстанови направените за него разходи за издръжка и обучение в Националния военен университет „Васил Левски“ за периода от 22.08.2022 г. до 12.05.2023 г. в размер 26 196,86 лв. в едномесечен срок след запознаване със заповедта.

Със Заповед № РД-06-166 от 24.07.2023 г. на началника на НВУ „Васил Левски“ курсант – старши сержант Д. В. К., специалност „Организация и управление на военни формирования на тактическо ниво“, специализация „Мотопехотни и танкови войски“, 4 курс, е отписан от обучение, прекратен е договорът му за военна служба и е отчислен от списъчния състав, считано от 25.07.2023 г. на основание чл. 142, ал. 2 и 6 от ЗОВСРБ, поради напускане на университета по собствено желание. Със заповедта на курсант – старши сержант К., е определено задължение за възстановяване на разходите за издръжка и обучение в НВУ „Васил Левски“ за периода от 25.08.2019 г. до 24.07.2023 г. в размер 92 975,30 лв. в срок един месец след запознаване със заповедта.

Жалбоподателят ст. лейтенант Е. П. В. обосновава правния си интерес от обжалването със Заповед № КВ-537 от 11.08.2023 г. на министъра на отбраната за прекратяване на договора му за военна служба, освобождаване от длъжност от военна служба и зачисляване в запаса, считано от 28.09.2023 г., на основание чл. 146, т. 2, чл. 161, т. 2 и чл. 163 от ЗОВСРБ, поради предизвестие на военнослужещия, изразено в писмен рапорт. В заповедта е посочено на основание чл. 260, ал. 1 и 5 от ЗОВСРБ командирът на военното формирование да удържи от обезщетението и другите вземания на ст. лейтенант В. сумата на направените разходи за издръжка, обучение и квалификация пропорционално на срока на неизпълнението.

От така представените доказателства се установява, че за всеки за жалбоподателите е налице задължение за възстановяване на разходите за издръжка и обучение, съответно и разходи за квалификация, на основание чл. 260, ал. 1 и 2 от ЗОВСРБ, действащи към момента на отписването им от обучение като курсанти в НВУ „Васил Левски“, съответно освобождаването от военна служба, преди удължения срок по чл. 145, ал. 1 от ЗОВСРБ. Поради това и оспореният подзаконов нормативен акт, издаден на основание чл. 260, ал. 4 от ЗОВСРБ, за реда и начина за изчисляване на разходите, за които се дължи възстановяване в тези случаи, засяга пряко и непосредствено правната сфера на всеки от тях.

Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконов нормативен акт не е ограничено във времето.

Разгледани по същество жалбите са основателни по наведените доводи за съществени нарушения на чл. 26, ал. 4 от ЗНА при приемане на Наредба № Н-11 от 29.11.2020 г. и за противоречието й с разпоредбата на чл. 260 от ЗОВСРБ. Съображенията за това са следните:

Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган по смисъла на чл. 76, ал. 1 от АПК – министърът на отбраната, който по силата на чл. 260, ал. 4 ЗОВСРБ е изрично овластен да определя реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация. Съгласно чл. 115 от Конституцията на РБ актовете, които министрите издават, са правилници, наредби, инструкции и заповеди.

Редът за издаване на нормативни актове е уреден в чл. 77 от АПК и в Закона за нормативните актове, субсидиарно приложим на основание чл. 80 от АПК.

От доказателствата в административната преписка се установява, че изработването на нов нормативен акт за определяне реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещи от Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия е възложено на работна група със Заповед № Р-292 от 25.10.2019 г. на министъра на отбраната, чийто състав е изменен със Заповед № Р-36 от 12.02.2020 г. За резултатите от работата на работната група е съставен протокол № РД-380135 от 1.10.2020 г. В протокола са отразени основните въпроси, които са породили дебати в работната група, и е прието разработеният проект на нормативния акт да бъде предложен на министъра на отбраната за одобрение, след което да бъде стартирана процедурата по ЗНА за провеждане на обществени консултации от 14 дни. Проектът е представен на министъра на отбраната с докладна записка № 21-41-9/14.09.2020 г. на председателя на работната група – началник на отдел „Образование и квалификация“ в дирекция „Управление на човешките ресурси в отбраната“, с предложение в случай на одобрение проектът на наредбата да бъде публикуван на портала за обществени консултации и на интернет страницата на Министерството на отбраната за срок от 14 дни. Посочено е, че след изтичане на срока за обществено обсъждане и отразяване на постъпилите бележки и предложения проектът на наредбата да бъде предоставен на министъра за подпис и изпратен за обнародване в „Държавен вестник“.

От представените по делото разпечатки от Портала за обществени консултации се установява, че проектът на наредбата и мотивите към него са публикувани за времето от 13.10.2020 г. до 26.10.2020 г. В публикуваното съобщение и в мотивите към проекта е посочено, че предишната Наредба № Н-1 от 14.01.2013 г. за реда и начина на изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите от МО, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия във връзка с възстановяването им в случаите по чл. 260, ал. 1, 2 и 3 от ЗОВСРБ на министъра на отбраната, ДВ, бр. 8 от 29.01.2013 г., е отменена с влязло в сила съдебно решение № 8962 от 7.07.2020 г. на Върховния административен съд по адм. д. № 1654/2020 г., считано от 7.07.2020 г., както и че с цел уреждане на последиците от отменения подзаконов нормативен акт в определения в чл. 195, ал. 2 АПК от тримесечен срок е необходимо срокът за обществено обсъждане на проекта за новата наредба да е 14 дни.

Наредбата е приета и подписана от министъра на отбраната на 29.10.2020 г., обнародвана е в ДВ, бр. 96 от 10.11.2020 г. и е в сила от 10.11.2020 г.

От така установените факти е видно, че при приемане на наредбата не са спазени сроковете по чл. 26, ал. 4 от ЗНА. Тази норма предвижда, че срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. От събраните по делото доказателства не се установява наличието на изключителен случай по смисъла на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА, който да обосновава определения по-кратък срок за обществено обсъждане от предвидения 30-дневен срок. В докладна записка № 21-41-9/14.09.2020 г. на председателя на работната група отмяната на предходната Наредба № Н-1 от 14.11.2013 г. и необходимостта от спазването на срока по чл. 195, ал. 2 от АПК не са посочени като основание за определяне на посочения в докладната 14-дневен срок за обществено обсъждане. Уреждането на последиците от отменения подзаконов нормативен акт в срока по чл. 195, ал. 2 от АПК не е послужило като основание за възлагане изработването на проекта на новата наредба, тъй като заповедта на министъра на отбраната за създаване на работната група е от 25.10.2019 г., много преди отмяната на Наредба № Н-1 от 14.11.2013 г. Основателни са и доводите на жалбоподателите, че 3-месечният срок по чл. 195, ал. 2 от АПК за уреждане последиците от отмяната на предходната наредба е изтекъл преди края на определения 14-дневен срок за обществено обсъждане на проекта на новата наредба. Този срок е изтекъл на 17.10.2020 г., считано от датата на обнародване на Решение № 8962 от 7.07.2020 г. на Върховния административен съд по адм. д. № 1654/2020 г. в „Държавен вестник“, бр. 63 от 17.07.2020 г., в сила от 17.07.2020 г. съгласно чл. 194 от АПК.

От представената по делото разпечатка от сайта на Портала за обществени консултации се установява, че не е спазен и определеният 14-дневен срок за обществено обсъждане, тъй като проектът и мотивите са публикувани за срок от 13 дни от 13.10. до 26.10.2020 г.

Неспазването на срока в чл. 26, ал. 4 от ЗНА представлява съществено нарушение на процесуалните правила за приемане на подзаконовия нормативен акт, тъй като е довело до издаването на наредбата без надлежно проведени обществени консултации съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА и в нарушение на принципите, посочени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, и е самостоятелно основание за неговата незаконосъобразност.

Съгласно чл. 192а от АПК съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение.

Оспорената наредба е издадена на основание чл. 260, ал. 4 от ЗОВСРБ за определяне реда и начина за определяне на разходите за обучение, издръжка, квалификация и/или преквалификация, които подлежат на възстановяване в случаите по чл. 260, ал. 1, 2 и 3 от ЗОВСРБ.

Съгласно чл. 260, ал. 1 от ЗОВСРБ военнослужещите, освободени от военна служба на основание чл. 163 и 165 преди изтичането на първоначалния срок на военната служба по чл. 142, ал. 5, чл. 143, ал. 1 и чл. 144, ал. 3 и на удължения срок по чл. 145, ал. 1, дължат възстановяване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация пропорционално на срока на неизпълнението.

Нормата на чл. 260, ал. 2 от ЗОВСРБ е отменена с ДВ, бр. 2 от 2024 г., в сила от 5.01.2024 г., но задължението на курсантите, отстранени от обучение по реда, определен с правилниците на висшите военни училища, или напуснали по собствено желание по време на обучението за възстановяване на разходите за издръжка и обучение за периода, в който са били обучавани, е предвидено в новата разпоредба на чл. 260а, ал. 1 от ЗОВСРБ, която изрично препраща към реда по чл. 260, ал. 4 от ЗОВСРБ.

Съгласно чл. 260, ал. 3 от ЗОВСРБ (ред., ДВ, бр. 2 от 2024 г., в сила от 5.01.2024 г.) при виновно неизпълнение на задължението за успешно завършване на обучението в случаите по чл. 145, ал. 1 военнослужещите възстановяват разходите за издръжка и обучение за периода, в който са били обучавани.

Цитираните разпоредби на чл. 260 от ЗОВСРБ предвиждат задължение за възстановяване на разходи за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация от посочените категории военнослужещи.

Съгласно чл. 6, ал. 1 от Наредба № Н-11 от 29.10.2020 г. разходите на посочените категории обучаеми по чл. 3, т. 1 – 4 и т. 8 – 10 за времето на обучение се изчисляват по начина, посочен в приложението, с отчитане на показателите по таблици 1, 2 и 3. По силата на чл. 11 и 12 от наредбата по същия начин се изчисляват и разходите за издръжка на курсантите по чл. 4 и на кадетите по чл. 5.

В приложението към чл. 6, 11 и 12 от наредбата е посочено, че разходите на един обучаем за една учебна година се определят по формулата ОР = РПИ + РП + РИ + РУП, където общи разходи (ОР) са разходи по чл. 3, т. 1 – 4, т. 8 – 10, чл. 4 и 5 на един обучаем (курсант, слушател, кадет или докторант) за една учебна година, разходи за персонална издръжка (РПИ) – таблица 1, разходи за персонал (РП) – таблица 2, разходи за издръжка (РИ) – таблица 2, и разходи за учебен процес (РУП) – таблица 3. Таблиците съдържат описание на разходи по показатели.

От изложеното е видно, че посоченият начин на изчисление на разходите съдържа и други разходи за персонал и разходи за издръжка, изброени в таблица 2, за които в преписката не се съдържат данни и доказателства да са пряко свързани с разходите за издръжка и обучение, квалификация и/или преквалификация на съответната категория военнослужещи. Законът в чл. 260, ал. 1 и 3 от ЗОВСРБ, респ. в чл. 260а от ЗОВСРБ, предвижда възстановяване единствено на разходи за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на посочените категории военнослужещи, не и на други разходи. Предвиденото в закона задължение е за възстановяване на конкретни разходи, а не за обезщетяване на всички разходи за издръжка на учебните заведения.

По тези съображения следва да се приеме, че оспореният подзаконов нормативен акт е незаконосъобразен като издаден при съществени нарушения на процесуалните правила по чл. 26, ал. 4 от ЗНА и е в противоречие с чл. 260, ал. 1 и 3 от ЗОВСРБ и чл. 260а от ЗОВСРБ, поради което следва да бъде отменен изцяло.

С оглед наличието на посочените самостоятелни основания за отмяна на подзаконовия нормативен акт останалите доводи на жалбоподателите за неговата незаконосъобразност не следва да се обсъждат. По същите съображения и с оглед отмяната на чл. 260, ал. 2 от ЗОВСРБ (ДВ, бр. 2 от 2024 г., в сила от 5.01.2024 г.) искането на Г. Г. К. и Д. В. К. чрез адвокат Жерков за сезиране на Конституционния съд за обявяване противоконституционност на чл. 260, ал. 2 от ЗОВСРБ следва да се остави без уважение.

По разноските:

С оглед изхода от спора следва да бъде уважено искането на жалбоподателя Е. П. В. за присъждане на разноски за платената държавна такса в размер 10 лв., както и присъждане на адвокатско възнаграждение за предоставената безплатна правна помощ и съдействие по договор от 4.01.2024 г. в размер 1200 лв. На основание чл. 38, ал. 2 от ЗА разноските за адвокатско възнаграждение следва да бъдат присъдени на адвокат В. Видолов с личен номер № [номер].

От жалбоподателите Г. Г. К. и Д. В. К. не е направено искане за разноски, поради което такива не следва да им се присъждат.

Водим от горното, Върховният административен съд, първо отделение,

РЕШИ:

Оставя без уважение искането на Г. Г. К. и Д. В. К. чрез адвокат И. Жерков за сезиране на Конституционния съд за обявяване противоконституционност на чл. 260, ал. 2 ЗОВСРБ (отм., ДВ, бр. 2 от 2024 г., в сила от 5.01.2024 г.).

Отменя Наредба № Н-11 от 29.10.2020 г. за реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите от Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия във връзка с възстановяването им в случаите по чл. 260, ал. 1, 2 и 3 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, издадена от министъра на отбраната (обн., ДВ, бр. 96 от 10.11.2020 г., в сила от 10.11.2020 г.).

Осъжда Министерството на отбраната да заплати на Е. П. В., ЕГН [ЕГН], сумата от 10 лв. съдебни разноски.

Осъжда Министерството на отбраната да заплати на адвокат В. Видолов, с личен номер № [номер], адвокатско възнаграждение в размер 1200 лв. на основание чл. 38, ал. 2 от Закона за адвокатурата.

Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщенията до страните.

След влизането му в сила решението подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ на основание чл. 194 от АПК.

И.ф. председател: Георги Чолаков

1304