РЕШЕНИЕ № 6696 от 3 юни 2024 г.
по административно дело № 4093 от 2024 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – І колегия, в съдебно заседание на девети май две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Татяна Хинова, членове: Емилия Миткова, Петя Желева, Таня Дамянова, Полина Якимова, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Момчил Таралански изслуша докладваното от съдията Таня Дамянова по адм. д. № 4093/2024 г.
Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба, подадена от Министерския съвет на Република България, и по-касационна жалба, подадена от министъра на здравеопазването, против Решение № 1110 от 31.01.2024 г., постановено по административно дело № 2391/2023 г. по описа на Върховния административен съд, осмо отделение, с което са отменени разпоредбите на чл. 3, ал. 1; чл. 5, т. 7 относно думите „или разпореждат прилагането на други здравни мерки“; т. 10 относно думите „на болни и на лица, за които има съмнение, че са болни“ и чл. 32 от Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България, приета с Постановление № 274 от 9.10.2006 г. на Министерския съвет, обн., ДВ, бр. 85 от 20 октомври 2006 г.; изм., бр. 37 от 8 април 2008 г., бр. 5 от 14 януари 2011 г., бр. 63 от 12 август 2016 г.
В касационната жалба на Министерския съвет са изложени подробни съображения за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. I и III от АПК. Направено е искане за отмяна на съдебното решение и постановяване на ново решение по същество на спора, с което да се отхвърлят предявените жалби. Претендира се присъждането на юрисконсултско възнаграждение и за двете съдебни инстанции.
В касационната жалба на министъра на здравеопазването се излагат съображения за неправилност на обжалваното решение поради наличието на всички касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК – нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и необоснованост. Направено е искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на решение по същество на спора, с което да бъдат отхвърлени жалбите. Претендира се присъждането на направените съдебни разноски съобразно представен списък. Прави се възражение за прекомерност по отношение на претендираните разноски от П. З.
Ответницата П. А. В. излага съображения за неоснователност на касационните жалби и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждането на адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. на основание чл. 38, ал. 2 от Закона за адвокатурата.
Ответникът П. Т. З. също счита касационните жалби за неоснователни. Претендира присъждане на разноски съобразно представен списък на разноските за касационното производство.
Прокурорът от Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и предлага решението да бъде оставено в сила като валидно, допустимо и правилно.
Върховният административен съд, петчленен състав, след като прецени направените в жалбите оплаквания във връзка със становищата на страните и доказателствата по делото, констатира следното:
Касационните жалби са процесуално допустими като подадени в срока по чл. 211 от АПК и от надлежни страни.
Разгледани по същество, те са неоснователни.
За да отмени оспорените разпоредби от Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България (по-нататък наричана само Наредбата или НУРПГЗКРБ), съдът е приел, че тя е приета от компетентния за това орган, при надлежна законова делегация, в съответствие с изискванията за форма, но при наличието на отменителните основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК – допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила – чл. 2а (отм.) от ЗНА, и противоречие с материалноправните разпоредби на чл. 35, ал. 2 от КРБ и чл. 63, ал. 4 и 5 от ЗЗ.
Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно и не са налице релевираните от касационните жалбоподатели касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. І – ІІІ от АПК.
Решаващият правен извод на първоинстанционния съд за допуснати съществени нарушения на правилото на чл. 2а от ЗНА е в пълно съответствие със събраните по делото доказателства. Противно на изложеното в касационната жалба на МС, при извършената преценка относно спазването на процедурата по Закона за нормативните актове и указа за прилагането му, съдът е съобразил точно редакцията на закона и указа към датата на приемане и на обнародване на нормативния акт, чиито разпоредби се оспорват.
Съобразно нормата на чл. 2а от ЗНА в редакцията й от ДВ, бр. 55 от 2003 г. лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган.
Първоинстанционният съд е установил, че съгласувателната процедура по чл. 15 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, детайлизирана в Устройствения правилник на МС, е спазена по отношение на съгласуването на проекта на Наредбата с останалите министерства, но не е спазена разпоредбата на чл. 2а от ЗНА (отм.) лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на новия нормативен акт, да бъдат уведомени преди неговото приемане по някой от предвидените способи. Действително в представената по делото административна преписка липсват каквито и да било доказателства за оповестяването на проекта за Наредбата.
Касационната инстанция споделя изцяло извода на първоинстанционния съд, че проектът на нов подзаконов нормативен акт следва да бъде оповестен по реда на чл. 2а от ЗНА, което в случая не е спазено. Липсват доказателства този проект да е бил изпращан до представителни организации на лицата, за които възникват задължения или ограничения (доколкото се касае за дейности, свързани със здравен контрол върху болести, това биха могли да бъдат пациентски организации, съсловни организации и пр.). Няма и доказателства, че проектът е бил публикуван в средствата за масово осведомяване, в интернет или е бил оповестен по друг подходящ начин. Ето защо правилно тричленният състав на Върховния административен съд е счел, че при приемане на оспорения подзаконов нормативен акт е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като издателят на Наредбата е имал задължението да уведоми за проекта заинтересованите лица и организации, за да могат същите да упражнят предоставеното им от закона право да предложат становище по предложения проект.
В тази връзка не може да бъде споделена тезата на МС, че преценката на коя заинтересована организация да се изпрати проектът, принадлежи изцяло на вносителя, а законът не регламентира нито конкретен начин на оповестяване, нито конкретен адресат, който да участва в обсъждането. Тази теза е в пълно противоречие с нормата на чл. 2а от ЗНА (отм.) в относимата й редакция, която предвижда изрично задължение за уведомяване, както и конкретни начини как да бъде сторено това.
Не може да бъде споделена и тезата на министъра на здравеопазването, че нарушението на чл. 2а от ЗНА (отм.) не е съществено по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. Както сам изтъква в жалбата си министърът, установеното в тази норма правило е съществено, тъй като гарантира защитата на субективни права и законни интереси на правните субекти. Поради това винаги, когато правото на заинтересована страна да участва в производството е било нарушено, е налице и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Следва да се отбележи и обстоятелството, че с въвеждането на това правило законодателят гарантира и принципа на публичност и прозрачност, при спазване на който административните органи осъществяват правомощията си. Ето защо не може да се приеме, че нарушаването на това правило не е съществено по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК.
Поради това са правилни изводите на първоинстанционния съд, че липсата на уведомяване на заинтересованите лица по някой от начините, уредени в чл. 2а от ЗНА (отм.), за изготвения проект на наредба представлява съществено процесуално нарушение, тъй като е било възможно да се направят предложения и възражения, които биха довели до различна редакция на отделните текстове.
Касационната инстанция споделя изцяло и изводите на първоинстанционния съд за противоречието на оспорените разпоредби с материалноправните разпоредби на нормативен акт от по-висока степен, а именно Закона за здравето. При извършената преценка в тази насока първоинстанционният съд е съобразил правилото на чл. 192а, предл. ІІ от АПК, съобразно което съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение. В тази връзка напълно неоснователно е оплакването на министъра на здравеопазването, че съдът не е изложил собствени мотиви, а бланкетно е преповторил аргументите на жалбоподателите и действащите разпоредби на Закона за здравето.
Оспорени са разпоредби от Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България, с която се определят условията и редът за провеждане на граничен здравен контрол на Република България за предотвратяване разпространението на болести, които представляват опасност за общественото здраве. Наредбата е приета с ПМС № 274 от 9.10.2006 г. въз основа на законовата делегация на чл. 57, ал. 2 от Закона за здравето (ЗЗ).
Раздел V от ЗЗ установява правилата за надзор на заразните болести. В чл. 57, ал. 1 е предвидено, че при необходимост граничен здравен контрол се извършва за опазване на страната от разпространението на особено опасни заразни болести. В закона не е дадено легално определение на понятията „заразна болест“ или „особено опасна заразна болест“. В чл. 61 от ЗЗ е направено разграничение на заразните болести, като в ал. 1 са посочени конкретни болести – антракс, бруцелоза, вариола, вирусни хеморагични трески, дифтерия, ебола, жълта треска, коремен тиф, малария, полиомиелит, тежък остър респираторен синдром, туберкулоза с бацилоотделяне, холера и чума, при които се предвижда задължителна изолация на болните и заразоносителите. Според действащата редакция на чл. 63, ал. 4 и 5 от ЗЗ при обявена извънредна епидемична обстановка, която се въвежда при непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от епидемично разпространение на заразна болест по чл. 61, ал. 1 от ЗЗ, министърът на здравеопазването въвежда със заповед временни противоепидемични мерки, като те може да включват и забрана за влизане на територията на страната на граждани на други държави, с изключение на гражданите с постоянно, дългосрочно или продължително пребиваване на територията на Република България, както и членовете на техните семейства.
Според чл. 63а, ал. 3 от ЗЗ при епидемично разпространение на заразни болести, които са извън посочените в чл. 61, ал. 1 от ЗЗ, не се въвеждат противоепидемични мерки за забрана за влизане на територията на страната на граждани на други държави и временно ограничаване придвижването на територията на страната.
Съобразно чл. 2 от Наредбата дейностите по провеждането на граничния здравен контрол на територията на Република България се организират, координират и контролират от министъра на здравеопазването. С нормата на чл. 3 от Наредбата министърът на здравеопазването е оправомощен да разпореди въвеждането на допълнителни здравни мерки при опасност от възникване и разпространение на болести, които представляват опасност за общественото здраве. Съобразно чл. 1, ал. 4 от Наредбата определянето на болестта като такава, представляваща опасност за общественото здраве, се извършва от Министерството на здравеопазването при използване на логаритъма за оценка, посочен в Международните здравни правила, приети от Световната здравна организация. Освен това в § 1, т. 14 от ДР на Наредбата е дадено легално определение на „Опасност за общественото здраве“ – събитие, което може да навреди на здравето на населението, може да има международно разпространение и да представлява сериозна и непосредствена опасност.
Съпоставката между чл. 57, ал. 1 от ЗЗ и чл. 3 от Наредбата води до извод за несъответствие на поставеното от Наредбата условие за въвеждане на допълнителни здравни мерки с условието за извършване на граничен здравен контрол, поставено от закона. С други думи, законът предвижда извършването на такъв контрол само при опасност от разпространението на особено опасни заразни болести, а Наредбата предвижда възможност министърът на здравеопазването да разпореди въвеждането на допълнителни здравни мерки при опасност от възникване и разпространение на болести, които представляват опасност за общественото здраве. Т.е. Наредбата, при съобразяване не само на чл. 3, ал. 1, но и на разпоредбите на чл. 1, ал. 4 и § 1, т. 14 от ДР, не изисква нито тези болести да са заразни, нито да са особено опасни, каквото изискване поставя законът.
Ето защо правилен и обоснован е изводът на първоинстанционния съд, че с използваната в Наредбата неясна формулировка, която не съответства на условието, поставено от норма от по-висок ранг, а именно чл. 57, ал. 1 от ЗЗ, необосновано се предоставя на министъра на здравеопазването широка и неопределена компетентност да въвежда допълнителни здравни мерки при наличие на опасност от възникване и разпространение на болести, които са извън тези, предвидени в цитираната разпоредба на закона.
Напълно съответни на закона са и изводите на първоинстанционния съд за материалната незаконосъобразност на чл. 5, т. 7 от Наредбата в частта й „...или разпореждат прилагането на други здравни мерки“. Член 5 от Наредбата определя здравните мерки, които прилагат органите на граничния здравен контрол при осъществяване на тази дейност. Член 4 предвижда, че граничен здравен контрол се извършва от регионалните здравни инспекции на граничните контролно-пропускателни пунктове (ГКПП), където се установяват постоянни или временни звена за граничен здравен контрол.
С приетите със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето (ДВ, бр. 32 от 2022 г., в сила от 26.04.2022 г.) нови алинеи – 3а и 3б на чл. 63 от ЗЗ, е предвидено, че действията и видовете мерки за ограничаване разпространението на заразна болест по чл. 61, ал. 1, включително и конкретни показатели, критерии и срокове за въвеждане на временни противоепидемични мерки по чл. 63, ал. 4 и 10 от ЗЗ и за отмяната им в съответствие със спецификата на разпространение на съответната заразна болест по чл. 61, ал. 1 от ЗЗ задължително се определят в Национален план за готовност и действие при епидемия или пандемия, приет от Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването. Съобразно чл. 63, ал. 4 и 10 от ЗЗ временните противоепидемични мерки се въвеждат със заповед на министъра на здравеопазването по предложение на главния държавен здравен инспектор за територията на страната или за отделна област в съответствие с мерките, определени в националния план по ал. 3а.
В разпоредбата на чл. 63а от ЗЗ (нов – ДВ, бр. 44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020 г.) е предвидено, че въвеждането на противоепидемични мерки при епидемично разпространение на заразни болести, които са извън обхвата на изрично посочените в чл. 61, ал. 1 от ЗЗ, също се извършва по заповед на министъра.
Редакцията на оспорената част на чл. 5, т. 7 от Наредбата не съответства на описаната законова уредба и дава възможност на органите на граничния контрол да разпореждат здравни мерки, които не са установени по предвидения в ЗЗ ред.
Касационната инстанция споделя и изводите относно материалната незаконосъобразност и на останалите две разпоредби. В Наредбата е предвидена възможност да се откаже влизането на територията на Република България на „...болни и на лица, за които има съмнение, че са болни“ (чл. 5, т. 10) и на „...пътник, отказал медицински преглед, имунизация или друга здравна мярка, както и предоставяне на информация или документи по чл. 30, ал. 1“ (чл. 32). Нормата на чл. 5, т. 10 в оспорената й част, както и нормата на чл. 32 от Наредбата противоречат на действащата разпоредба на чл. 63 от ЗЗ. Противоречието на цитираната правна норма от по-висок ранг се изразява в две насоки. На първо място, чл. 63 от ЗЗ допуска налагането на такава мярка в две хипотези: при извънредна епидемична обстановка, обявена при непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от епидемично разпространение на заразна болест по чл. 61, ал. 1 от ЗЗ, с цел защита и опазване живота и здравето на гражданите (ал. 4 във връзка с ал. 1) и с цел преодоляване на последиците след отмяната на обявена извънредна епидемична обстановка и/или предотвратяване на последващо епидемично разпространение на заразна болест по чл. 61, ал. 1 от ЗЗ, както и за контрол на епидемичния риск (ал. 10 от чл. 63). На второ място, чл. 63, ал. 5 от ЗЗ установява, че тази мярка може да бъде наложена единствено на граждани на други държави, с изключение на гражданите с постоянно, дългосрочно или продължително пребиваване на територията на Република България, както и членовете на техните семейства.
При правната уредба, дадена от ЗЗ, следва да се направи извод, че мярката „влизане на територията на Република България“ може да бъде наложена само в случай на обявена извънредна епидемична обстановка или при условията на чл. 63, ал. 10 от ЗЗ и то само по отношение на чужди граждани, които не пребивават постоянно, дългосрочно или продължително на територията на страната, респ. не са членове на семейството на такива чужди граждани. Наредбата не предвижда ограничения на мярката в тези два аспекта, поради което следва да се приеме, че посочените по-горе разпоредби на подзаконовия акт са в противоречие с материалноправните норми на нормативен акт от по-висока степен, а именно Закона за здравето.
В тази си част посочените разпоредби противоречат и на чл. 35, ал. 2 от Конституцията на Република България. Изложените от първоинстанционния съд мотиви в тази насока са изключително подробни и тъй като се споделят изцяло и от касационната инстанция, на основание чл. 221, ал. 2, предл. последно от АПК съдът препраща към тях. Принципно вярно е застъпеното и от двамата касационни жалбоподатели становище, че ограничаването на някои основни човешки права е допустимо. То обаче може да бъде сторено само със закон при условията на чл. 57, ал. 3 от Конституцията – при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение и само по отношение на правата, които са извън предвидените в разпоредбата изключения. Законът за здравето е предвидил кои основни права и в какъв обхват могат да бъдат ограничени временно за осъществяване на контрол над заразните болести. Определеният от ЗЗ обхват обаче недопустимо е разширен с нормите на Наредбата.
Ето защо са правилни и законосъобразни изводите на Върховния административен съд за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни норми от по-висок ранг при издаването на оспорените текстове от Наредбата – основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК, които налагат отмяната на обжалваните разпоредби. Решението на първоинстанционния съд не страда от пороците по чл. 209, т. 3 от АПК, налагащи отмяната му, поради което следва да се остави в сила.
Предвид изхода на спора искането на касационните жалбоподатели за присъждане на разноски е неоснователно.
Претенцията на ответницата П. В. за присъждане на съдебни разноски е основателна и следва да бъде уважена. Съобразно представените по делото доказателства – договор за правна защита и съдействие, ответницата е защитавана от адв. Ю. Дацев безплатно при условията на чл. 38, ал. 1, т. 2 и 3 от ЗА. Ето защо на основание чл. 38, ал. 2 от ЗА и във връзка с чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения съдът определи възнаграждение в размер на 1000 лв., което следва да бъде заплатено на адв. Дацев от Министерския съвет и Министерството на здравеопазването.
Претенцията на втория ответник – П. 3., за присъждане на разноски е частично основателна. Съобразно представения списък този ответник претендира присъждането на 1602 лв., от които 1500 лв. представляват заплатен адвокатски хонорар, 2 лв. са пощенски марки за писма и 100 лв. са пътни разноски. Съдът намира за основателна и доказана претенцията само в частта й относно заплатения адвокатски хонорар в размер на 1500 лв. В представения договор за правна помощ изрично е посочено, че уговореният в горния размер хонорар е изплатен изцяло и в брой. В тази връзка, след като съобрази фактическата и правната сложност на делото с предмет оспорване на четири разпоредби от подзаконов нормативен акт, обстоятелството, че производството е образувано по две касационни жалби, а заплатеното възнаграждение не надхвърля сериозно определения минимален размер от 1000 лв., съдът намира за неоснователно възражението на процесуалния представител на министъра на здравеопазването за прекомерност на заплатения адвокатски хонорар.
В останалата си част относно разноските, направени за пощенски марки и за път, искането на П. З. е неоснователно. Съгласно константната практика на ВАС по реда на ангажиране на отговорността за разноски се покриват само тези, които по естеството си са необходими за движението на процеса – нормативно предопределени или свързани с процесуално действие, указано от съда. Пътните разходи и разходите за пощенски марки не са съдебноделоводни разноски по смисъла на чл. 143 от АПК и не могат да се претендират на това основание, затова не следва да бъдат присъждани.
Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 1110 от 31.01.2024 г., постановено по адм. д. № 2391/2023 г. по описа на Върховния административен съд.
Осъжда Министерския съвет на Република България и Министерството на здравеопазването да заплатят на П. Т. З. от Димитровград, [ЕГН], съдебни разноски в размер на 1500 (хиляда и петстотин) лв.
Осъжда Министерския съвет на Република България и Министерството на здравеопазването да заплатят на адвокат Ю. Дацев от Софийската адвокатска колегия с личен № [номер] адвокатско възнаграждение в размер на 1000 (хиляда) лв.
Решението е окончателно.
За председател: Мариника Чернева
3775
