РЕШЕНИЕ № 1863 от 19 февруари 2024 г.
по административно дело № 11628 от 2022 г.
Върховният административен съд на Република България – пето отделение, в съдебно заседание на двадесети септември две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Йовка Дражева, членове: Виолета Главинова, Мария Николова, при секретар Николина Аврамова и с участието на прокурора Милена Беремска изслуша докладваното от председателя Йовка Дражева по административно дело № 11628/2022 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от АПК.
Образувано е по жалбата на П. Велчева и Ю. Дацев против чл. 4, ал. 2, т. 4 и ал. 3, чл. 5, ал. 1, чл. 6, чл. 7, ал. 1, т. 1, чл. 8, ал. 1 и 2, чл. 9, ал. 3, чл. 11, ал. 1 и 2, чл. 13, чл. 14, ал. 1 и 2 в частта относно израза „или при други условия, определени в заповедта на министъра на здравеопазването по чл. 61, ал. 7 от Закона за здравето в съответствие с епидемичния риск от разпространението на COVID-19“, чл. 15, ал. 1 и 2, чл. 16, чл. 18, ал. 1 и 2 и чл. 19 до чл. 28, включително, от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. за условията и реда за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19, издадена от МЗ, обн., ДВ, бр. 40 от 31.05.2022 г.; доп., бр. 80 от 7.10.2022 г. Развиват подробни и многобройни оплаквания в писмена форма и искат отмяна на посочените разпоредби. Правят и искане за преюдициално запитване до СЕС.
Ответната страна – министърът на здравеопазването, оспорва жалбата като неоснователна и иска отхвърлянето й. Развива подробни съображения в писмена форма.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост на жалбата като подадена от надлежна страна. Искането за преюдициално запитване намира за неоснователно. По същество дава заключение за основателност на жалбата поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неспазване на чл. 7, ал. 2, чл. 10, чл. 12, чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА. Условията и редът за извършване на задължителна изолация и карантина са санитарни мерки по чл. 52, ал. 4 от Конституцията и трябва да се уредят със закон. Нарушен е чл. 6 от АПК на принципа за съразмерност, чл. 77 от АПК и не е извършена оценка на въздействието върху защитата на личните данни по чл. 35 от Регламент 2016/679 и чл. 12 от ЗЗЛД. Становището на КЗЛД е било за издаване на друг акт. Липсва съгласуване с министъра на електронното управление, няма финансова обосновка. Няма анализ за съответствие с правото на ЕС.
Върховният административен съд, състав на пето отделение, като извърши проверка по допустимостта на жалбата, намира следното:
Жалбата е подадена от две физически лица: П. Велчева и Ю. Дацев. Първият жалбоподател представя издаден цифров Ковид сертификат на ЕС от 31.03.2022 г., а за втория жалбоподател има доказателства за заболяване от [заболяване]. Писмените доказателства установяват правен интерес за оспорване на посочените в жалбата разпоредби от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. за условията и реда за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19, издадена от МЗ, обн., ДВ, бр. 40 от 31.05.2022 г., доп., бр. 80 от 7.10.2022 г.
От представената административна преписка се установява следната фактическа обстановка:
Със Заповед № РД-02-89 от 28.06.2021 г. на министъра на здравеопазването е определена работна група за изготвяне на проект на наредба по чл. 60, ал. 5 и чл. 61, ал. 17 от Закона за здравето и мотиви към проекта по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Не е посочено за какво точно заболяване. На л. 202 – 221 е приложен проект на Наредба за условията и реда за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19 (за кратко Наредбата) и доклад от заместник-министъра на здравеопазването изх. № 75-03-29 от 1.04.2022 г., приложен към проекта на Наредбата (л. 222 – 225), до министъра на здравеопазването. В доклада е посочено, че проектът се предлага за одобряване с цел публикуване на интернет страницата на МЗ и провеждане на обществени консултации за период от 30 дни. Целта е да се въведе единен ред за прилагане на чл. 61 от ЗЗ за задължителната изолация на лица, болни от COVID-19, и задължителна карантина на лица, близки, контактни или пристигнали от държави с емидемично разпространение на SARS-CoV-2, лабораторните изследвания за потвърждаване на диагнозата COVID-19, лицата, които подлежат на задължителна изолация и карантина, въведено е целогеномно секвиниране на 10 % от положителните проби, създаден е редът за задължителните изолация и карантиниране с цел да се ограничи разпространението на COVID-19 и намаляване на въздействието на вируса върху общественото здраве и здравните последици, критериите за прекратяване на изолацията и провеждане на медицинско наблюдение по време на ограничителните периоди. Посочено е, че информационната система за борба с COVID-19 съдържа информация за лицата, подлежащи на задължителна изолация, лицата под карантина – контактни и пристигнали в страната, потока на информацията с отговорните лица и обема на данни, които се въвеждат, контролиращите структури, ползватели на информацията. Изрично е посочено, че с наредбата не се въвежда европейско законодателство и издаването не води до необходимост от допълнителни финансови средства. В доклада се посочва още, че е проведено вътрешноведомствено съгласуване с дирекции „Електронно здравеопазване“, „Лечебни дейности“ и „Правна“. Към доклада е приложен проектът, който се намира на л. 226 – 246, в който са вмъкнати нови разпоредби – чл. 19, т. 5, чл. 20, ал. 1, т. 4 и ал. 3, чл. 21, ал. 4, и е изменен чл. 20, ал. 5 (преди 4).
Изготвени са и мотиви към проекта на Наредбата (л. 247 – 253), в който се повтарят съображенията от доклада и целта на регулиране на обществени отношения за диагностика, профилактика и контрол на COVID-19 и мерки за ограничаването на SARS-CoV-2 чрез задължителната изолация на заразоносители и болни, редът за организиране на изолацията, изискванията и мерките, определяне на лицата в риск от заразяване, ограничаване на възможността за последващо предаване на инфекцията, задължително карантиниране на лица, влезли на територията на страната от друга държава с епидемичен риск, регламентиране на функционирането на Национална информационна система за борба с COVID-19, която да осигурява централизирано управление и информация за всички потвърдени случаи на COVID-19 и карантинираните лица, данните, които се въвеждат за всеки случай на COVID-19, за всяко лице под карантина и при поставяне на ваксина срещу новия коронавирус. Предоставя информационна платформа на всички компетентни институции, като част от системата е и електронният регистър за ваксинация срещу COVID-19. Наредбата урежда структурата на системата и лицата с достъп по въвеждане на информацията, както и ведомства и институции, които имат право на достъп до информация от системата за осъществяване на нормативно установените контролни функции. Като правно основание за издаване на Наредбата е посочен чл. 60, ал. 5 от ЗЗ. Формулирана е целта за изготвяне на Наредбата за въвеждане на единен ред за прилагане на разпоредбите на чл. 61 от ЗЗ по отношение на задължителната изолация на лица, болни от COVID-19 и заразоносители на SARS-CoV-2, лабораторните изследвания за потвърждаване на диагнозата и лицата, които подлежат на задължителна изолация и карантина, критериите за прекратяването на изолацията и карантината, медицинското наблюдение през този период от време, за да се ограничи заболяването в дома и обществото като цяло, създаване на информационна система за борба с COVID-19. Посочено е, че проектът на Наредбата няма да окаже въздействие върху държавния бюджет, като не са необходими финансови и други средства за прилагането й по отношение на пациенти, контактни лица, лечебни заведения, медицински специалисти и др. Очакваният резултат е формулиран като създаване на единна уредба по отношение на COVID-19 относно провеждане на лабораторна диагностика, прилагане на ограничителни изолационни мерки и свързания с това информационен поток, ограничаване разпространението на COVID-19 и намаляване на въздействието на SARS-CoV-2 върху общественото здраве. Посочено е, че обществените отношения, предмет на проекта на Наредбата, не са регламентирани в европейското законодателство и са въпрос на национално решение, поради което е от компетентността на отделните държави членки.
Едновременно с приемане на Наредбата е предложено изменение и на Наредба № 21 от 2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразни болести и включване на COVID-19 в списъка на острите заразни болести, подлежащи на задължителна регистрация, съобщаване и надзор в страната по реда на Наредба № 21 от 2005 г.
На заседание на 20.04.2022 г. на ръководството на МЗ е одобрен предложеният проект на Наредбата и той е обнародван на 21.04.2022 г. на сайта на МЗ за обществено обсъждане ведно със съобщение, че милионите случаи на COVID-19 и починали от заболяването изискват прилагане на различен подход към диагностицираните болни лица с COVID-19 и заразоносители на SARS-CoV-2 и контактните им лица, с определяне на условия и ред за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19, определяне на условия и ред за извършване на задължителната изолация на болни и заразоносители и задължителна карантина за контактните им лица, както и на лицата, влезли на територията на страната от други държави, определяне на лабораторни методи за доказване на причинителя на вируса SARS-CoV-2, лечебните заведения, където това може да се проведе, изисквания към пробите, конкретни мерки.
В рамките на обществените консултации са постъпили становища и е изготвена справка за предложенията и становищата в периода за обществените обсъждания от 21.04. – 21.05.2022 г. (л. 272). Отразено е кои от тях са приети и кои не са приети (л. 272 – 280). Изложени са мотиви защо не се приемат направени предложения от участници в общественото обсъждане, включително по предложението на директора на РЗИ – Силистра (л. 272). Прието е предложението за изменение на наименованието на раздел V и отпадане на израза „мерки спрямо външна среда“.
Представен е доклад на заместник-министъра на здравеопазването (л. 262 – 264), изх. № 75-03-29 от 26.05.2022 г. за одобряване на справката с предложенията и публикуването й, както и предложение за обнародване на Наредбата в ДВ. Към доклада са приложени и мотиви към проекта (л. 265 – 271), в които са посочени съображения, които повтарят вече изложените в мотивите на л. 247 – 253. Не са одобрени предложенията на директора на РЗИ – Силистра.
На 26.05.2022 г. е проведено заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването (л. 310), на което е приет окончателно проектът за Наредбата. Протоколното решение е подписано от заместник-министър Л. Бакаливанов при условията на заместване съгласно заповед от 20.05.2022 г. (л. 311). На същата дата 26.05.2022 г. Наредбата е изпратена до „Държавен вестник“ за обнародване с придружително писмо от 26.05.2022 г. (л. 312). Обнародването е направено в ДВ, бр. 40 от 31.05.2022 г., в сила от 31.05.2022 г.
По делото е представена цялата преписка по допълване на чл. 12 от Наредбата, но тъй като тази разпоредба не е предмет на оспорване, не следва да се обсъжда.
От така установената фактическа обстановка тричленен съдебен състав на пето отделение на Върховния административен съд направи следните правни изводи:
1. Наредбата е издадена от компетентен административен орган – министър на здравеопазването, като е подписана от заместник-министър въз основа на заповед за заместване и в предписаната законова форма по чл. 7, ал. 2 от ЗНА (л. 311 – 312).
Неоснователно е твърдението, че не е спазено изискването за извършване на оценка за въздействие на проекта на Наредбата по чл. 20 от Закона за нормативните актове. ЗНА урежда подготовката, изменението и прилагането на нормативните актове. Съгласно чл. 19, ал. 1 от ЗНА съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон. Съгласно чл. 20, ал. 2 от ЗНА извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, каквато не е настоящата хипотеза. Цялостна предварителна проверка задължително се извършва съгласно чл. 20, ал. 3 от ЗНА при изработване на нови закони и кодекси или при изработване на проекти на нормативни актове, за които оценката по ал. 2 е показала, че може да се очакват значителни последици. Във всички останали случаи и предвид чл. 20, ал. 4 от ЗНА цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши по преценка на съставителя на проекта. В случая предмет на оспорването е нормативен административен акт, който се приема от орган по чл. 115 от Конституцията на Република България – министър на здравеопазването, а не от Министерски съвет, и извършването на частична проверка не е задължително, защото не е предвидена в закон, а цялостна оценка на въздействието се извършва само по преценка. Следователно предвид характера на акта и приемащия го орган преценката за извършване на цялостна предварителна оценка е предоставена на съставителя на акта, което означава, че не е налице задължително извършване на такава оценка, за да бъде тя условие за законосъобразност на Наредбата.
2. Неоснователно е твърдението, че приемането на оспорените разпоредби нарушава чл. 10, ал. 1 от ЗНА, според който обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен.
Съгласно пар. 1 от ЗР на Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. за условията и реда за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19 тази наредба се издава на основание чл. 60, ал. 5, чл. 61, ал. 17 и 18 и чл. 61а, ал. 7 от Закона за здравето. Разпоредбата на чл. 1 от Наредбата посочва предмета на регулация. Определят се условията и редът за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19, включително: 1. условията и редът за извършване на задължителна изолация на болни от и заразоносители на COVID-19; 2. условията и редът за извършване на оценка на съществуващия епидемичен риск при предписване на задължителна изолация в лечебно заведение за болнична помощ на лица, болни от COVID-19; 3. условията и редът за извършване на задължителна карантина на лица, контактни на лица, болни от и заразоносители на COVID-19, както и на лица, които са влезли на територията на страната от други държави, критериите за определяне на контактните лица по чл. 1, т. 3.
Разпоредбата на чл. 60, ал. 1 от ЗЗ гласи, че болните от заразни болести, контактните с тях лица и заразоносителите подлежат на регистрация, задължително съобщаване и отчет, като с ал. 2 са делегирани правомощия на министъра на здравеопазването с наредба да определя заразните болести по ал. 1, реда за регистрация, съобщаване и отчет. В случаи на биотероризъм или поява на нови, непознати болести с наредбата по ал. 2 министърът определя и реда и начина за надзор, ранно оповестяване и предприемане на мерки. Съгласно чл. 60, ал. 5 от ЗЗ на министъра на здравеопазването е делегирано правомощието да определя с наредби реда и условията за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на отделни заразни болести.
Подзаконов нормативен акт, който е относим към заразните болести, е Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести, ДВ, бр. 62 от 29.07.2005 г., издадена предвид пар. 4 от ДР на основание чл. 60, ал. 2 и 3 от ЗЗ. Едновременно с издаването на Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. влиза в сила и изменение на приложение № 1 към чл. 2 от Наредба № 21 от 2005 г., с което в т. 66 в Списъка на заразните и паразитните болести, които подлежат на задължителна регистрация, съобщаване и отчет, е вписана като заразна болест COVID-19. Предметът на регулиране е определен в чл. 1 от Наредба № 21 от 2005 г., а именно: редът за регистрация, задължително съобщаване и отчет на болните от заразни болести, контактните с тях лица и заразоносителите, както и списъкът на заразните болести, подлежащи на задължителна регистрация, съобщаване и отчет.
Следователно на основание чл. 2, ал. 1 от Наредба № 21 от 2005 г. COVID-19 се определя като заразна болест, за която се прилагат правилата за задължителна регистрация, съобщаване и отчет на болните, контактните лица и заразоносителите. В Приложение „дефиниции“ в т. 66 са описани клиничните критерии за COVID-19. В чл. 6 са посочени субектите, на които задължително се съобщават заразни болести по Приложение № 1 – РЗИ, общопрактикуващ лекар, здравен кабинет към учебно и детско заведение. В чл. 4а от Наредба № 21 от 2005 г. е посочено, че МЗ създава и поддържа специализирани електронни информационни системи за регистриране на пациенти със СПИН и туберкулоза, суспектни и контактни. Националният център по заразни и паразитни болести администрира и поддържа информационни системи за събиране и анализиране на данни за заболяемостта от морбили, рубеола и епидемичен паротит, остра вяла парализа, грип и остри респираторни заболявания, като COVID-19 не е посочен като заболяване, което да попада в обхвата на правното регулиране по чл. 4а. Наредба № 21 от 2005 г. обаче не съдържа правила за задължителна изолация на болни от и заразоносители на COVID-19, задължителна карантина на лица, контактни на лица, болни от и заразоносители на COVID-19, както и на лица, които са влезли на територията на страната от други държави, включително критериите, на които трябва да отговарят. Уредените с чл. 4а, ал. 1, т. 1 и 2 от Наредба № 21 от 2005 г. специализирани електронни системи към Министерството на здравеопазването се отнасят за пациенти със СПИН, пациенти (и контактни) от туберколоза. Националният център по заразни и паразитни болести по чл. 4а, ал. 2 от Наредба № 21 от 2005 г. администрира и поддържа информационни системи за събиране и анализиране на данни за: 1. морбили, рубеола и епидемичен паротит, грип, и 2. остри респираторни заболявания, включваща и модул за случай – базиран надзор на тежки остри респираторни заболявания. С чл. 3, ал. 1 от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. е посочено, че лабораторна диагностика на COVID-19 се извършва и в Националния център по заразни и паразитни болести, което е различно от хипотезата на чл. 4а от Наредба № 21 от 2005 г.
Анализът на правната уредба налага извод, че двете наредби регулират различни правоотношения и чл. 10, ал. 1 от ЗНА не е нарушен.
3. Оспорените разпоредби на чл. 4, ал. 1 и 2, т. 4 и ал. 3 се намират в раздел „Лабораторна диагностика на COVID-19“ на Наредбата.
Създават задължение за лабораториите по чл. 3, ал. 1, т. 2 да изпращат ежеседмично в националната референтна лаборатория „Грип и остри респираторни заболявания“ на НЦЗПБ най-малко 10 % от положителните проби на SARS-CoV-2, но не по-малко от една проба за провеждане на геномно секвиниране. Изискванията са в чл. 4, ал. 2, т. 4 и ал. 3: Изпращат се клиничните материали от всички положителни проби, за които лабораторията има информация, че са взети от: а) български и чужди граждани, пристигнали в страната през последните 14 дни; б) лица, положителни за SARS-CoV-2, с поява на първите симптоми не по-рано от 14 дни след завършен ваксинационен курс, като при асимптомно носителство за начална дата се приема датата на пробонабиране; в) лица с повторен положителен резултат за SARS-CoV-2 не по-рано от 90 дни от първоначалния положителен резултат, доказан чрез PCR или бърз антигенен тест; г) лица с продължително отделяне на вирусна РНК (по-дълго от 14 дни) и/или находки от rRT-PCR, при които има съмнение за наличие на вирусни варианти на безпокойство. (3) Клиничните материали се придружават с информация по образец съгласно приложение № 1. Съгласно приложение № 1 в него се съдържат лични данни на пациента.
Изследването на материали от положителни проби е част от диагностиката и контрола за заразна болест. Клиничните материали обаче се придружават с информация по образец съгласно приложение № 1, като задължително в информацията има такава за пациента – три имена, ЕГН, възраст, пол, населено място, местоживеене.
Съгласно чл. 27 от ЗЗ здравна информация са личните данни, свързани със здравословното състояние, физическото и психическото развитие на лицата, както и всяка друга информация, съдържаща се в медицинските рецепти, предписания, протоколи, удостоверения и в друга медицинска документация. Лечебните и здравните заведения, регионалните здравни инспекции, лекарите, лекарите по дентална медицина, фармацевтите и другите медицински специалисти, както и немедицинските специалисти с висше немедицинско образование, работещи в националната система за здравеопазване, събират, обработват, използват и съхраняват здравна информация. Формите и съдържанието, както и условията и редът за обработване, използване и съхраняване на медицинската документация и за обмен на медико-статистическа информация се определят с наредби на министъра на здравеопазването, съгласувани с Националния статистически институт. Липсва обаче направен анализ за съответствието на Наредбата с правото на Европейския съюз относно защитата на личните данни с Регламент № 2016/679, каквито представляват данните по приложение № 1, и излагане на съображения дали е спазен принципът за свеждане на данните до минимум, т.е. до необходимото във връзка с целите, за които се обработват, предвид чл. 5, пар. 1, буква „в“ от Регламента. Неспазването на задължението по чл. 28, ал. 1, т. 5 от ЗНА, което в случая е съществено, е основание за отмяна на посочените разпоредби.
4. Оспорени са разпоредби на чл. 5, ал. 1, чл. 6, чл. 7, ал. 1, т. 1, чл. 8, ал. 1 и 2, чл. 9, ал. 3, които се намират в раздел III „Условия и ред за извършване на задължителна изолация на болни от и заразоносители на COVID-19“, разпоредбите на чл. 11, ал. 1 и 2, чл. 13, чл. 14, ал. 1 и 2 в частта относно израза „или при други условия, определени в заповедта на министъра на здравеопазването по чл. 61, ал. 7 от Закона за здравето в съответствие с епидемичния риск от разпространението на COVID-19“, чл. 15, ал. 1 и 2 са в раздел IV „Условия и ред за извършване на задължителна карантина на лица, контактни на лица, болни от и заразоносители на COVID-19“, а разпоредбите на чл. 16, чл. 18, ал. 1 и 2 са в раздел V „Профилактика и контрол на COVID-19“. Спазена е процедурата по чл. 77, чл. 78 от АПК, чл. 26 – 28 от ЗНА за приемането им. Проектът е подготвен след съгласуване с посочените по-горе дирекции, публикуван е на съответния портал, извършено е обществено обсъждане в 30-дневния срок по чл. 26, ал. 4 от ЗНА. На заседание на ръководството на министерството проектът отново е обсъден и са извършени промени съобразно приетите за основателни становища. Към проекта има представени първоначален и окончателен доклад, както и мотиви, които определят целта на нормативната уредба, предмета на регулиране и необходимостта от такава правна уредба във връзка с разпространение на заразната болест COVID-19 по смисъла на чл. 60 от ЗЗ.
Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С чл. 15, ал. 1 от ЗНА е въведено изискване нормативният акт да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Това изискване е за непрекъснато съответствие на подзаконовия нормативен акт със закона. Разпоредбата на чл. 196 от АПК изключва субсидиарното прилагане на чл. 142, ал. 1 от АПК, относим към индивидуални и общи административни актове за съответствие на административния акт с материалния закон, действал към момента на издаването му (виж Решение № 5 от 19.04.2019 г. на КС по к. д. № 12/2018 г.). Затова предвид чл. 192а от АПК компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му, а съответствието с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение.
С изключение на чл. 16, чл. 18, ал. 1, т. 3 и 2 от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. останалите оспорени разпоредби са незаконосъобразни, тъй като противоречат на нормативен акт от по-висока степен. Към момента на постановяване на решението и въз основа на внесен от МС проект на ЗИЗЗ в чл. 61, ал. 1 от ЗЗ (ДВ, бр. 96 от 2023 г., в сила от 17.11.2023 г.) думите „холера, чума и COVID-19“ се заменят с „холера и чума“, като думата „COVID-19“ отпада. Изменението е влязло в сила след даване на ход по съществото на спора и към момента на постановяване на настоящото решение следва да бъде съобразено. Мотивите на вносителя на законопроекта за отпадане на COVID-19 от списъка със заразни болести, за които по чл. 61, ал. 1 от ЗЗ се прилага задължителна изолация и задължителна карантина, са свързани с намаляване нивата на заболеваемост и хоспитализация, липса на натоварване на здравната система, натрупване на имунно население поради преболедуване и ваксинация, прекратяване на 5.05.2023 г. от СЗО на обявената спешност за общественото здраве от международно значение по отношение на COVID-19, свързана с опасността от международно разпространение на болестта, евентуалните въздействия върху международния трафик и адекватността на мерките за борба. Посочено е, че е отпаднала необходимостта от прилагането на спешни противоепидемични мерки за овладяване на епидемичните вълни и прилагането на допълнително ограничаващи мерки като задължителната ваксинация и карантина. Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. е издадена на основание чл. 61, ал. 17 и 18 от ЗЗ за регламентиране на условията и реда на задължителната изолация и задължителната карантина на лицата по ал. 1 или 3 и 2 или 3.
След като с изменението на чл. 61, ал. 1 от ЗЗ COVID-19 вече не е включен сред заразните болести, за които задължително се прилага задължителна изолация и задължителна карантина по ал. 2 във връзка с ал. 1, предвидените условия и ред за извършване на задължителна изолация на болни от и заразоносители на COVID-19, на задължителна карантина на лица, контактни на лица, болни от заразната болест, и предписване на мерки за изолация и поставяне под карантина по чл. 18, ал. 1, т. 1 и 2 при регистриране на случай на COVID-19 в организиран трудов или детски/ученически колектив, се явяват незаконосъобразни, противоречат на нормативен акт от по-висока степен и следва да бъдат отменени.
Неоснователна е жалбата за отмяна на чл. 16, чл. 18, ал. 1, т. 3 и 2 от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г.
Разпоредбата на чл. 16 е препращаща към Наредба № 15 от 2005 г. за имунизациите в Република България. Посочва, че ваксинопрофилактиката на COVID-19 се извършва при условията и по реда на Наредба № 15. С разпоредбата не се създават задължения. При служебната проверка не се установи несъответствие със законова разпоредба, поради което жалбата в тази част е неоснователна.
Разпоредбата на чл. 18, ал. 1, т. 3 задължава съответната РЗИ да предписва като мярка провеждане на дезинфекция на повърхности с биоциди с вирусоцидно или частично вирусоцидно действие, разрешени по реда на Закона за защита от вредното въздействие на химичните вещества и смеси или на Регламент (ЕС) № 528/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 г. относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди (ОВ, L 167/1 от 27 юни 2012 г.). Предписването на такава мярка попада в обхвата на държавния здравен контрол по чл. 19, ал. 2, т. 6 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 1 от ЗЗ за предписване провеждане на задължителни хигиенни и противоепидемични мерки и за определяне на срокове за тяхното изпълнение.
Не е незаконосъобразна и ал. 3 на чл. 18, която предоставя на РЗИ възможност да може да разпореди и допълнителни хигиенни и противоепидемични мерки, каквито има разписани в чл. 19 от ЗЗ.
6. Оспорените разпоредби на чл. 19 до чл. 28 от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. се намират в раздел VI „Национална информационна система за борба с COVID-19“. Министерството на здравеопазването е задължено да поддържа Национална информационна система за борба с COVID-19, която осигурява централизирано управление и информация за всички потвърдени случаи на COVID-19 и карантинирани лица и предоставя информационна платформа на всички компетентни институции.
Разпоредбите са приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и на материалния закон по следните съображения.
Основателно е оплакването, че не е спазен чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА, защото в доклада няма никакви мотиви относно финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. С уредбата в раздел VI се създава отделна национална информационна система с конкретно посочени модули, която съдържа: 1. актуална информация за гражданите за COVID-19 в страната; 2. мобилно приложение за граждани – ViruSafe за вписване на информация за наличие на симптоми за COVID-19; 3. регистър на лицата по чл. 5, ал. 1, които подлежат на задължителна изолация, и на лицата по чл. 11, ал. 1 и чл. 13, които подлежат на задължителна карантина; 4. модул за заетост на болничните легла, определени за лечение на пациенти с основна или с придружаваща инфекция със SARS-CoV-2; 5. електронен регистър за ваксинациите срещу COVID-19.
Създаването на нов информационен център към Министерството на здравеопазването изисква публичен финансов ресурс, за размерите на който няма никакви данни. В доклада е посочено с едно изречение, че такива публични разходи няма да има, което не отговаря на предмета на правно регулиране и води до извод, че такъв анализ въобще не е правен и съответно обществено обсъждане по този въпрос не е проведено.
Основателно е и оплакването, че е нарушен чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА поради липсата на анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Изрично в чл. 20 от Наредбата са разписани правила за ежедневно постъпване на данни: 1. от РЗИ относно карантинираните и поставени под домашна изолация лица, изолираните лица, информация от лабораториите по чл. 3, ал. 1, т. 2 за лицата, провели лабораторни изследвания, както и за лицата, които са се изследвали за наличието на антитела срещу SARS-CoV-2; 2. информация от лечебните заведения за болнична помощ за лицата с основна или придружаваща инфекция със SARS-CoV-2, хоспитализирани в съответното болнично заведение, данни за професия, месторабота, състояние на пациента; 3. информация от лечебни заведения и РЗИ за ваксинирани лица; 4. изпращане на информация до общопрактикуващите лекари на автоматично генерирано съобщение относно карантинираните лица и потвърдените случаи на COVID-19 от пациентската им листа. В чл. 21 изрично е разписано, че достъпът до информацията в модулите на НИС е публичен, като такъв имат РЗИ, органите на МВР, общопрактикуващите лекари, лечебните заведения за болнична помощ, лечебните заведения, извършващи лабораторно изследване за COVID-19, Националният център по трансфузионна хематология, районните центрове за трансфузионна хематология, общините, Националният осигурителен институт, териториалните поделения на Националния осигурителен институт, Националната здравноосигурителна каса, районните здравноосигурителни каси, дирекциите „Социално подпомагане“ към Агенцията за социално подпомагане и Изпълнителната агенция „Медицински надзор“, центровете за спешна медицинска помощ, лечебните заведения за болнична помощ, Националната здравноосигурителна каса и районните здравноосигурителни каси, лекарите, прилагащи ваксините. Принципно с чл. 28 от ЗЗ е разрешено предоставяне на здравна информация на трети лица в конкретно посочени хипотези, включително когато е необходима за нуждите на Министерството на здравеопазването, Националния център по здравна информация, НЗОК, регионалните здравни инспекции и Националния статистически институт.
Публичността на информацията, част от която представлява лични данни, достъпът на изброените субекти като администратори на лични данни до информацията в Националната информационна система за борба с COVID-19 означава, че макар относно COVID-19 да няма регулация в правото на Европейския съюз, обществените отношения, свързани с обработването на лични данни, и достъпът до тези лични данни попада под регулацията на Регламент 2006/679. Никакъв анализ няма по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА в доклада и мотивите към проекта на Наредбата за съответствието й с правото на ЕС, спазването на чл. 6 за законосъобразност на обработването и чл. 9 от Регламент № 2016/679 за обработване на специални категории лични данни, каквито представляват данните за здравословното състояние на физически лица. Това представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по приемане на подзаконов нормативен акт. Не е спазен и чл. 12 от Закона за защита на личните данни, съгласно който председателят и членовете на Комисията за защита на лични данни или упълномощени от нея лица от администрацията й осъществяват контрол чрез предварителни консултации, проверки и съвместни операции за спазване на Регламент (ЕС) 2016/679 и на този закон. Освен в случаите по чл. 36, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2016/679 предварителни консултации се извършват и когато се обработват лични данни в изпълнение на задача в обществен интерес, включително обработване във връзка със социалната закрила и общественото здраве. Предварителните консултации с надзорния орган се извършват съгласно чл. 36, параграфи 2 и 3 от Регламент (ЕС) 2016/679. В случая министърът на здравеопазването не е провел консултация с КЗЛД, което представлява нарушение на закона.
Не на последно място разпоредбите за създаването и функционирането на Национална информационна система за борба с COVID-19 имат за цел да регулират правоотношения въз основа на законови разпоредби за задължителна изолация и задължително карантиниране на болни и контактни с болни от COVID-19 и засилен контрол с цел ограничаване на заболяване от заразна болест, посочена в чл. 61, ал. 1 от ЗЗ. С изменението обаче на чл. 61, ал. 1 от ЗЗ и изключването на COVID-19 от заразните болести, за които се предвижда задължителна изолация и задължителна карантина, оспорените разпоредби от Наредбата вече не съответстват на целта на закона, което е отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК.
С жалбата е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС с примерни въпроси: 1. Кой е приложимият акт от ПЕС – Регламент № 2016/679 (Регламента) или Директива 2016/680, при обработване на лични данни от полицията; 2. Дали е от значение за отговора по т. 1, че нарушаването на предписание за карантина е престъпление по чл. 355 от НК; 3. Дали Регламентът допуска в подзаконов нормативен акт да се създават задължения за администратора на лични данни, издател на наредба; 4. Полиция, общини, НОИ, МЗ представляват ли получатели на информация на лични данни по Директива 2016/680; 5. ПЕС и по-специално Регламентът допускат ли разпоредби, въз основа на които се предоставят по неконтролиран достъп лични данни на полиция, общини, НОИ, МЗ, които са в информационна система с регистър на лица, на които са наложени мерки за задължителни изолация, карантина; 6. Задължени ли са националните юрисдикции при съдебен контрол на вътрешното законодателство и установяване на противоречие с ПЕС да отменят административен акт с обратна сила; 7. Задължава ли ПЕС националния съд да не приложи разпоредба като чл. 195 от АПК, според който отмяната има действие от момента на постановяване на съдебното решение; 8. Налице ли са основания да бъде ограничено евентуалното обявяване на недействителността на разпоредби от наредба, като бъдат запазени последиците на нормативния акт, поради наличие на изключителни съображения, свързани с разпространението на Ковид-19, и за какъв период; 9. Изключва ли ПЕС административна и съдебна практика на последователна отмяна/оттегляне на административни актове, налагаща прекратяване на съдебните производства по оспорване и събраните лични данни по такива актове могат ли да бъдат предмет на последваща регламентация като оспорената в настоящото производство Наредба, предвиждаща информационна система; 10. Следва ли изискванията на чл. 35 и 36 от Регламента да се считат за част от производството по изготвяне на предложения за национални мерки и приемане на подзаконови нормативни актове и ограничават ли процесуалната автономия на държавата членка при издаване на нормативни актове; 11. Ако националната юрисдикция установи нарушение на чл. 35 и 36 от Регламента, какви са нейните задължения; 12. Задължава ли ПЕС национална юрисдикция при контрол за законосъобразност на нормативен акт да приеме нарушението на чл. 35 и 36 от Регламента за съществено процесуално нарушение; 13. Допуска ли ПЕС отстраняването на посоченото нарушение по друг начин, различен от отмяната на нормативния акт; 14. Допуска ли ПЕС изискване за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на отделни заразни болести.
Видно от смисъла на зададените въпроси, същите са неотносими за правилното решаване на настоящото дело, защото част от тях имат предвид бъдещи последици от съдебното решение след извършен съдебен контрол за законосъобразност на подзаконов нормативен акт на някои, а отговорите на други като неотносими няма да внесат яснота в смисъла на разпоредби и актове от правото на Европейския съюз, които да имат значение за правилното решаване на спора. Поради това и на основание чл. 629, ал. 2 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК искането следва да се остави без уважение.
На основание чл. 172, ал. 2 от АПК жалбата следва да бъде уважена частично. На основание чл. 146, т. 3, 4 и 5 от АПК следва бъдат отменени чл. 4, ал. 2, т. 4 и ал. 3, чл. 5, ал. 1, чл. 6, чл. 7, ал. 1, т. 1, чл. 8, ал. 1 и 2, чл. 9, ал. 3, чл. 11, ал. 1 и 2, чл. 13, чл. 14, ал. 1 и 2 в частта относно израза „или при други условия, определени в заповедта на министъра на здравеопазването по чл. 61, ал. 7 от Закона за здравето в съответствие с епидемичния риск от разпространението на COVID-19“, чл. 15, ал. 1 и 2, чл. 18, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 19 до чл. 28, включително, от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. за условията и реда за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19, издадена от МЗ, обн., ДВ, бр. 40 от 31.05.2022 г., като в останалата част жалбата следва да бъде отхвърлена.
Предвид изхода на спора следва да бъде уважено искането на жалбоподателите за присъждане на направените разноски по делото в размер по 10 лв. платена държавна такса, 20 лв. в полза на Ю. Дацев такса за обнародване в ДВ (л. 416). На основание чл. 38, ал. 1, т. 3 от ЗА и по искане на Дацев следва да му бъде присъдено адвокатско възнаграждение по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 за минималните размери на адвокатските възнаграждения, което след прилагане на чл. 78, ал. 1 от ГПК и съобразяване на уважената част от жалбата съдът определя в размер на 900 (деветстотин) лв.
На основание чл. 172, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,
РЕШИ:
Оставя без уважение искането на П. Велчева и Ю. Дацев за отправяне на преюдициално запитване до съда на Европейския съюз.
Отхвърля жалбата на П. Велчева и Ю. Дацев против чл. 16, чл. 18, ал. 1, т. 3 и 2 от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. за условията и реда за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19, издадена от МЗ, обн., ДВ, бр. 40 от 31.05.2022 г., като неоснователна.
Отменя по жалбата на П. Велчева и Ю. Дацев чл. 4, ал. 2, т. 4 и ал. 3, чл. 5, ал. 1, чл. 6, чл. 7, ал. 1, т. 1, чл. 8, ал. 1 и 2, чл. 9, ал. 3, чл. 11, ал. 1 и 2, чл. 13, чл. 14, ал. 1 и 2 в частта относно израза „или при други условия, определени в заповедта на министъра на здравеопазването по чл. 61, ал. 7 от Закона за здравето в съответствие с епидемичния риск от разпространението на COVID-19“, чл. 15, ал. 1 и 2, чл. 18, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 19 до чл. 28, включително, от Наредба № Н-2 от 26.05.2022 г. за условията и реда за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на COVID-19, издадена от МЗ, обн., ДВ, бр. 40 от 31.05.2022 г.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на П. Велчева, София, сумата от 10 (десет) лв., представляваща направени разноски по делото.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на Ю. Дацев, София, сумата от 30 (тридесет) лв., представляващи направени разноски по делото, и 900 (деветстотин) лв., представляващи адвокатско възнаграждение по чл. 38, ал. 1, т. 3 от Закона за адвокатурата.
Решението в частта, в която има характер на определение по чл. 629, ал. 2 от ГПК, не подлежи на обжалване, а в останалата част подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от получаване на съобщението от страните.
Председател: Георги Чолаков
2479
