ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 10465 от 1 ноември 2023 г.
по административно дело № 2442 от 2023 г.
Върховният административен съд на Република България – второ отделение, в съдебно заседание на трети октомври две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Галина Солакова, членове: Мариета Милева, Бранимира Митушева, при секретар Илияна Иванова и с участието на прокурора Симона Попова изслуша докладваното от съдията Бранимира Митушева по административно дело № 2442/2023 г.
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на „Медикал Инвест – Медико-диагностична лаборатория „Прима ЛАБ“ – ООД, гр. Русе, представлявано от адв. Величкова, против Наредба № 4 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Микробиология“, издадена от министъра на здравеопазването, в частта по т. 7 от раздел IV на медицински стандарт „Микробиология“.
В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба. Жалбоподателят поддържа, че при приемане на подзаконовия нормативен акт е нарушено законовото изискване за публикуване на интернет страницата на Министерството на здравеопазването (МЗ) на проекта на нормативния акт, както и липсват мотиви към акта, отговарящи на изискването на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Според жалбоподателя оспорената разпоредба противоречи и на чл. 1, 2 и 19 от Закона за защита на конкуренцията, както и чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията на Република България и чл. 120 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Моли съда да постанови решение, с което да отмени като незаконосъобразна оспорената разпоредба, както и да му бъдат присъдени разноски по делото.
Ответникът – министърът на здравеопазването, редовно призован, чрез процесуалния си представител юрк. Тренкова, оспорва жалбата и изразява становище за нейната недопустимост, алтернативно неоснователност, по съображения, подробно изложени в писмени бележки. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на процесуалния представител на жалбоподателя.
Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за основателност на жалбата.
Върховният административен съд, състав на второ отделение, с оглед на събраните по делото доказателства и доводите на страните приема за установено от фактическа страна следното:
Със Заповед № РД-09-384 от 14.07.2009 г. министърът на здравеопазването е определил работна група, която в срок до 20.07.2009 г. да изготви актуализиране на медицински стандарт по специалността „Микробиология“. На проведено заседание на съвет по „Стандарти за качество и ефективност на диагностично-лечебната дейност“ е разгледан и приет проектът за актуализация на медицински стандарт по специалността „Микробиология“ (протокол № 5 от 26.11.2009 г.). С решение по т. 1 по протокол – Решение № 24 от проведено на 21.12.2009 г. заседание на ръководството на МЗ, е приет проектът на медицински стандарт „Микробиология“. Видно от приложена по делото разпечатка от интернет страницата на МЗ проектът на медицинския стандарт е публикуван на 23.12.2009 г., като на 26.01.2010 г. Наредба № 4 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Микробиология“, подписана от министъра на здравеопазването, е изпратена за обнародване в „Държавен вестник“, както и до секция „Информационни издания“ на Националния център по здравна информация за публикуване в Служебен бюлетин.
С решение по т. 10 по протокол – решение № 57 от проведено на 8.07.2010 г. заседание на ръководството на МЗ, е приет проект на наредба за изменение и допълнение на медицински стандарт по „Микробиология“, който е публикуван на интернет страницата на МЗ на 15.07.2010 г., като на 11.08.2010 г. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Микробиология“, подписана от министъра на здравеопазването, е изпратена за обнародване в „Държавен вестник“, както и до секция „Информационни издания“ на Националния център по здравна информация за публикуване в Служебен бюлетин.
Съгласно приложени по делото договор за оказване на медико-диагностична дейност № 180347/11.02.2020 г., сключен между Националната здравноосигурителна каса и „Медикал Инвест – Медико-диагностична лаборатория „Прима ЛАБ“ – ООД, и допълнително споразумение № 7/29.09.2022 г. към договор № 180347/11.02.2020 г. жалбоподателят извършва специализирани изследвания и високоспециализирани диагностични изследвания по пакет „Клинична лаборатория“, подробно описани в чл. 15 от договора.
По делото от процесуалния представител на ответника е представена и приета като доказателство разпечатка от интернет страницата на Изпълнителна агенция „Медицински надзор“, от която е видно, че жалбоподателят е вписан в регистъра с дейност „Клинико-лабораторни изследвания“.
При така установените факти Върховният административен съд, състав на второ отделение, като извърши цялостна проверка за законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, достигна до следните правни изводи:
Жалбата е процесуално допустима, като подадена от надлежен субект, чиито права или законни интереси биха могли да бъдат засегнати от подзаконовия нормативен акт, съобразявайки разпоредбите на чл. 186, ал. 1 от АПК, срещу текст от подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол в съответствие с чл. 185, ал. 2 и чл. 187, ал. 1 от АПК.
Настоящият съдебен състав намира, че за жалбоподателя е налице правен интерес да оспори подзаконовия нормативен акт, доколкото правото на оспорване принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда права и задължения. Правният интерес на „Медикал Инвест – Медико-диагностична лаборатория „Прима ЛАБ“ – ООД, противно на доводите на ответника, се обосновава с обстоятелството, че юридическото лице е самостоятелна медико-диагностична лаборатория, която съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) е лечебно заведение, в което лекар/лекари с помощта на други специалисти извършват предписани от друг лекар или лекар по дентална медицина специализирани медицински изследвания по една или повече медицински специалности. Действително, както сочи и ответникът, не е спорно по делото, че жалбоподателят е включен в публичния регистър на лечебните заведения за извънболнична помощ под рег. № 1827141021 с разрешена дейност по медицинска специалност „Клинична лаборатория“. Това обстоятелство обаче не изключва жалбоподателя от кръга на субектите, които имат право да оспорят подзаконов нормативен акт, доколкото атакуваната наредба би могла да засегне и тези медико-диагностични лаборатории, които макар и да осъществяват дейност само по медицинска специалност „Клинична лаборатория“, биха искали да развият в бъдеще медицински услуги в областта на медицинска специалност „Клинична микробиология“, регистрирайки се по реда на чл. 40 във връзка с чл. 39, ал. 1 от ЗЛЗ. В тази връзка следва да се има предвид също така, че изрично в чл. 2, т. 1 от Наредба № 4 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Микробиология“ е регламентирано, че микробиологичните изследвания се извършват от самостоятелни медико-диагностични лаборатории. Потенциалният интерес е предвиден и от законодателя с оглед редакцията на разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК, в която се казва, че интерес от обжалване на подзаконовите нормативни актове имат и тези лица, чиито интереси могат да бъдат засегнати. В този смисъл е и Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд по к. дело № 11/2006 г., съгласно което „Нормата на чл. 186, ал. 1 АПК обаче предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права“. С оглед на това в конкретния случай може да се приема, че жалбоподателят има потенциален интерес от оспорване на конкретната разпоредба от Наредба № 4 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Микробиология“.
Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:
Предмет на оспорване в настоящото съдебно производство е разпоредбата на т. 7 от раздел IV „Управление на качеството“ от Наредба № 4 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Микробиология“, съгласно която „Лабораторията трябва да провежда най-малко два пъти годишно външен качествен контрол чрез участие в междулабораторни сравнителни изследвания в национална система за външна оценка на качеството на изследванията, организирана от отдел „Микробиология“ при Националния център по заразни и паразитни болести и Българската асоциация на микробиолозите. На участниците се издава сертификат“. Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от изрично овластен от закона орган – в съответствие с чл. 6, ал. 1, изр. второ от ЗЛЗ, съгласно който медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Актът е издаден и в изискуемата писмена форма и при спазване на изискването по чл. 78, ал. 2 от АПК за обнародване в „Държавен вестник“.
Настоящата съдебна инстанция намира обаче, че в производството по издаване на оспорения нормативен акт е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила и наведените в този смисъл доводи от жалбоподателя се явяват основателни. От приетите по делото писмени доказателства безспорно се установява, че при издаване на процесния акт не са спазени изискванията на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА (в приложимата редакция). Съгласно приложимата редакция на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В конкретния случай към представената преписка липсват каквито и да е доказателства за спазване на цитираните изисквания на чл. 26, ал. 2 от ЗНА при приемане на процесния подзаконов нормативен акт. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Липсата на публикуване на интернет страницата и възможност за заинтересованите лица да дадат становища и предложения по проекта в конкретния случай не се санира от представената по делото разпечатка от интернет страницата на МЗ, съгласно която проектът на медицинския стандарт е публикуван на 23.12.2009 г., доколкото към същия не са публикувани мотиви и не се установява да е предоставена възможност на заинтересованите лица да изразят становища, а и публикуваният проект вече е бил приет от ръководството на МЗ, без преди това да е бил публикуван от съставителите му – определената със Заповед № РД-09-384 от 14.07.2009 г. на министъра на здравеопазването работна група, каквото е било изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в приложимата му редакция. В тази връзка следва да се има предвид, че разпоредбата на чл. 26 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. От своя страна неизпълнението на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция) е довело и до неизпълнение на изискването на чл. 26, ал. 1 от ЗНА – изработването на проекта да е при спазване на принципите на обоснованост, откритост и съгласуваност.
Разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ , бр. 46 от 2007 г.) урежда изисквания за мотиви, съответно доклад, към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада, се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Спазването на посоченото съдържание на мотивите, съответно доклада, които налагат приемането на нормативния акт, е от съществено значение, което е видно от императивната разпоредба на чл. 28, ал. 3 от ЗНА (редакция – ДВ, бр. 46 от 2007 г.), съгласно която проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В приложената административна преписка не се съдържат мотиви, съответно доклад, които да са с изискуемото по закон съдържание.
Неспазването на законовите разпоредби на чл. 26 и 28 от ЗНА представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не позволява на заинтересованите страни да формират становище относно мотивите на органа, както и да участват ефективно в производството по приемането на акта, което води до невъзможност да бъдат спазени принципите, при които се изработва проект на нормативен акт, а именно – необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Допуснатото съществено процесуално нарушение на чл. 26 и 28 от ЗНА при издаването на процесния подзаконов нормативен акт съставлява самостоятелно основание за отмяната на оспорената разпоредба като незаконосъобразна на основание чл. 196 във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК.
С оглед изхода на делото и на основание чл. 196 във връзка с чл. 143, ал. 1 от АПК ответникът следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателя направените и своевременно поискани по делото разноски в размер на 50 лв. държавна такса и 20 лв. държавна такса за обнародване в „Държавен вестник“. По отношение на претендираното адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв., съдът намира искането за неоснователно, доколкото по делото не са представени доказателства за реално изплатено от жалбоподателя адвокатско възнаграждение в претендирания размер. Видно от приложения по делото договор за поръчка от 20.05.2023 г., сключен между „Медикал Инвест – Медико-диагностична лаборатория „Прима ЛАБ“ – ООД, и адв. С. Величкова, за оказване на правна помощ по адм. дело № 2442/2023 г. по описа на Върховния административен съд, страните са договорили адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв., което следва да се изплати в 3-дневен срок от подписването на договора по изрично посочената банкова сметка на адв. Величкова. По делото обаче не е приложено банково извлечие или вносна бележка, от които да е видно, че е налице реално изплащане на така договорената сума от страна на жалбоподателя. С оглед на това и при съобразяване на Тълкувателно решение № 6 от 6.11.2013 г. на ВКС по тълк. дело № 6/2012 г., в което изрично е прието, че в договора следва да е вписан начинът на плащане и ако като такъв е вписан „в брой“, то тогава вписването за направеното плащане в договора за правна помощ е достатъчно и има характера на разписка, в случая не може да се приема, че този договор от 20.05.2023 г. има характер на разписка и доказва реално извършено заплащане на адвокатско възнаграждение.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, второ отделение,
РЕШИ:
Отменя разпоредбата на т. 7 от раздел IV „Управление на качеството“ от Наредба № 4 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Микробиология“.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на „Медикал Инвест – Медико-диагностична лаборатория „Прима ЛАБ“ – ООД, гр. Русе, с [ЕИК], сумата в размер на 70 (седемдесет) лв., представляваща разноски по делото.
Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщението до страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.
За председател: Любомир Гайдов
2459
