ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 11122 от 15 ноември 2023 г.

по административно дело № 2401 от 2023 г.

Върховният административен съд на Република България – първо отделение, в съдебно заседание на шестнадесети октомври две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Бисер Цветков, членове: Румяна Лилова, Камелия Стоянова, при секретар Маруся Николова и с участието на прокурора Камелия Николова изслуша докладваното от съдията Румяна Лилова по административно дело № 2401/2023 г.           

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „Боники“ – ЕООД, с [ЕИК], със седалище и адрес на управление в [населено място], [улица], представлявано от адвокат Б. Димов, срещу чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредба № РД-07-2 от 16.12.2009 г. за условията и реда за провеждането на периодично обучение и инструктаж на работниците и служителите по правилата за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд, издадена от министъра на труда и социалната политика (обн., ДВ, бр. 102 от 22.12.2009 г., в сила от 1.01.2010 г.; попр., бр. 4 от 15.01.2010 г.; изм., бр. 25 от 30.03.2010 г., по-долу в текста само Наредба/та).

В жалбата са изложени твърдения, че чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата противоречи на чл. 281, ал. 1 и 5 от Кодекса на труда (КТ, обн., ДВ, бр. 26 от 1 април 1986 г.; посл. изм. и доп., ДВ, бр. 84 от 6 октомври 2023 г.). Изразява се становище, че оспорената разпоредба разширява недопустимо кръга на лицата, които подлежат на периодично обучение и инструктаж, очертан в чл. 281, ал. 5 КТ, като добавя към тях и други, освен работниците и служителите, които ще посещават производствени звена на предприятието. Във връзка с това се поддържа становище, че в нарушение на чл. 12 и 15 от Закона за нормативните актове (ЗНА) оспорената разпоредба излиза извън материята на трудовите правоотношения, уредени с КТ. Релевират се доводи за противоречие на разпоредбата на други от същата Наредба и нейните приложения. От съда се иска обявяването на оспорената разпоредба за нищожна или отмяната й като незаконосъобразна, доколкото формулировката „всички други лица, които ще посещават производствени звена на предприятието“ характеризира разпоредбата на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата като неопределяема от субективна страна. Претендират се разноски.

В съдебното заседание пред настоящия съд жалбоподателят не се представлява.

Ответникът – министърът на труда и социалната политика, чрез процесуалния си представител – юрисконсулт И. Шопска, оспорва жалбата. По същество на оспорването прави искане да се отхвърли като неоснователна. Подробни съображения в подкрепа на доводите си излага в писмени бележки.

В съдебното заседание пред настоящия съд ответникът не се явява, но се представлява от посочения юрисконсулт.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано писмено заключение за неоснователност на жалбата, което поддържа и устно в съдебното заседание.

Върховният административен съд, състав на първо отделение, приема жалбата за допустима по следните съображения:

Съгласно чл. 185 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съда изцяло или в отделни техни разпоредби. Предмет на оспорване в настоящото съдебно производство е чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата, която по своя характер представлява подзаконов нормативен акт.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Оспорването е допустимо и доколкото по предписанието на чл. 187, ал. 1 АПК то не е ограничено със срок. Дружеството – жалбоподател, обосновава правния си интерес от оспорването с издаденото срещу него наказателно постановление (НП) № 11-2200032 от 28.07.2022 г. от директора на дирекция „Инспекция по труда“ – Ловеч, на основание чл. 416, ал. 5 във връзка с чл. 413, ал. 2 КТ. С него на „Боники“ – ЕООД, е наложена имуществена санкция в размер на 1500,00 лв. за извършено нарушение на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата. Не са налице твърдения и доказателства за предходно съдебно обжалване на оспорената разпоредба.

Съгласно Решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по конституционно дело № 18/1995 г., административният акт „засяга“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Практически това „засягане“ се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт.

В Решение № 5 от 17 април 2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г., Конституционният съд на Република България приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Нормата на чл. 186, ал. 1 АПК предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги, когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права.

Разгледана по същество, жалбата е основателна по искането за обявяване на нищожността на оспорената разпоредба на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата.

Наредбата е подзаконов административен акт съгласно чл. 75, ал. 1 АПК, който е издаден по прилагането на закон (КТ) по смисъла на чл. 75, ал. 2 АПК. Компетентността на административния орган да издаде подзаконов нормативен акт е уредена с чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 2, ал. 1 ЗНА – нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията на Република България или закон органи.

Съгласно пар. 2 от заключителните разпоредби на Наредбата, тя е издадена от министъра на труда и социалната политика съгласно делегацията по чл. 281, ал. 5 КТ (изм., ДВ, бр. 100 от 1992 г., предишна ал. 4; изм., бр. 25 от 2001 г.). Съгласно чл. 281, ал. 5 КТ „Работодателят е длъжен да организира провеждането на периодично обучение или инструктаж на работниците и служителите по правилата за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд при условия и по ред, определени с наредба на министъра на труда и социалната политика.“

Оспорената разпоредба е със следното съдържание: „Чл. 11. (1) Работодателят осигурява провеждането на инструктажи по безопасност и здраве при работа на всеки работещ независимо от срока на договора и продължителността на работното време, вкл. и на: … 6. всички други лица, които ще посещават производствени звена на предприятието“.

При извършената от настоящия съдебен състав на Върховния административен съд преценка относно наличието на материална компетентност за министъра на труда и социалната политика да приеме оспорената разпоредба на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата се констатира допуснато от административния орган нарушение на чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК, както и на чл. 12 ЗНА, което обосновава извод за приемането й извън рамките на законовата делегация по чл. 281, ал. 5 КТ.

По предписанието на чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76 АПК за издаването на нормативния административен акт е необходимо съответният орган да е изрично овластен от Конституцията или от закон. Преценката относно материята, подлежаща на подзаконова регламентация, тоест на предмета на нормативното административно регулиране и относно органа, натоварен с това, е на законодателя. Съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Издаването на подзаконов нормативен административен акт, без да е налице делегация за това, обуславя нищожност на този акт, респективно на съответната част от него, която е издадена извън законовата делегация.

Делегацията за издаване на нормативен административен акт за уреждане на условията и реда за провеждане на обучение и инструктаж по безопасност и здраве при работа е намерила израз в разпоредбата на чл. 281, ал. 5 КТ. В този смисъл именно на министъра на труда и социалната политика е изрично делегирана компетентност да уреди с наредба условията и реда, при които се организира провеждането на периодично обучение или инструктаж на работниците и служителите по правилата за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд. Този орган е овластеният от закона да приеме Наредбата и да уреди съгласно нейния чл. 11, ал. 1 провеждането на инструктажи по безопасност и здраве при работа на всеки работещ. Извън рамките на предоставената му материална компетентност обаче е да регламентира провеждането на такива на всички други лица, които ще посещават производствени звена на предприятието, тоест различни от работещите там лица. Като е приел разпоредбата на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата, с която е уредил провеждането от работодателя на инструктаж на лица, различни от работещите, които ще посещават производствени звена на предприятието, министърът е създал подзаконова регулация извън предмета, определен в чл. 281, ал. 5 КТ, и установените с тази разпоредба рамки. Разпоредбите, които делегират нормотворческа компетентност, са с императивен характер и не подлежат на разширително тълкуване. Обхватът на законовата делегация на министъра на труда и социалната политика е точно определен. Той не позволява създаване на регламентация, която касае субекти, извън тези по чл. 281, ал. 5 КТ, измежду които „всички други лица, които ще посещават производствени звена на предприятието“ не са. Ето защо следва да се приеме, че е налице нарушение на императивната разпоредба на чл. 12 ЗНА. С Наредбата, която съставлява подзаконов нормативен акт, не може да се уреждат първични отношения извън уредените такива в закона.

В допълнение, систематичното тълкуване на разпоредбите на чл. 11, ал. 1, т. 6 и ал. 6 от Наредбата сочи воля на издателя на акта да уреди обществените отношения по инструктирането на посетителите на производствените звена в предприятието (и то в отлика с регулацията за инструктажа на другите субекти по чл. 11, ал. 1, т. 1 – 5 от Наредбата). Това е различно от типичния подход при структуриране на нормативните административни актове, при който се очертава предметът на регулиране, отграничен от нерегулираните с акта обществени отношения. Без да е делегирана нормотворческа компетентност на административния орган, с оспорената разпоредба е дадена първична правна уредба на обществените отношения, а това е в противоречие с правилото на чл. 7, ал. 2 ЗНА.

С оглед на изложеното жалбата на „Боники“ – ЕООД, с която е оспорена законосъобразността на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата, се явява основателна по доводите за нищожност на разпоредбата. Ето защо по изтъкнатите съображения по-горе в мотивите на настоящото решение за липса на материална компетентност за министъра на труда и социалната политика следва да се обяви нищожността на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредбата. При така приетото недължимо е извършването на проверка по останалите доводи на дружеството – жалбоподател, за незаконосъобразност на оспорената разпоредба.

Съгласно чл. 194 АПК съдебното решение, с което се обявява нищожност или се отменя подзаконовият нормативен акт, респективно негова разпоредба, и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му. Ето защо, ако в предвидения в закона срок не постъпи касационна жалба срещу настоящото решение, респективно постъпи такава, но тя бъде отхвърлена, то следва да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредбата, част от която е оспорената разпоредба.

Предвид изхода на спора, направеното своевременно искане за присъждане на разноски и представените доказателства за това на „Боники“ – ЕООД, следва присъждането на разноски за съдебното производство в размер на 1550,00 лв.

Водим от горното, на основание чл. 172, ал. 2, предл. първо във връзка с чл. 196 и 194 АПК Върховният административен съд, състав на първо отделение,

РЕШИ:

Обявява нищожността на разпоредбата на чл. 11, ал. 1, т. 6 от Наредба № РД-07-2 от 16.12.2009 г. за условията и реда за провеждането на периодично обучение и инструктаж на работниците и служителите по правилата за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд, издадена от министъра на труда и социалната политика (обн., ДВ, бр. 102 от 22.12.2009 г., в сила от 1.01.2010 г.; попр., бр. 4 от 15.01.2010 г.; изм., бр. 25 от 30.03.2010 г.).

Осъжда Министерството на труда и социалната политика да заплати на „Боники“ – ЕООД, с [ЕИК], сума в размер на 1550,00 (хиляда петстотин и петдесет) лв. за сторените разноски за държавна такса и адвокатско възнаграждeние за съдебното производство.

Да се обнародва настоящото решение по реда на чл. 194 от Административнопроцесуалния кодекс.

Решението подлежи на касационно обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Председател: Георги Чолаков

2212