ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 5518 от 29 май 2023 г.

по административно дело № 11876 от 2022 г.

Върховният административен съд на Република България – четвърто отделение, в съдебно заседание на осемнадесети април две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Румяна Борисова, членове: Любомира Мотова, Светослав Славов, при секретар Станка Ташкова и с участието на прокурора Момчил Таралански изслуша докладваното от председателя Румяна Борисова по административно дело № 11876/2022 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „ТЮФ Инженеринг“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление: гр. София, представлявано от управителя Славчо Йосифов Дулев, чрез процесуален представител адв. Иван Алексиев Алексиев, против чл. 4, ал. 3, чл. 11, ал. 6, чл. 18, ал. 1, т. 6, чл. 47, ал. 1 и чл. 47, ал. 3 в частта „документ за платена цена на заявката“ от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията (обн., ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г.; изм. и доп., бр. 99 от 14.12.2012 г., бр. 73 от 2.09.2014 г., в сила от 1.09.2014 г., бр. 40 от 27.05.2016 г., в сила от 27.05.2016 г., бр. 38 от 8.05.2018 г., в сила от 20.05.2018 г., бр. 80 от 11.09.2020 г., в сила от 12.11.2020 г.; попр., бр. 84 от 29.09.2020 г.; изм. с Решение № 3934 на ВАС на РБ от 29.03.2021 г. – бр. 76 от 23.09.2022 г., в сила от 23.09.2022 г.). Жалбоподателят излага доводи, че оспорените разпоредби са незаконосъобразни и иска тяхната отмяна. Конкретно за чл. 4, ал. 3, чл. 18, ал. 1, т. 6, чл. 47, ал. 1 и чл. 47, ал. 3 в частта „документ за платена цена на заявката“ твърди, че са издадени в противоречие с чл. 9, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), а за чл. 11, ал. 6 – в противоречие на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА. Претендира се присъждане и на разноски.

Ответникът по подадената жалба – министърът на транспорта и съобщенията, чрез процесуалните си представители държавен експерт Бисер Петров и държавен експерт Иван Милушев, в представен по делото писмен отговор и в съдебно заседание оспорват жалбата като неоснователна. Претендират присъждане на юрисконсултско възнаграждение за един процесуален представител и правят възражение за прекомерност на претендираното от жалбоподателя адвокатско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура в съответствие с чл. 192 от АПК излага становище за допустимост и основателност на жалбата. Счита, че материалите по приложените към делото административни преписки по приемането на оспорените разпоредби обуславят извод за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Излага и съображение по отношение на текстовете на чл. 11, ал. 6 и чл. 18, ал. 1, т. 6 от оспорената наредба, че са издадени в противоречие с материалноправни разпоредби.

Предмет на оспорване в процедурата по чл. 185 и сл. АПК е законосъобразността на пет разпоредби от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства (Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г.), а именно:

чл. 4, ал. 3 (доп. – ДВ, бр. 38 от 2018 г., в сила от 20.05.2018 г.), която гласи, че в контролно-техническия пункт се извършват периодични прегледи на ППС от една или повече категории, определени за съответната категория на контролно-техническия пункт по ал. 2, в зависимост от оборудването на линията по чл. 9, ал. 1;

чл. 11, ал. 6 (предишна ал. 5 – ДВ, бр. 80 от 2020 г., в сила от 12.07.2021 г.) – в контролно-техническия пункт трябва да има внедрена система за управление на качеството, съответстваща на ISO 9001;

чл. 18, ал. 1, т. 6 (доп. – ДВ, бр. 38 от 2018 г., в сила от 20.05.2018 г.) – копие на сертификат за внедрената в контролно-техническия пункт система за управление на качеството по чл. 11, ал. 5, издаден от орган по сертификация на системи за управление, акредитиран от Изпълнителна агенция „Българска служба за акредитация“ или от чуждестранен орган за акредитация, който е страна по Многостранното споразумение за взаимно признаване на Европейската организация за акредитация (European Cooperation for Accreditation) за област сертификация на системи за управление – когато разполага с такъв, или декларация за стартирала процедура по издаване на сертификат за внедрената в контролно-техническия пункт система за управление на качеството, като след приключване на процедурата по сертифициране, но не по-късно от 6 месеца от стартирането й, лицето по чл. 16 изпраща заверено копие на получения сертификат;

чл. 47, ал. 1 (обн., ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г.) – лицата, получили разрешение за извършване на периодични прегледи за проверка на техническата изправност на ППС, заявяват необходимия им брой документи за извършване на периодичните прегледи чрез информационната система по чл. 11, ал. 3;

чл. 47, ал. 3 (изм. – ДВ, бр. 40 от 2016 г., в сила от 27.05.2016 г., предишна ал. 2; изм., бр. 80 от 2020 г., в сила от 12.11.2020 г.) – Документите по ал. 1 се получават в съответния контролно-технически пункт след представяне на документ за платена цена на заявката. При получаването се подписва приемно-предавателен протокол.

Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. По отношение на допустимостта на жалбата на „ТЮФ Инженеринг“ въпросът е решен с определение от 8.03.2023 г., постановено по настоящото дело, с което е прието, че жалбоподателят е обосновал наличието на пряк и личен интерес от оспорване на правните норми, предмет на оспорване.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Според чл. 168, ал. 1 от АПК, съдържащ се в общите разпоредби на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.

Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. има характера на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 147, ал. 1, 5, 6 и 8 и чл. 148, ал. 1, ал. 3, т. 4, ал. 4, т. 1, 2 и 3, ал. 6, т. 1, 2 и 3 и ал. 10 от Закона за движението по пътищата. Текстовете предвиждат, че условията и редът за извършване на прегледа на превозните средства и за издаване на разрешения за извършване на периодичен преглед за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, участващи в движението по пътищата, се определят с наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, съгласувана с министъра на вътрешните работи. С оглед горепосочените разпоредби съдът приема, че атакуваните разпоредби на процесната наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията са издадени от компетентен орган.

Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА.

Настоящият съдебен състав намира, че при издаването на оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен акт е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 143, т. 3 от АПК. В следващото се изложение ще се изложат съображения, свързани с оспорените разпоредби, в три групи.

Първата група: Оспорените разпоредби на чл. 11, ал. 6 и чл. 47, ал. 3 от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. са изменени с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, изм. обн., ДВ, бр. 80 от 11.09.2020 г. Видно от събраните по делото доказателства, в т. ч. административната преписка, при приемането на чл. 11, ал. 6 и чл. 47, ал. 3 с изменения на Наредбата от 2020 г. са допуснати съществени нарушения на процесуални правила поради неизпълнение на изискванията по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Тук е мястото да се посочи, че следва да се съобрази и произнасянето на Върховния административен съд с Решение № 3934 от 29.03.2021 г. по адм. д. № 12473/2020 г. (оставено в сила от петчленен състав на Върховния административен съд), а именно, че при приемане на гореописаната Наредба за изменение и допълнение, обн., ДВ, бр. 80 от 11.09.2020 г., административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Видно от представената административна преписка проект на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г. и мотивите към него са публикувани на 12.04.2019 г. с посочена дата на приключване на консултациите – 13.05.2019 г. След отразяване на направените бележки и изменения в първоначално публикувания проект изменителната наредба е публикувана за повторно обсъждане в нов четиринадесетдневен срок на 28.02.2020 г. Спазването на сроковете по чл. 26, ал. 4 от ЗНА обаче не е единственото задължение на органа, произтичащо от изпълнението на приложимите в случая разпоредби. Съгласно чл. 26, ал. 3 от ЗНА в актуалната редакция на текста по ДВ, бр. 34 от 2016 г., преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно – доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА. В тази връзка следва да бъде изследвано и наличието на изискуемото според чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание на мотивите. На първо място, те трябва да сочат причините, налагащи приемането на акта. В изпълнение на това изискване в Портала за обществени консултации в случая е посочено само, че проектът на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г. е разработен в изпълнение на ангажимента по Националната програма за подобряване качеството на атмосферния въздух (2018 – 2024) в България, с която е отчетено лошо качество на атмосферния въздух в страната, свързано със значително превишаване на допустимите норми на емисиите от прахови частици в големите градове предимно от вредното въздействие на моторните превозни средства, свързано с емисиите им от отработени газове. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 от ЗНА в мотивите следва да се посочат и целите, които се поставят, като в тези към процесния проект за изменение на наредба е записано единствено, че инициативата на общините е да се ограничи движението на моторни превозни средства, отделящи високо количество вредни емисии в определени части на населеното място в дните с пикови стойности на замърсяване на въздуха. На трето място, в тях следва да бъдат отразени финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата наредба – чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА, но мотивите на процесното изменение не съдържат каквото и да било обсъждане на средствата, необходими за прилагане на изменената наредба, независимо от въвежданите с нея нови изисквания. Мотивите трябва да съдържат и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, според чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА, но в случая не е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че това изискване е спазено. На пето място, следва да е направен анализ и на съответствието с правото на Европейския съюз, но такъв липсва в мотивите към проекта на Наредбата, публикувани за обществено обсъждане на 12.04.2019 г. и съответно на 28.02.2020 г. Мотивите към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г., публикувани в Портала за обществени консултации, съдържат единствено отбелязването, че „с проекта се постига напредък по изпълнение на една от мерките в изпълнение на решение на Съда на Европейския съюз от 5.04.2017 г. по дело С-488/15 (ФПЧ10) срещу Република България за неспазване на нормите за качество на атмосферния въздух. Мярката е свързана с категоризацията на моторните превозни средства в екологични групи в зависимост от отделяните от тях емисии на вредни вещества.“ Но така посоченото не удовлетворява изискването да е налице извършен анализ на съответствието на измененията с правото на Европейския съюз, несъмнено предполагащ преценка на пропорционалността на изискванията, въвеждани с атакуваните допълнения на Наредбата, и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или друга материална тежест, която адресатите им следва да понесат при тяхното изпълнение. Предвид изложеното настоящият състав приема, че мотивите не съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 от ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Изложеното не се опровергава и от наличния по преписката доклад до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията с peг. № 10-03-130/21.08.2020 г. В доклада е цитирано единствено решението на СЕС, без какъвто и да е анализ на съответствието на проекта с останалите източници на правото на ЕС, а по отношение на финансовите средства се сочи само, че предложението не оказва пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и не са необходими финансови и други средства за прилагане на новата уредба.

Втората група: Оспорените разпоредби на чл. 4, ал. 3 и чл. 18, ал. 1, т. 6 от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. са допълнени с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, доп. обн., ДВ, бр. 38 от 2018 г. Видно от събраните по делото доказателства, в т. ч. административната преписка, при приемане на разпоредбите на чл. 4, ал. 3 и чл. 18, ал. 1, т. 6 с допълнение на Наредбата от 2018 г. са допуснати съществени нарушения на процесуални правила поради неизпълнение на изискванията по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Видно от представената административна преписка в изпълнение на изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА проектът на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г. от 2018 г. и докладът към него са публикувани на 31.01.2018 г. с посочена дата на приключване на консултациите – 14.02.2018 г., но мотивите/докладът не съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 от ЗНА. Не се съдържа каквото и да било обсъждане на средствата, необходими за прилагане на изменената Наредба. Мотивите трябва да съдържат и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, според чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА, но в случая не е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че това изискване е спазено.

Третата група: Предмет на разглеждане е оспорената разпоредба на чл. 47, ал. 1 от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн., ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г.

Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в относимата редакция ДВ, бр. 46 от 2007 г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая по отношение на приетия проект на Наредбата това законово изискване не е спазено. Видно от представените по преписката доказателства, не са налице такива, които да удостоверят публикуването през 2011 г. на интернет страницата на ведомството проекта на Наредбата заедно с мотивите, съответно доклада към него, и за какъв период. Въпреки изричното указание, дадено от съда с определение от 8.03.2023 г., а именно, че административният орган носи доказателствената тежест за установяване на изпълнението на законовите изисквания при издаването на оспорения подзаконов нормативен акт, включително за изпълнение на изискванията по чл. 26 – 28 от ЗНА при приемане на оспорената Наредба, пред съда са представени само доказателства за съгласуването на Наредбата с министъра на вътрешните работи, каквото е изискването на чл. 147, ал. 1 от Закона за движение по пътищата, както и доказателства за изпращане на Наредбата за обнародване в „Държавен вестник“, но не и такива във връзка с изпълнението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Срокът, предвиден в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, не е формално изискване, а израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност.

Поради изложеното, без да обсъжда изложените от оспорващия твърдения за противоречия на оспорените текстове с материалноправни разпоредби и целта на закона, Върховният административен съд, четвърто отделение, приема, че оспорените по делото разпоредби следва да бъдат отменени.

С оглед изхода от спора претендираното от ответника по касация юрисконсултско възнаграждение не се дължи. Жалбоподателят е направил искане за присъждане на разноски, което е основателно. Видно от приложените доказателства, сторените от „ТЮФ Инженеринг“ – ЕООД, разноски по водене на делото са в размер на 800 лв. – договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, 10 лв. – внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба, и 20 лв. – такса за обнародване в ДВ, или общо 830 лв. съдебно-деловодни разноски. По направеното от ответната страна общо възражение по чл. 78, ал. 5 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК съдът приема, че с оглед фактическата и правна сложност, както и с оглед размера на конкретното адвокатско възнаграждение, същото е неоснователно.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд – четвърто отделение,

РЕШИ:

Отменя по жалба на „ТЮФ Инженеринг“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление: гр. София, представлявано от управителя Славчо Йосифов Дулев, чрез процесуален представител адв. Иван Алексиев Алексиев, разпоредбите на чл. 4, ал. 3, чл. 11, ал. 6, чл. 18, ал. 1, т. 6, чл. 47, ал. 1 и чл. 47, ал. 3 в частта „документ за платена цена на заявката“ от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията (обн., ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г.; изм. и доп., бр. 99 от 14.12.2012 г., бр. 73 от 2.09.2014 г., в сила от 1.09.2014 г., бр. 40 от 27.05.2016 г., в сила от 27.05.2016 г., бр. 38 от 8.05.2018 г., в сила от 20.05.2018 г., бр. 80 от 11.09.2020 г., в сила от 12.11.2020 г.; попр., бр. 84 от 29.09.2020 г.; изм. с Решение № 3934 на ВАС на РБ от 29.03.2021 г. – бр. 76 от 23.09.2022 г., в сила от 23.09.2022 г.).

Осъжда Министерството на транспорта и съобщенията да заплати на „ТЮФ Инженеринг“ – ЕООД, ЕИК: 175073611, направените по делото разноски в общ размер на 830 (осемстотин и тридесет) лв.

Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

При влизане в сила на решението да се осъществи процедурата по чл. 194 от АПК.

Председател: Георги Чолаков

8956