РЕШЕНИЕ № 17 от 4 ноември 2021 г.
по конституционно дело № 11 от 2021 г.
Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Полина Пешева разгледа в закрито заседание на 4 ноември 2021 г. конституционно дело № 11/2021 г., докладвано от съдията Надежда Джелепова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България (Конституцията) във фазата за решаване на делото по същество.
Делото е образувано на 4.06.2021 г. по искане на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 148, ал. 16 и чл. 178, ал. 3, т. 5 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (обн., ДВ, бр. 1 от 2.01.2001 г.; посл. изм. и доп., бр. 21 от 12.03.2021 г.). С писмено уточнение от 10.06.2021 г. вносителят е конкретизирал петитума на искането по отношение на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ, като е посочил, че оспорва разпоредбата само в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“.
Според омбудсмана създадените с разпоредбите препятствия за упражняване на правомощията на собственика за застрояване на урегулирания поземлен имот и за ползване на завършения строеж представляват прекомерна намеса в правото на собственост в противоречие с чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията.
В искането се посочва, че съгласно чл. 148, ал. 16 ЗУТ издаването на разрешението за строеж от административния орган се обуславя от изпълнението на собственото му задължение за прилагане на плана за улична регулация, като правомощието на собственика се поставя в зависимост от неограничената свобода на преценка на общинската администрация. Поддържа се, че такова ограничаване на правото на собственост е несъразмерно, тъй като освен че не е обвързано със срок, то не предоставя на гражданите възможността сами да изпълнят въведеното с разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ изискване. Вносителят изтъква, че това условие принуждава собствениците да използват други, формално допустими от закона, способи, както и да финансират отчуждителните процедури с цел преодоляване на пречката за издаване на разрешение за строеж.
Във връзка с чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ, оспорен в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“, е направен извод, че забраната за въвеждане в експлоатация на строежите в тези зони до изграждането на улици, пътища и алеи заедно с изискването на чл. 148, ал. 16 ЗУТ предвижда ограничения, които не съответстват на преследваната от законодателя цел – изграждане на инфраструктура едновременно със застрояване на поземления имот. Според вносителя уредбата не определя ясно степента на намеса в упражняване на правото на собственост и не отговаря на изискването мярката, с която се налагат ограничения, да бъде с възможно най-нисък интензитет, поради което противоречи на чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията.
С определение от 29.06.2021 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество. Съдът е конституирал като заинтересувани институции Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, Върховния административен съд, Върховния касационен съд, министъра на регионалното развитие и благоустройството и Висшия адвокатски съвет.
Покани да предложат становища по делото са отправени до следните неправителствени организации: Камарата на архитектите в България, Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране, Съюза на архитектите в България, Съюза на ландшафтните архитекти, Националната асоциация на строителните предприемачи, Асоциацията на българските административни съдии и Националното сдружение на общините в Република България, да предложат писмени становища по предмета на делото.
Да дадат писмено правно мнение по предмета на делото са поканени: проф. д.ю.н Екатерина Матеева, проф. д.ю.н Иван Русчев, проф. д.ю.н Цветан Сивков, проф. д-р Борислав Борисов, проф. д-р Венцислав Стоянов, проф. д-р Дарина Зиновиева, проф. д-р Димитър Костов, проф. д-р Емилия Панайотова, проф. д-р Павел Сарафов, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Христина Балабанова, доц. д-р Златимир Орсов, доц. д-р Наталия Киселова и Савин Ковачев.
В изпълнение на предоставената им възможност писмени становища и правни мнения са представили: президентът, Върховният касационен съд, Върховният административен съд, министърът на регионалното развитие и благоустройството, Висшият адвокатски съвет, Камарата на архитектите в България, Националната асоциация на строителните предприемачи, Съюзът на архитектите в България, Съюзът на ландшафтните архитекти и Савин Ковачев.
В становището си президентът посочва, че с негов Указ № 36 от 4.02.2021 г. е наложено вето на оспорения чл. 148, ал. 16 ЗУТ като част от върнатия за ново обсъждане в Народното събрание Закон за изменение и допълнение на Закона за устройство на територията. Поддържа, че аргументите на омбудсмана са „в съзвучие“ с обоснованото в мотивите на указа противоречие на разпоредбата с правото на свободна стопанска инициатива и с условията на правовата държава, като направените изводи са валидни и по отношение на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ в атакуваната от вносителя част.
В становището на Камарата на архитектите в България (КАБ), към което се присъединява Съюзът на ландшафтните архитекти в България, е изразена позиция за противоконституционност на чл. 148, ал. 16 ЗУТ в частта „в т.ч. уличната регулация, свързваща обекта с уличната или пътна мрежа и осигуряваща достъп до съответния поземлен имот“. Обосновава се нарушаване на чл. 17, ал. 3 от Конституцията поради неограниченото във времето неизпълнение на задължението на общината и липсата на правни способи за изискване прилагането на уличната регулация. Излагат се аргументи и за противоречие на разпоредбата с чл. 17, ал. 5 от Конституцията. По отношение на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ КАБ поддържа, че липсата на възможност да бъде изискано от общините изпълнението на задължението им по изграждане на транспортната техническа инфраструктура и безсрочното му неизпълнение представляват нарушение на чл. 17, ал. 3 от Конституцията.
В останалите постъпили по делото писмени становища и в изразеното правно мнение се поддържа, че искането е основателно, като изложените от вносителя доводи се споделят и допълват. В обобщен вид като основни аргументи за противоконституционност на атакуваните разпоредби са посочени липсата на ясни правила, срокове и гаранции за прилагане на уличната регулация и за изграждане на публичната инфраструктура, както и невъзможността за защита на засегнатите субекти срещу бездействието на администрацията. Поддържа се, че поради непредвидената възможност за въздействие върху изпълнение на задължението на общината правото на собственост се препятства необосновано и неограничено във времето, като инвестиционните намерения на възложителите се поставят в зависимост от действието или бездействието на органите на местното самоуправление. Изтъква се, че с оспорените разпоредби не се постига преследваната от законодателя цел, като същевременно правото на собственост се засяга прекомерно и върху частноправните субекти се прехвърлят публичноправни задължения.
Съдът, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и изразеното правно мнение, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:
Предмет на конституционното дело са разпоредбите на чл. 148, ал. 16 и чл. 178, ал. 3, т. 5 в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“ от ЗУТ, като първата от тях се отнася до издаване на разрешение за строеж в урегулирани поземлени имоти (УПИ), а втората – до въвеждането в експлоатация на вече изградения строеж.
По отношение на чл. 148, ал. 16 ЗУТ:
Разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ сочи: „Разрешение за строеж в урегулиран поземлен имот се издава само при приложен подробен устройствен план по отношение на регулацията, в т.ч. уличната регулация, свързваща обекта с уличната или пътна мрежа и осигуряваща достъп до съответния поземлен имот. При урегулиран поземлен имот с лице на повече от една улица е достатъчно уличната регулация да е приложена по улицата, по която се осъществява достъпът до строежа.“
Необходимо условие за издаването на разрешение за строеж е наличието на влязъл в сила подробен устройствен план (ПУП), с който поземлените имоти се урегулират в УПИ с конкретно предназначение. Подробните устройствени планове конкретизират устройството и застрояването на териториите на населените места и землищата им, както и на селищните образувания, като техните предвиждания са задължителни за инвестиционното проектиране, както предвижда чл. 108, ал. 1 ЗУТ.
В урбанизираните територии терените, отредени за изграждане на транспортната техническа инфраструктура, са основа за изграждането на улиците и на останалите елементи. От своя страна, достъпът до мрежите на техническата инфраструктура увеличава стойността на УПИ. За да е налице реален достъп до тази инфраструктура, планът, с който тя е предвидена, трябва да бъде приложен.
В § 22, ал. 1 от заключителните разпоредби на ЗУТ са посочени изчерпателно три способа, посредством всеки един от които подробният устройствен план се счита приложен по отношение на регулацията, в т.ч. и уличната: а) с влизането в сила на административния акт за одобряване на подробен устройствен план по чл. 16; б) със сключването на окончателни договори за прехвърляне право на собственост, когато такива се предвиждат; в) с изплащането на обезщетенията по отчуждителните производства. Първият от тези способи касае прилагане на процедурата по чл. 16 ЗУТ за определена територия. В тази хипотеза общината придобива с влизане в сила на подробния устройствен план определени терени за изграждане на обектите на зелената система, на социалната и на техническата инфраструктура – публична собственост. Поради това оспорената разпоредба – чл. 148, ал. 16 ЗУТ, не засяга териториите, урегулирани по реда на чл. 16 ЗУТ. Втората хипотеза се отнася до придобиването на необходимите за урегулирането на поземлените имоти терени, когато с план за регулация се променят със съгласието на собствениците им (чл. 15 ЗУТ) и когато се урегулират поземлени имоти с цел образуване на повече на брой самостоятелни УПИ, когато се създават съсобствени УПИ и когато се упълномеряват поземлени имоти с части от съседни имоти (чл. 17 ЗУТ). В тези случаи собствениците на съседни УПИ следва да сключат окончателни договори за уреждане на собствеността върху придаваеми по регулация части към имотите им. Третият посочен способ за прилагане на регулацията е класическият начин за придобиване на необходимите на общината имоти чрез провеждане на отчуждителната процедура по Закона за общинската собственост (ЗОбС). При него общината придобива частни имоти и регулацията се счита за приложена след изплащането на справедливо обезщетение. В тази хипотеза прилагането на регулацията зависи изцяло от волята на общината да започне и приключи отчуждително производство по ЗОбС за частите от УПИ, попадащи в трасето на предвидена улица – обект по чл. 205, т. 1 ЗУТ. Срокът за започване на отчуждителните процедури по ЗОбС на недвижими имоти съгласно чл. 208, ал. 1 ЗУТ, определени по подробните устройствени планове за изграждане на елементи на техническата инфраструктура по чл. 64 – публична собственост на държавата и общините, е десет години от влизането в сила на подробния устройствен план. Прилагането на уличната регулация е изцяло задължение на общината, като срещу бездействието й собствениците на засегнатите имоти не могат да предприемат никакви мерки, нито пък могат да извършат самостоятелно действия за прилагането на тази регулация, доколкото никъде в закона не е предвидена възможност за частноправните субекти да прилагат плановете за регулация.
Затова при неприложена поради бездействието на общината улична регулация и с цел да не се възпрепятства инвестиционният процес по застрояване на УПИ от собствениците им, с текста на чл. 190 ЗУТ е предвидена възможност да се допусне строителство в УПИ чрез прокарване на временни пътища, които осигуряват лице и достъп до имота. При неприложена улична регулация е допустимо и строителството на проводи до имота при определени в чл. 73, ал. 2 ЗУТ условия.
Съгласно чл. 148, ал. 4 ЗУТ разрешение за строеж се издава въз основа на одобрен инвестиционен проект, който трябва да съответства на ПУП. Инвестиционният проект е неразделна част от разрешението за строеж и може да бъде одобрен едновременно с издаването му. Разрешението за строеж удостоверява законния характер на изграденото. С него се разрешава извършването на исканото от възложителя строителство и се вписват всички фактически и правни основания за издаването му; условията, свързани с изпълнението на строежа; премахването на сградите без режим на застрояване или запазването им за определен срок до завършването на строежа.
С разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ е предвидено ново условие към възложителите на строежите, които са: собственикът на имота; лицето, на което е учредено право на строеж в чужд имот, и лицето, което има право да строи в чужд имот по силата на закон, а именно – да е приложен подробният устройствен план по отношение на регулацията, в т.ч. уличната регулация. Целта на така въведеното ново условие за издаване на разрешение за строеж, посочена в мотивите на вносителя на законопроекта, е към момента на издаване на разрешението за строеж да бъде обезпечена възможността за изграждане на техническата инфраструктура, която ще обслужва обекта на строителството. С урегулирането на поземлените имоти за собствениците им възниква правото да реализират предвидените с ПУП строежи, а органите на общината, които са одобрили плана, имат задължението да осигурят осъществяването на това право. С въвеждането на новото изискване на чл. 148, ал. 16 ЗУТ на практика се осигурява неограничено във времето отлагане на изпълнението на това публично задължение на общините. Изискването за приложен по отношение на регулацията подробен устройствен план не е подходящо средство за постигане на посочената цел. Това е така, защото засяга и ограничава несъразмерно правото на собственост по чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията, без да създава никакви задължения за общината.
Правото на собственост е едно от основните права, което е намерило своето систематично място в глава първа от Конституцията – „Основни начала“. То е уредено в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 от Основния закон, които са гаранция, че правото на собственост се защитава от закона и че частната собственост е неприкосновена (Решение № 14 от 2020 г. по к.д. № 2/2020 г.; Решение № 3 от 2021 г. по к.д. № 11/2020 г.; Решение № 11 от 2021 г. по к.д. № 7/2021 г.). Правото на собственост включва три правомощия на собственика – владение, ползване и разпореждане, като засягането на което и да е от тях по същество представлява накърняване на самото право. Въведената в ал. 16 на чл. 148 ЗУТ забрана за издаване на разрешение за строеж на възложителите при неприложена улична регулация препятства застрояването на имота съгласно предвижданията на ПУП, а това съществено ограничава правомощието ползване като елемент на правото на собственост.
Принципът на неприкосновеност на частната собственост по чл. 17, ал. 3 от Конституцията не изключва правната възможност за нейното ограничаване, като при определени условия допуска дори принудителното отчуждаване на собственост – чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Сред установените в Основния закон приоритети, чиято закрила е свързана с налагането на такива ограничения, е и опазването и възпроизводството на околната среда (чл. 15 от Конституцията) при постигане на разумен баланс между личния и обществения интерес.
Задължение на държавата е да гарантира и защитава правото на собственост и да осигурява неприкосновеността на частната собственост, което обвързва законодателя да се въздържа от приемането на такива правни мерки, които влизат в противоречие с конституционното изискване за закрила на неприкосновеността на частната собственост (Решение № 4 от 2021 г. по к.д. № 1/2021 г.). Конституционният съд е постоянен в своята практика, че ограничението на едно основно право е допустимо, но само когато това се налага, за да бъдат охранени висши конституционни ценности (Решение № 3 от 2019 г. по к.д. № 16/2018 г.; Решение № 4 от 2021 г. по к.д. № 1/2021 г.). Възможността дадено основно право да бъде ограничено в името на друга конституционна ценност поставя въпроса за конституционните предели на намеса в защитеното от нея съдържание. С цел да бъдат определени границите на допустима намеса на държавата по отношение на основните права в практиката си Конституционният съд прилага принципа на пропорционалност като елемент на принципа на правовата държава, установен с разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията (Решение № 14 от 2014 г. по к.д. № 12/2014 г.; Решение № 2 от 2015 г. по к.д. № 8/2014 г.; Решение № 7 от 2019 г. по к.д. № 7/2019 г.; Решение № 11 от 2021 г. по к.д. № 7/2021 г.). Съгласно този принцип ограничението на конституционно защитеното право трябва да е съразмерно на преследваната легитимна цел, а не да надхвърля необходимото за нейното постигане. Конституционният съд е последователен в позицията си, че всяко ограничение на основно право трябва да е наложително за защитата на определена категория обществени интереси, да бъде най-подходящото и възможно най-мекото средство за постигане на конституционно оправдана цел (Решение № 14 от 2014 г. по к.д. № 12 от 2014 г.; Решение № 7 от 2016 г. по к.д. № 8/2015 г.; Решение № 5 от 2019 г. по к.д. № 12/2018 г.).
С оспорената от омбудсмана разпоредба, като се взема предвид и записаното в мотивите към ЗИДЗУТ (ДВ, бр. 16 от 2021 г.), се цели постигането на ефективност при прилагането на ПУП по отношение на регулацията, в т.ч. и на уличната регулация. Осигуряването на обществения интерес, какъвто безспорно е налице при предвиждането, респ. при изграждането на уличната инфраструктура, трябва да се осъществи чрез такива средства, които да не засягат прекомерно правото на собственост, като същевременно обезпечават посочената цел. С приемането на разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ, по силата на която се постановява отказ да се издаде разрешение за строеж в случай на неприложена улична регулация, преследваната от законодателя цел не може да бъде постигната. Това е така, защото с атакуваната разпоредба се ограничават единствено правата на собствениците и на носителите на правото на строеж, без да е предвидено насрещно задължение за общините да отстранят в определен срок и при определени условия пречката за разрешаване на строителството – прилагането на уличната регулация.
Въведената с чл. 148, ал. 16 ЗУТ забрана ограничава съществено правата на възложителите като резултат от бездействието на другата страна – общинската администрация. Тази забрана не стимулира по никакъв начин общините да предприемат действия по прилагането на уличната регулация, доколкото не са предвидени условия, ред, срокове и санкции, обезпечаващи прилагането й от органите на местното самоуправление. Със забраната законодателно е установена възможност за главния архитект на общината да отказва издаването на разрешение за строеж за неопределено време, с което на практика се санкционират единствено възложителите на строежите, чието право на собственост неоснователно се ограничава, без за това да е предвидено обезщетение. По своята същност забраната за издаване на разрешение за строеж до прилагането на уличната регулация представлява строителна забрана, при това неограничена със срок, прилагана от общините, които не са изпълнили публичното си задължение да приложат уличната регулация. Възможността за налагане на строителна забрана е уредена в чл. 198 ЗУТ, като изрично са посочени условията, при наличието на които тази забрана се налага, както и сроковете за това. С чл. 148, ал. 16 ЗУТ е дадена възможност на главния архитект, който е лице, различно от посочените в чл. 198 ЗУТ, практически да налага строителна забрана за територията на съответната община, при това безсрочно.
Конституционният съд намира, че оспорената от омбудсмана разпоредба на чл. 148, ал. 16 ЗУТ не е съразмерна на целта, за която е създадена, и нарушава прекомерно правото на собственост. Поради това тя противоречи на чл. 4, ал. 1 и на чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията и като такава следва да бъде обявена за противоконституционна.
По отношение на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ:
Разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ предвижда, че „Строежите не се въвеждат в експлоатация, когато не са изпълнени мероприятията по изграждане на улици, пътища или алеи в териториите със средно и високо застрояване, както и в курортите, ваканционните селища, голф селищата, аквапарковете и в другите територии за рекреационни дейности, свързващи обекта с уличната или пътната мрежа и осигуряващи нормален достъп до съответния поземлен имот.“ Цитираната разпоредба е атакувана от омбудсмана само в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“.
Целта на оспореното в настоящото производство изменение на ЗУТ в тази му част е всички строежи да се въвеждат в експлоатация само при изпълнени мероприятия по изграждане на улици, пътища или алеи. Това изменение, както изрично е посочено в мотивите на вносителя му пред Народното събрание, се явява продължение на въведената с чл. 148, ал. 16 ЗУТ забрана за издаване на разрешение за строеж за УПИ с неприложена улична регулация. При завършване на сградите със средно и високо застрояване се изисква за въвеждането им в експлоатация наличието на действително изградени улици, пътища или алеи. Такова ограничение би могло да съществува, ако са налице законодателно предвидени условия за изграждането на публичната инфраструктура, както и ясни и предвидими срокове с конкретен адресат в лицето на общината или на възложителите. Доколкото улиците са общинска собственост, задължението за изграждането им е възложено на общината.
По отношение на разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“ от ЗУТ, установяваща забрана за издаване на разрешение за въвеждане в експлоатация, Конституционният съд намира за относими всички съображения за противоконституционност, изложени по-горе относно разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ. В допълнение на това по отношение на разглежданата разпоредба е необходимо за се отбележи и следното:
Нормата на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ в оспорената й част се отнася и до извършването на строежи, за които разрешението за строеж е издадено преди приемането й, като към този момент не е съществувало изискване за изграждането на улица, пътища или алеи, свързващи обекта с уличната или пътната мрежа и осъществяващи нормален достъп до съответния поземлен имот. Поради това собствениците на тези строежи са имали оправдани правни очаквания, че при завършване на строителните работи, посочени в разрешението за строеж, ще получат разрешение за въвеждане на строежа в експлоатация. С приемането на оспорената разпоредба в един по-късен момент тези очаквания са отхвърлени по конституционно нетърпим начин.
С оглед на горното съдът намира, че и разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“ от ЗУТ противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) и на конституционния императив за гарантиране и неприкосновеност на частната собственост (чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията), поради което следва да бъде обявена за противоконституционна.
По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България Конституционният съд
РЕШИ:
Обявява за противоконституционни разпоредбите на чл. 148, ал. 16 и на чл. 178, ал. 3, т. 5 в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“ от Закона за устройство на територията (обн., ДВ, бр. 1 от 2.01.2001 г.; посл. изм. и доп., бр. 21 от 12.03.2021 г.).
Председател: Борис Велчев
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Анастас Анастасов, Гроздан Илиев и Красимир Влахов
по конституционно дело № 11 от 2021 г.
Подписахме с особено мнение решението на Конституционния съд по к. д. № 11 от 2021 г. в частта, с която е обявена за противоконституционна разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ, като съображенията ни за това са следните:
Преди всичко държим да отбележим, че не оспорваме разбирането на мнозинството, възприето с решението, според което оспорената разпоредба ограничава правото на собственост. Както обаче е посочено и в самото решение, преценката за конституционосъобразност според утвърдената практика на КС се основава на принципа на пропорционалност, съобразно който съдът дължи да изследва: 1. Налице ли е ценност от конституционен ранг, която да е оправдание за това ограничение? 2. Ограничението съразмерно ли е на тази легитимна цел или надхвърля необходимото за нейното постигане? В случая според мотивите на мнозинството целта на оспорения закон се свежда единствено до „постигането на ефективност при прилагането на ПУП по отношение на регулацията, в т.ч. и на уличната регулация“, конкретно във връзка с обезпечаване на възможността за изграждане на уличната инфраструктура, която ще обслужва обекта на строителството. Така представена, целта на закона сама по себе си очевидно не може да е легитимно основание за ограничаване на защитеното от Основния закон право на собственост. Смятаме обаче, че при преценката за конституционосъобразност водеща следва да е не толкова формулираната от законодателя цел (тя в крайна сметка може да е непостижима или зле дефинирана), а реално предизвиканият ефект, т.е. постигнатата от закона цел, при което по правилата на съхраняващото (конформно) тълкуване, широко застъпено в практиката на съда, оспореният закон се явява конституционосъобразен, щом се тълкува и прилага при отчитане на неговия ефект в контекста на закрепени в Основния закон принципи и ценности. Във връзка с това смятаме, че от гледна точка на резултата целта на оспорената законова разпоредба далеч надхвърля обезпечеността на връзките на бъдещата сграда с техническата инфраструктура. Обръщаме внимание на изказването на главния архитект на Столичната община на заседание на парламентарната комисия по регионална политика, благоустройство и местно самоуправление на 9.12.2020 г., на която е обсъждана новата ал.16 на чл.148: „…на срещите… с инициативни комитети от четирите модерни квартала „Манастирски ливади“, „Изток-Запад“, „Кръстова вада“ – двете му части, „Витоша ВЕЦ – Симеоново“, има една-единствена дума от хората. Тя се казва „кал“. За да има един стоп, на улично осветление, за да има кошче за боклук, да има тротоар, първо и единствено условие е да сме придобили улиците. Строежи, направени в последните десетилетия, без приложена улична регулация, не създават добра среда, не създават място за живот и карат тези хора да излизат на улиците и да викат „оставка“…“. Казано най-просто, оспореният закон като ефект, а и като замисъл е насочен да обезпечи на гражданите не само нормални за съвременния стандарт на живот условия, но и здравословна околна среда. Нека си зададем въпроса: какъв ще е практическият резултат от обявяване на разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ за противоконституционна? Очевидно – възможността собствениците да строят не само без улица, но и без изградена техническа инфраструктура, и най-вече канализация, при което канализационните води и битовите отпадъци ще се депонират в ями или ще се отвеждат в реки и дерета с ясно предвидимите последици от това за чистотата на почви, води и въздух. Изграждането на сгради без юридически гаранции, че ще бъдат свързани с уличната или пътната мрежа (защото изискването да е приложена уличната регулация е тъкмо такава гаранция), на практика може да доведе до това, след застрояването отредените за улица терени, които са останали частна собственост, да бъдат заградени от техните собственици (а тяхното право на собственост също е защитено от Конституцията) и по този начин сградите да бъдат лишени от достъп до улица, каквато практика е налице и примерите за това у нас са многобройни. Правовата държава обаче не би следвало да допуска две групи собственици да бъдат поставени от общинската администрация в състояние на трудно преодолим конфликт, в който се противопоставят конституционни права от еднакъв ранг. В така създалата се ситуация (в която и в момента се намират множество собственици в цялата страна) единствената възможност за собственика да осъществи достъп до сградата си ще бъде временният път по чл. 190 ЗУТ – едно очевидно несъстоятелно решение (което неслучайно отсъства от мотивите на мнозинството като аргумент за възприетата противоконституционност), при което собствениците на имотите, през които ще преминава този път, ще са принудени безсрочно да търпят ограничаване на правата си (вкл. преминаване на тежка строителна техника през имотите им и невъзможност да ги обозначат и защитят чрез масивна ограда, която би била несъвместима с временния път).
Горното се подкрепя и с друг аргумент. Според чл. 208, ал. 1 ЗУТ срокът за започване на отчуждителните процедури по ЗДС и ЗОС на недвижими имоти, определени по подробните устройствени планове за изграждане на обекти – публична държавна или публична общинска собственост, е пет години от влизане в сила на плановете и десет години от влизането в сила на подробните устройствени планове за изграждане на елементи на техническата инфраструктура по чл. 64 – публична собственост на държавата и общините, като след изтичане на този срок собствениците на недвижимите имоти имат правата по чл. 134, ал. 2, т. 1 от закона. Това означава, че ако общината не е започнала в посочения срок отчуждителни процедури за имотите, отредени за улица, собствениците на тези имоти имат признатото от закона право да поискат изменение на влезлия в сила ПУП, като по този начин отреждането за улица ще отпадне, но възниква проблемът за съдбата на построената сграда, лишена вече окончателно от достъп до уличната мрежа. В случая временният път още в по-малка степен предлага решение на проблема. Поначало такъв се изгражда съобразно предвижданията по ПУП-а (чл. 190, ал. 1 ЗУТ), каквото предвиждане в случая вече няма, при което остава единствено възможността по ал. 2 („При нужда временни пътища се прокарват в урегулирани части на населени места и селищни образувания, за които ще бъдат създадени нови подробни устройствени планове, както и в неурегулирани още части, включени в общ устройствен план.“), която е свързана с на практика неограничено във времето ограничаване на чужди собственически права.
Именно защото законът предвижда срок, в който да започнат необходимите отчуждителни процедури за изграждане на улиците и елементите на техническата инфраструктура, засегнатите от бездействието на общините собственици, които в резултат не са могли да реализират намеренията си да застроят своите имоти, разполагат със защита – възможността да реализират отговорността на общините за незаконосъобразно бездействие с иск по чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Как обаче ще бъде защитено конституционното право на всички останали граждани на здравословна и благоприятна околна среда (чл. 15 от Конституцията), когато в резултат на извършеното строителство без улица и техническа инфраструктура бъдат принудени да понасят не само битови неудобства, но и замърсяване на жизненото им пространство?
Във връзка с преценката за съразмерност следва да се има предвид и обстоятелството, че оспорената разпоредба на чл. 148, ал. 16 ЗУТ по никакъв начин не накърнява основните собственически правомощия – на владение, на ползване и на разпореждане, както е отчетено и в Решение № 14 от 2021 г. по к.д. № 14 от 2020 г. в напълно сходната хипотеза на необходимост да се защити правото на всички граждани на здравословна околна среда като висша конституционна ценност. Правилото на чл. 148, ал. 16 не обуславя пречки за собственика да владее, да ползва и да се разпорежда с имота си, а го ограничава единствено да строи, и то не изобщо, а само докато бъде гарантирано, че ще е налице улична инфраструктура, каквото поначало се изисква за урегулираната територия. Иначе казано, като резултат имотът известно време (но не завинаги) ще остане във вида, в който винаги се е намирал, тъй като по подразбиране улична регулация няма главно там, където терените едва наскоро са урегулирани и в общия случай представляват бивши земеделски земи. Така естествено възниква въпросът: ако собственикът ще може да строи в имота си само на база на предвижданията в ПУП за изграждане на улица или път, без юридически да е сигурно, че такива ще има, какво е значението на урегулирането на териториите и защо да не може по същия начин да се строи където и да е – в ниви, ливади и гори? Обръщаме внимание на легалната дефиниция на термина „квартал“: „урегулирана територия, ограничена от улици или от улици и граници на урбанизирана територия, която обхваща един или повече поземлени имоти“ (§ 5, т. 10 от ДР на ЗУТ). Оказва се, че щом юридическата гаранция за изграждане на улица е без значение за възможността да се строи, „квартал“ може да се обособи във всеки земеделски масив. В крайна сметка, действителността ни предлага достатъчно уродливи гледки на брутално незачитащо както природата, така и формалните правила и норми строителство – до степен да изглежда, че в това отношение „фактическото“ се е превърнало в „нормативно“.
Все относно преценката за съразмерност, която дължи Конституционният съд, е необходимо да се подчертае, че оспорената разпоредба на чл. 148, ал. 16 ЗУТ предвижда не повече от необходимия минимум от изисквания, обезпечаващи правото на гражданите на здравословна и безопасна околна среда в процеса на застрояване на урбанизираните територии. Законът не изисква, за да се издаде разрешение за строеж, да са изградени общите мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура и отклоненията от тях, както и изобщо да е изградена самата улица, а само и единствено да е приложена уличната регулация, т.е. общината да е станала собственик на терена, отреден за улица, като гаранция, че такава реално ще има. Израз на щадящия подход на законодателя е и второто изречение на чл. 148, ал. 16 ЗУТ – когато съответният УПИ е с лице на повече от една улица, е достатъчно уличната регулация да е приложена по улицата, по която се осъществява достъпът до строежа, но не се изисква този факт да е налице и за останалите предвидени улици. Ако тази уредба е непропорционална на целта на закона (която по вече изложените съображения се свързва с конституционното право на гражданите на здравословна околна среда), то коя е съразмерната мярка, която е в състояние да примири инвестиционния интерес на индивидуалния собственик с общата за всички конституционна ценност, каквато е чистата природа?
В мотивите на мнозинството е посочено, че оспорената уредба не стимулира по никакъв начин общините да предприемат действия по прилагането на уличната регулация, доколкото не са предвидени условия, ред, срокове и санкции, обезпечаващи прилагането й от органите на местното самоуправление. Това е така. Само че и с обявяването на тази уредба за противоконституционна такъв стимул няма да е налице, за сметка на което ще има изградени строежи, които не само ще поставят гражданите в неблагоприятни условия на живот и ще причиняват замърсяване на околната среда, но и ще бъдат източник на потенциални конфликти между различни групи собственици. Най-общо казано, в резултат задоволяването на частния интерес на един или неколцина ще се отрази неблагоприятно на правата на общността (при това – не само собственически, но и такива с ранг на по-висша конституционна ценност), в което определено не виждаме никаква пропорционалност.
Смятаме, че преценката за конституционосъобразност на чл. 148, ал. 16 ЗУТ изисква разпоредбата да бъде анализирана в контекста на цялостната нормативна уредба, насочена към опазването на околната среда като висша конституционна ценност, при което регулативният потенциал на това законодателство ще бъде значително компрометиран при обявяване на оспорения текст за противоконституционен. Във връзка с това обръщаме внимание, че по смисъла на чл. 8 и 9 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) опазването на околната среда е държавна политика, която изисква централизиран подход и която се провежда чрез приемане на последователно и вътрешно синхронизирано законодателство (неслучайно според чл. 3, т. 1 ЗООС първият принцип, на който се основава опазването на околната среда, е устойчивостта). И тук се поставят въпросите: при допускане да се строи без техническа инфраструктура и в частност без канализационна мрежа как ще се гарантира предвиденото в чл. 40 и 41 ЗООС задължение на собствениците на имоти да не замърсяват почвите не само в собствените си, но и в съседните имоти; как ще се обезпечи „съхраняването и подобряването на качеството на повърхностните и на подземните води“ съгласно чл. 37, т. 2 ЗООС; как ще се осигури на практика прилагането на забраната за пряко отвеждане на замърсители в подземните води (чл. 118а, ал. 1, т. 1 от Закона за водите)? А всички тези разпоредби не са предназначени да ограничават правата на собствениците, а са насочени да обезпечат „опазването на околната среда за сегашните и бъдещите поколения и защитата на здравето на хората“ (чл. 1, т. 1 ЗООС).
Обръщаме внимание, че в досегашната си практика Конституционният съд вече е признал значението на опазването и възпроизводството на околната среда като висша конституционна ценност, която е основание за ограничаване на правото на частна собственост. Така в Решение № 14 от 2020 г. по к. д. № 2 от 2020 г. съдът е приел, че „принципът на неприкосновеност на частната собственост не изключва правната възможност за ограничаването й и съдържанието му не е равнозначно на установяването на абсолютна забрана за такива ограничения. Направеният извод се потвърждава от обстоятелството, че след прогласяване на този принцип Конституцията (чл. 17, ал. 5) допуска при определени условия принудителното отчуждаване на собственост. Потвърждава се и от това, че Конституцията установява приоритети – например опазване и възпроизводство на околната среда (чл. 15), съхраняване на обработваемата земя за земеделски цели (чл. 21), опазване на националното историческо и културно наследство (чл. 23), закрилата на които е свързана с ограничения на собствеността“. Тезата е възприета и доразвита и в Решение № 14 от 2021 г. по к. д. № 14 от 2020 г., в което съдът е посочил, че опазването на околната среда е гаранция за „качествен живот на гражданите в общността“, като в контекста на Съюзното право е отчетено, че „природата принадлежи на всички ни и опазването й е наша колективна отговорност… нормите на правото на Съюза в областта на околната среда най-често са насочени към общия интерес, а не само към защита на индивидуалните интереси на частноправните субекти“. Във връзка с това съдът е взел предвид, че „конституционно прогласената неприкосновеност на частната собственост не изключва обаче правната възможност за нейното ограничаване“, като „самата Конституция предвижда приоритетна закрила, свързана и с ограничаването на собствеността, за установени от нея висши ценности, като например опазване и възпроизводство на околната среда (чл. 15), съхраняване на обработваемата земя за земеделски цели (чл. 21), опазване на националното историческо и културно наследство (чл. 23)“. Посочено е, че приоритетната защита на опазването на околната среда като значим публичен интерес на национално и наднационално ниво „предполага всеки член на обществото да понесе известни ограничения, включително и при ползването на принадлежащата му собственост, но едновременно всеки споделя с всички останали ползите от съхраненото благоприятно състояние на природата като общодостъпно благо“. Връзката с предмета на настоящото дело е очевидна – оспорената ал. 16 на чл. 148 от ЗУТ на практика като реален ефект защитава принадлежащото на всички право на чиста природа, вкл. в полза на собственика, принуден да търпи ограничение на собствеността си, което ограничение се явява съразмерно на защитената конституционна ценност. Не можем да приемем, че защитата на биологичното разнообразие може в по-голяма степен да оправдае засягането на правомощието на собственика не изобщо да се ползва от собствеността си, а конкретно само да строи (именно този интерес на практика стои в основата не само на настоящото дело, но и на к. д. № 14 от 2020 г., по което е постановено цитираното Решение № 14 от 2021 г.), отколкото осигуряването на здравословна непосредствена жизнена среда на гражданите. По този начин съдът необяснимо според нас отстъпва от една важна своя практика на приоритетна закрила на общия интерес пред този на частния собственик, което при това изцяло се вписва в актуалния глобален дневен ред и в частност в този на Европейския съюз. Във връзка с това си позволяваме да обърнем внимание на решението на Федералния конституционен съд на Германия (ФКС) от 24 март 2021 г. по дела BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20, с което се призна, че правото на живот и на лична неприкосновеност, закрепено в чл. 2 (2) от германския Основен закон, предполага задължение на държавата за защита срещу замърсяването на околната среда, като това задължение на държавата включва и защита срещу климатичните промени и явленията, които те предизвикват, като например необичайни горещини, горски пожари, урагани, проливни дъждове, наводнения, лавини и свлачища. Като е отчетено, че това задължение не се ползва с абсолютно предимство спрямо други конституционно закрепени интереси и в случай на конфликт следва да се търси баланс между различните конституционно установени принципи и интереси, Федералният конституционен съд е приел, че при търсенето на този баланс задължението на държавата за предприемане на мерки по опазване на климата има „нарастваща тежест“, тъй като климатичните промени стават все по-интензивни.
Изложеното идва да покаже, че в контекста на глобалната необходимост да се съхрани природата не само като самостойна ценност, но и като „фундамент на живота“ и гаранция за „правата на бъдещото поколение“ (според формулировките на цитираното решение на ФКС от 24 март 2021 г.), конституционното правосъдие следва да балансира защитата на закрепените в Основния закон ценности така, че да не позволи абсолютизирането на индивидуалните собственически права да се превърне в пречка за ефективна защита на общия интерес на хората да имат чиста и здравословна среда на живот, който интерес по естеството си включва и интереса на титулярите на засегнатите права. С решението си по настоящото дело съдът е на път да постигне тъкмо този резултат, като едновременно с това съвсем ненужно ще постави в състояние на трудно преодолим конфликт различни групи собственици, което е несъвместимо с конституционния принцип на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Основния закон.
В заключение, изразяваме своето несъгласие с това, че по настоящото дело като резултат от приетото решение Конституционният съд, отстъпвайки от собствената си практика и от актуалните тенденции в практиката на други конституционни юрисдикции в Европейския съюз, изведе примат на едно отделно собственическо правомощие пред необходимостта да се защити общата за всички конституционна ценност – правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда, която в контекста на протичащите глобални процеси ще придобива все по-тревожна актуалност.
Конституционни съдии: Анастас Анастасов
Гроздан Илиев
Красимир Влахов
6829
