РЕШЕНИЕ № 1632 от 31 януари 2020 г.

по административно дело № 10422 от 2018 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на единадесети декември две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Мирослав Мирчев, членове: Росица Драганова, Станимира Друмева, при секретар Галина Узунова и с участието на прокурора Тодор Мерджанов изслуша докладваното от съдията Станимира Друмева по адм. дело № 10422/2018 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Григор Огнянов Захариев с посочен адрес за кореспонденция: 1289, София, Мировяне, пл. Васил Левски № 21А, срещу разпоредбата на чл. 63 от Наредбата за медицинската експертиза, приета с Постановление на Министерския съвет № 120 от 23.06.2017 г. (обн., ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г.; изм., бр. 62 от 27.07.2018 г.; изм. и доп., бр. 64 от 3.08.2018 г.), и Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза (изм., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г., в сила от 3.08.2018 г.), в редакция, действаща към момента на подаване на жалбата. Искането от съда е да отмени и признае за нищожна т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти, която според жалбоподателя дава субективна възможност за интерпретация и лишава лицата от инвалидна пенсия, както и да отмени чл. 63, ал. 1 – 3 от Наредбата за медицинската експертиза по същите мотиви, като взаимносвързани.

В хода на съдебното производство е настъпила промяна, изразяваща се в изменение и допълнение на приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, прието с Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 139 от 6.06.2019 г. (обн., ДВ, бр. 46 от 11.06.2019 г.).

В съдебно заседание и в представено по делото становище Григор Захариев чрез служебно назначения му защитник адвокат Андрейчина изрично уточнява, че оспорва т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, изменена с ПМС № 152 от 26.07.2018 г. (обн., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г.), и заявява, че оспорва също т. IV от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, изменена с ПМС № 139 от 6.06.2019 г. (обн., ДВ, бр. 46 от 11.06.2019 г.), с искане за отмяната им от съда. Счита, че и двете изменения на посочените разпоредби в редакциите им от 2018 г. и 2019 г. накърняват неговите интереси при изчисляване на инвалидната му пенсия, тъй като не дават повече от 50 % за трайно намалена работоспособност въпреки множеството други увреждания.

По реда на чл. 189, ал. 2 от АПК се е присъединил към оспорването Никола Дельов Тодев с адрес: София, ул. Неофит Рилски № 48, подавайки жалби против измененията и допълненията на Наредбата за медицинската експертиза, приети с ПМС № 152 от 26.07.2018 г. (обн., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г.) и ПМС № 139 от 6.06.2019 г. (обн., ДВ, бр. 46 от 11.06.2019 г.). Развива доводи за нищожност и незаконосъобразност на измененията на Наредбата за медицинската експертиза в цялост поради липса на компетентност, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила на чл. 20, ал. 3, т. 2, чл. 26 и 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА) при приемането им и незаконосъобразност на т. III и IV от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, изменена с ПМС № 152 от 26.07.2018 г. (обн., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г.), и настоява за отмяната им от съда. В последното открито съдебно заседание по разглеждане на делото жалбоподателят Тодев представя писмено становище, с което допълва предмета на жалбата си, като заявява, че оспорва и разпоредбите на чл. 78, ал. 1 – 4, особено на чл. 78, ал. 2 и 3 от Наредбата за медицинската експертиза и настоява за отмяната им от съда, като счита, че са в колизия с чл. 48, ал. 1 и 3 от Конституцията на Република България и чл. 4, ал. 1 и 2 от Закона за защита от дискриминация.

Ответната страна – Министерският съвет на Република България чрез процесуалния си представител правен съветник Георгиева, оспорва жалбите в съдебно заседание и в писмено становище с доводи за недопустимост, поради липса на правен интерес за оспорващите, а по отношение на втория оспорващ – и липса на предмет, и моли да бъдат оставени без разглеждане, алтернативно, да бъдат отхвърлени като неоснователни.

Встъпилият по реда на чл. 189, ал. 2 от АПК на страната на административния орган министър на здравеопазването чрез процесуалния си представител юрисконсулт Тренкова оспорва жалбите в съдебно заседание и в писмено становище с доводи за недопустимост и моли да бъдат оставени без разглеждане, алтернативно, да бъдат отхвърлени като неоснователни.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбите и пледира за отмяна на оспорените текстове на т. III и IV от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти поради допуснати съществени нарушения при приемането им.

Върховният административен съд, състав на осмо отделение, след преценка на становищата на страните, събраните по делото доказателства и като съобрази приложимите законови разпоредби, приема следното по допустимостта на жалбите и предмета на делото:

Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. За да е допустимо оспорването, за жалбоподателите трябва да е налице личен, пряк правен интерес от оспорване на акта.

Към жалбата на Григор Захариев са приложени експертно решение № 2698/134 от 2.07.2015 г. на ТЕЛК за общи заболявания, определящо при първоначално освидетелстване 52 % трайно намалена работоспособност за няколко увреждания, и експертно решение № 1820/115 от 4.07.2018 г. на ТЕЛК за общи заболявания, определящо при преосвидетелстване 42 % трайно намалена работоспособност без чужда помощ, със срок до 1.07.2020 г. Допълнително е представил експертно решение № 3919/211 от 6.12.2018 г. на ТЕЛК за общи заболявания, определящо при преосвидетелстване 50 % трайно намалена работоспособност, със срок до 1.12.2021 г. Към жалбата на Никола Тодев е приложено експертно решение № 1443/080 от 11.05.2017 г. на ТЕЛК за общи заболявания, определящо при преосвидетелстване 77 % трайно намалена работоспособност за няколко увреждания, със срок до 1.05.2020 г.

При тези данни съдът приема, че по отношение на жалбоподателите е налице обоснован личен, пряк правен интерес от оспорването, тъй като жалбите са насочени към оспорени текстове на Наредбата за медицинската експертиза, касаещи начина на определяне на оценката на трайно намалената работоспособност/вид и степен на увреждане.

Неоснователни са доводите на ответниците за недопустимост на жалбите поради липса на правен интерес, тъй като след изменението на Наредбата за медицинската експертиза от 3.08.2018 г. и възстановяването на жалбоподателя Захариев на социалната пенсия поради определена 50 % инвалидност не са настъпили негативни последици в неговата правна сфера, както и на жалбоподателя Тодев. Видно от експертните решения на ТЕЛК, здравословното състояние на жалбоподателите налага периодично освидетелстване за определяне степента на трайно намалената работоспособност/вид и степен на увреждане. При определяне на по-нисък процент трайно намалена работоспособност при последващо преосвидетелстване обективно биха могли да бъдат засегнати техни социални права – да им бъде определен като резултат по-нисък размер пенсия за инвалидност или да загубят това право. В този смисъл налице е възможност за засягане на правата им от акта, предвидена като условие за допустимост на оспорването в чл. 186, ал. 1 от АПК.

Настоящият съдебен състав намира, че следва да съобрази настъпилата промяна в хода на процеса след предявяване на жалбите и направените уточнения по предмета на оспорване. С ПМС № 139 от 6.06.2019 г. (обн., ДВ., бр. 46 от 11.06.2019 г.) е изменена т. IV от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, т. е. т. IV от приложение № 2 е с различно съдържание от т. IV от приложение № 2 в редакцията й, обнародвана в ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г.

Предмет на съдебното производство по чл. 185 и сл. от АПК, като средство за защита срещу незаконосъобразен подзаконов нормативен административен акт, може да е само действаща към момента на решаване на делото разпоредба. Недопустимо е предмет на оспорване по това производство да бъде отменена или изменена разпоредба на нормативен административен акт, в редакцията преди изменението, защото към момента на произнасяне от съда отменената разпоредба не съществува, а изменената има различно съдържание. Съдържанието на действащата и оспорена пред съда разпоредба предопределя правния интерес за жалбоподателя като абсолютна процесуална предпоставка за съдебното производство по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК.

В случая изменената разпоредба на т. IV от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза е с ново съдържание и смисъл, поради което вече не е приложимо право, като правните последици от изменените норми се приравняват към отменените. След като оспорената разпоредба от Наредбата за медицинската експертиза вече не е част от действащото право, то за жалбоподателите не е налице непосредствен правен интерес от отмяната й с оглед изискването по чл. 186, ал. 1 от АПК.

Отделно от изложеното, налице е оспорване на отделни разпоредби от Наредбата за медицинската експертиза и настоящата съдебна инстанция дължи произнасяне по очертания от жалбоподателя предмет на делото, доказал правния си интерес от оспорването им. Встъпилите по реда на чл. 189, ал. 2 от АПК лица не могат да разширяват предмета на оспорване, а са обвързани с извършените до встъпването им процесуални действия от първоначалния жалбоподател. Това е така, защото същите разполагат с правото да сезират съда с отделна жалба срещу разпоредби от подзаконов нормативен акт, които засягат правната им сфера. Такова разширяване на предмета на спора не може да бъде извършено и от първоначалния жалбоподател в хода на съдебното производство, тъй като изменение на жалба не е допустимо поради липсата на разпоредба за съдебното административно производство, която да е аналогична на чл. 214 от ГПК.

По изложените съображения настоящата съдебна инстанция приема, че дължи произнасяне само по очертания с жалбата и допълнителното уточнение от жалбоподателя Григор Захариев предмет на оспорване в производството по чл. 185 и сл. от АПК, а именно отмяна на т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, изменена с ПМС № 152 от 26.07.2018 г., обн., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г.

Искането за отмяната и на останалите разпоредби от нормативния акт е недопустимо, поради което жалбите следва да се оставят без разглеждане и съдебното производство в тази част прекратено.

Разгледани по същество жалбите са основателни.

Наредбата за медицинската експертиза е приета с ПМС № 120 от 23.06.2017 г. на основание законовата делегация на чл. 101, ал. 7 от Закона за здравето, съгласно който принципите и критериите на медицинската експертиза, редът за установяване на временна неработоспособност, видът и степента на увреждане, степента на трайно намалена работоспособност, потвърждаване на професионална болест, както и условията и редът за извършване на медицинска експертиза по чл. 103, ал. 3, се определят с наредба на Министерския съвет. Обективирана е в писмена форма и е надлежно обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 51 от 27.06.2017 г., в съответствие с установеното в разпоредбите на чл. 37, ал. 1 от ЗНА и чл. 78, ал. 2 от АПК и влиза в сила от деня на обнародването й. Оспорената т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти (Методиката) от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза (Наредбата) е изменена с ПМС № 152 от 26.07.2018 г. и е обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 64 от 3.08.2018 г., в сила от 3.08.2018 г. С оглед на това съдът намира, че Наредбата е валиден подзаконов административен акт. Не може да бъде споделено становището на оспорващия, че Министерският съвет е излязъл извън пределите на предоставената му компетентност. Наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА, като урежда само материята, за която е предвидена да бъде издадена, а това са принципите и критериите на медицинската експертиза, редът за установяване на временна неработоспособност, видът и степента на увреждане, степента на трайно намалена работоспособност, потвърждаване на професионална болест и редът за извършване на медицинска експертиза.

Оспореният текст на т. III от Методиката от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата е със следното съдържание: „Когато са налице няколко увреждания, независимо дали са за заболявания от общ характер, или за заболявания с причинна връзка, за всяко от които в отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност/вид и степен на увреждане е посочен отделен процент, оценката на трайно намалената работоспособност/вид и степен на увреждане се определя, като се взема най-високият процент по съответната отправна точка на най-тежкото увреждане. Останалите проценти за съпътстващите увреждания не се вземат предвид при оценката, но се изписват в мотивната част на експертното решение.“

От представените по делото доказателства се установява, че административното производство е започнало с доклад на министъра на здравеопазването, в който са посочени мотивите за приемане на проекта на постановление за изменение и допълнение на подзаконовия нормативен акт. Към доклада са приложени проектът на постановлението, частична предварителна оценка на въздействието, становище на дирекция „Модернизация на администрацията“ към МС, финансова обосновка, справка за отразяване на становищата от междуведомствено съгласуване, справка за отразяване на становищата, получени след общественото обсъждане и становищата, протокол № 9/13.07.2018 г. от заседание на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания. Проектът заедно с доклада и приложенията е публикуван на интернет страницата на Министерството на здравеопазването на 17.07.2018 г. и в Портала за обществени консултации на 24.04.2018 г. за обществено обсъждане с дата на приключване 23.05.2018 г. Постъпилите становища са отразени в Справката за отразяване на становищата, постъпили при съгласуването на наредбата, като в нея са отразени мотивите за приемане на становищата и мотивите за неприемането им. Съставен е протокол № 14/17.07.2018 г. от заседанието на Националния съвет за тристранно сътрудничество, отразяващ изразените становища за въздържане от подкрепа на предлаганите промени и за подкрепа. С писмо изх. № 01-00-31/17.07.2018 г. проектът на постановлението и приложенията към него са изпратени до Министерския съвет. С протокол – Решение № 28 от заседанието на Министерския съвет на 18.07.2018 г., проектът на постановлението е приет.

Неоснователни са доводите в жалбата на Тодев за допуснати нарушения на чл. 26 от ЗНА. От събраните по делото доказателства се установява спазване на процедурата по приемане на постановлението за изменение на Наредбата. Проведени са обществени консултации съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, съставеният проект е публикуван на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и Портала за обществени консултации, включително мотивите, налагащи приемането на изменението на Наредбата – чл. 26, ал. 3, определен е 30-дневен срок за провеждане на обществени консултации – чл. 26, ал. 4, публикувана е и справка за постъпилите предложения – чл. 26, ал. 5. Изготвената частична оценка е съобразена с изискванията на чл. 20, ал. 1 и 2 от ЗНА и Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието. Разпоредбите на чл. 20, ал. 3 от ЗНА и чл. 18 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието регламентират случаите, в които задължително следва да се извърши цялостна оценка на въздействието. В случая при приемане на постановлението не е налице такова основание, поради което изложените твърдения за необходимост от изготвяне на цялостна оценка на въздействието са неоснователни.

Съдът счита, че при приемане на проекта за изменение на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА поставя изискване към всеки проект по отношение на реквизитите. Съгласно посочената норма мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В алинея трета е въведена забрана за обсъждане на проекта на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по алинея втора.

В настоящия случай към проекта за изменение и допълнение на Наредбата няма изготвени мотиви, чието съдържание да съответства на изискванията, регламентирани в чл. 28, ал. 2 от ЗНА.

Съдържащите се в доклада на министъра на здравеопазването мотиви за нормативната промяна не са ясно и пряко обвързани с конкретни факти, послужили за обосноваване на извод за необходимостта от промяната. Търсената цел за постигане на обективност, прецизност и прозрачност на медицинската експертиза не дава своя отговор в предлагания от органа подход, който е едностранен и без аргументи по отношение некоректността на използваната досега математическа формула за изчисляване степента на увреждане. Този подход не е обективен, от една страна, защото не почива на статистически данни за честотата и процента лица с множество заболявания, а от друга, защото е крайно несправедлив по отношение на тези лица. Нередки са случаите, при които дадено увреждане, тежко по своя характер, е съпътствано с други, също сериозни увреждания, при които не е ясна трактовката и подхода на органа за действие. В мотивите на доклада при излагане на съображенията за премахване на текстовете, свързани с математическия модел на изчисление на множество увреждания, не се развиват аргументи и няма обосновка на резонния въпрос как ще бъде премахната несправедливостта по отношение на тези лица. Съображенията за премахване попадането на хора с леки увреждания в категорията лица с необосновано висока степен трайно намалена работоспособност не могат да обосноват липса на необходимост от излагане на съображенията и изводите за всички останали лица с множество сериозни, тежки увреждания.

Относно изискуемото по чл. 28, т. 3 от ЗНА посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, настоящият съдебен състав счита, че такива не се съдържат в приложената финансова обосновка, според която предлаганият проект на акта няма да доведе до пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет. Така формулираното изявление не може да се възприеме като изпълнение на законовото изискване за посочване на финансовите средства, които ще са необходими за прилагане на акта, защото в доклада и обосновката не се съдържа и не може да се извлече информация относно размера на финансовите и други средства, които ще са нужни за прилагането, изразяващо се в изпълнение на процесната разпоредба през последващия времеви период, през който тя ще действа. Финансови средства за прилагане на оспорената разпоредба на подзаконов административен акт ще са необходими, тъй като в органите за медицинска експертиза работят лекари с призната специалност и с голям трудов стаж по медицина. Разчитайки на тяхната компетентност и медицинска преценка относно тежестта на заболяванията, органът е следвало да предвиди и представи за обсъждане изготвени ясни критерии и механизъм за ефективен контрол на процеса по определяне на степента на трайно увреждане.

Изложените в доклада и финансовата обосновка мотиви относно очакваните резултати от прилагането са прекалено общи. В тях липсват конкретика и яснота, статистически данни и процентно съотношение на хората с увреждания по категории: с множество увреждания, тежки по своя характер, и други. Вместо това в доклада се сочи, че оценка на промените може да се направи, след като са ясни практическите резултати от прилагането на Наредбата през определен период от време, неясно какъв и колко дълъг.

Не е спазено и задължителното условие на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА, императивно изискващ анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

В доклада е посочено, че обществените отношения, предмет на проекта на постановлението, не са регламентирани в европейското право и тяхната уредба е въпрос на национално решение, позовавайки се на чл. 168, § 7 от Договора за функциониране на Европейския съюз, поради което не се налага анализ за съответствие на проекта с правото на Европейския съюз. Видно от чл. 168, § 7 от Договора за функциониране на Европейския съюз, действията на Съюза са съобразени изцяло с отговорностите на държавите членки що се отнася до управлението на здравните услуги и медицинските грижи, както и разпределянето на ресурсите, които са им предоставени. Съдът счита, че анализ за съответствие с правото на Европейския съюз е необходим в мотивите на акта, тъй като обществените отношения, предмет на проекта на постановлението, не се свеждат до управление на здравните услуги и медицинските грижи, а обхващат и аспекти от социалното осигуряване.

Предвид изложеното, в съответствие с чл. 28, ал. 3 от ЗНА, компетентният орган не е следвало въобще да обсъжда внесения проект на нормативен акт, към който не са приложени изискуемите по закон мотиви, съответно доклад.

Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, защото са довели до нарушаване на основни принципи на административното производство – законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност, уредени в чл. 4, 8, 12 и 13 от АПК, както и на принципите, въведени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, съгласно който изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, откритост, предвидимост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА препятства съдебния контрол по същество за законосъобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми.

С оглед изложеното настоящият съдебен състав намира, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които налагат отмяна на оспорената разпоредба от Наредбата като незаконосъобразна. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение,

РЕШИ:

Оставя без разглеждане жалбите на Григор Огнянов Захариев с адрес за кореспонденция: 1289 София, Мировяне, пл. Васил Левски № 21А, и Никола Дельов Тодев с адрес: София, ул. Неофит Рилски № 48, срещу разпоредбите на чл. 78, ал. 1 – 4 от Наредбата за медицинската експертиза, изменените и допълнени разпоредби на Наредбата за медицинската експертиза, приети с ПМС № 152 от 26.07.2018 г., обн., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г., и ПМС № 139 от 6.06.2019 г., обн., ДВ, бр. 46 от 11.06.2019 г., с изключение на т. ІІІ от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, и прекратява производството по делото в тази част.

Отменя разпоредбата на т. III от Методиката за прилагане на отправните точки на оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждането) в проценти от приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, изменена с ПМС № 152 от 26.07.2018 г., обн., ДВ, бр. 64 от 3.08.2018 г.

Решението може да бъде обжалвано с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Председател: Георги Чолаков

5084