Върховен административен съд
брой: 19, от дата 6.3.2020 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.24


Решение № 11631 от 31 юли 2019 г. по административно дело № 11311 от 2017 г.

 

ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 11631 от 31 юли 2019 г.
по административно дело № 11311 от 2017 г.
Върховният административен съд на Република България – трето отделение, в съдебно заседание на десети юни две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Галина Христова, членове: Пламен Петрунов, Албена Радославова, при секретар Свилена Маринова и с участието на прокурора Македонка Поповска изслуша докладваното от съдията Албена Радославова по адм. дело № 11311/2017 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Община – Мъглиж, БУЛСТАТ 000817867, която предвид определение от 20.04.2018 г. по настоящото дело е насочена срещу задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. за прилагане на подмярка 7.2. „Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура“ от мярка 7 „Основни услуги и обновяване на селата в селските райони за периода 2014 – 2020 г.“, прието от министъра на земеделието, храните и горите и обнародвано – ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г.
Жалбоподателят твърди незаконосъобразност на оспореното от него задължително тълкуване поради приемането му при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон – основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК. Моли отмяна на този подзаконов нормативен акт с произтичащите от това правни последици.
Редовно призован за съдебно заседание, жалбоподателят, Община – Мъглиж, се представлява от адв. Генов, който поддържа касационната жалба, а по същество твърди неправилност на обжалвания административен акт по съображения, подробно изложени в жалбата, и устно – в хода по същество.
Ответникът, министърът на земеделието, храните и горите, редовно призован, се представлява от юриск. Колева, която оспорва жалбата, ангажира доказателства, а по същество твърди недопустимост на жалбата в по-голямата част на оспореното задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 от наредбата поради липса на правен интерес, евентуално – неоснователност на същата. Подробни съображения развива устно – в хода по същество, както и в допълнително представени по делото писмени бележки.
Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за недопустимост на обжалването в частта по критерии 1, 2 и 3 от задължителното тълкуване и за допустимост и основателност на същото по отношение критерий 4 и критерий 5 от същото задължително тълкуване.
Жалбата на Община – Мъглиж, е предявена срещу акт, подлежащ на оспорване по реда на чл. 185 и сл. от АПК.
Същата е допустима като предявена от оспорващ с правен интерес от оспорване само в частта й, насочена срещу задължителното тълкуване по отношение на критерий 4 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел I. Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи улици, тротоари и съоръженията и принадлежностите към тях, както и по отношение критерий 5 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел II. Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях.
Настоящият състав на ВАС, трето отделение, не споделя развитите в жалбата на Община – Мъглиж, доводи за това, че всеки правен субект може да оспори подзаконов нормативен акт, без да е необходимо да доказва пряк и личен интерес от оспорването предвид обстоятелството, че е потенциално засегнат от акт с нееднократно действие спрямо неограничен кръг лица. Както при обжалване на индивидуалните и общите административни актове, така и при оспорване на подзаконовите нормативни актове оспорващият следва да докаже правен интерес от оспорване. Община – Мъглиж, доказва правен интерес, а и развива конкретни съображения за материална незаконосъобразност само на цитираните по-горе два критерия от двата раздела на задължителното тълкуване на наредбата, поради което жалбата срещу задължителното тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 от същата в останалите му текстове следва да бъде оставена без разглеждане като недопустима, а производството в частта извън критерий 4, раздел I и критерий 5, раздел II – прекратено.
Жалбата в допустимата й част е основателна.
Наредба № 12 от 27.06.2016 г. за прилагане на подмярка 7.2. „Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура“ от мярка 7 „Основни услуги и обновяване на селата в селските райони“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, е обнародвана в ДВ, бр. 60 от 2.08.2016 г., и влиза в сила от датата на обнародването.
Разпоредбата на чл. 36, ал. 1, т. 1 от същата наредба гласи: „В срок до три месеца от крайната дата за съответния период на прием, определен в заповедта по чл. 34, ал. 1, РА извършва предварителна оценка по критериите за подбор, посочени в приложение № 11 в случаите, при които размерът на заявената финансова помощ на всички подадени заявления надхвърля разполагаемия бюджет, определен в заповедта на министъра на земеделието, храните и горите в съответния период на прием.“
В първоначалния текст на раздел първи от приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от наредбата критерий 4 е със следното съдържание:

4
Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие
40
4.1
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население до 500 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
10
4.2
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население от 501 до 1000 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
15
4.3
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население от 1001 до 2000 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
25
4.4
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население от 2001 до 5000 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
35
4.5
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население над 5001 (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
 

В първоначалния текст на раздел втори от приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от наредбата критерий 4 е със следното съдържание:

5
Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие
30
5.1
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население до 1000 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
10
5.2
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население от 1001 до 2000 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
15
5.3
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население от 2001 до 5000 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
20
5.4
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население от 5001 до 10 000 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
25
5.5
Инвестицията се изпълнява на територията на населено място/населени места с общо население над 10 001 души (по данни на Националния статистически институт към края на годината, предхождаща датата на кандидатстване)
 
 
 
 
 

Въз основа на приетата Наредба № 12 от 2016 г. министърът на земеделието и храните е издал своя Заповед № РД-09-552 от 2.08.2016 г., с която е определил период на прием за подпомагане по същата наредба с начална дата 2.09.2016 г. и крайна дата 3.10.2016 г. Видно от твърденията на жалбоподателя, неоспорени от ответника, Община Мъглиж е кандидатствала с проект по раздел първи и/или втори от приложение № 11 от наредбата.
Обжалваното задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. за прилагане на подмярка 7.2 (наредбата) е прието от министъра на земеделието, храните и горите и е обнародвано в ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г.
Във връзка с изисканата административна преписка по издаване на задължителното тълкуване по делото са представени следните доказателства – доклад от д-р Лозана Георгиева – зам.-министър на земеделието, храните и горите, одобрен от министър Р. Порожанов, с изложени в него съображения за необходимостта от приемане на задължителното тълкуване, ведно с проект за съдържанието на същото, както и извадка от сайта на министерството за публикуване на разяснения по условията за предоставяне на финансова помощ във връзка с обявен период на прием на заявления за подпомагане от 2.09.2016 г. до 3.10.2016 г. по мярка „Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура“ от мярка 7.
С молба от 22.02.2019 г. процесуалният представител на жалбоподателя е оспорил достоверността на датите на представените от ответника извадки от сайта на МЗХГ.
Съгласно текста на задължителното тълкуване критерий 4 от раздел първи от приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от наредбата е със следното съдържание:
„Критерий 4 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“.
За целите на прилагане на критерий 4 „населено място“ е населено място съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България.
Точките по критерий 4 се определят, като:
1. се отчете сборът на реконструираните участъци от улици в рамките на едно населено място независимо от това, дали има директна свързаност между реконструираните участъци;
2. населението на населено място с най-висок сбор по т. 1 се взема предвид при определяне на точки по критерий 4.
Ползват се предоставените от НСИ данни за брой население към 31.12.2015 г. по пол, области, общини и населени места, публикувани на електронната страница на ДФЗ.“
Съгласно текста на задължителното тълкуване критерий 5 от раздел втори от приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от наредбата е със следното съдържание:
„Критерий 5 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“.
За целите на прилагане на критерий 5 „населено място“ е населено място съгласно чл. 18, ал. 1 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България.
Точките по критерий 5 се определят, като се отчита броят на населението на населеното място/населените места, обслужвани от най-дългата реконструирана/рехабилитирана пътна отсечка, измерена в мерна единица за дължина (м, км), от съответния общински път, включен в Решение № 236 от 13 април 2007 г. на Министерския съвет за утвърждаване списък на общинските пътища.
Ползват се предоставените от НСИ данни за брой население към 31.12.2015 г. по пол, области, общини и населени места, публикувани на електронната страница на ДФЗ.“
ВАС, трето отделение, споделя изцяло развитите от жалбоподателя в жалбата му доводи за материална незаконосъобразност на задължителното тълкуване в частта му по критерий 4 от раздел първи и критерий 5 от раздел втори от същото.
По аргумент от чл. 51, ал. 1 във връзка с чл. 46 от ЗНА задължително тълкуване се дава, когато нормативният акт е неясен или непълен. В случая посочените критерий 4 от раздел първи и критерий 5 от раздел втори на приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. в първоначалната им редакция не са нито неясни, нито непълни, поради което не се нуждаят от тълкуване. Нещо повече: при съпоставката на съответните текстове от приложение № 11 и същите текстове от задължителното тълкуване се установява, че по същество с тълкуването е направено недопустимо изменение и допълнение на критериите, което от своя страна води до оценяване на проектите на кандидатите по различен от заложения в нормативния акт начин.
При съпоставянето на двете редакции на критерий 4 от раздел първи и на критерий 5 от раздел втори „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ е видно, че в първоначалната редакция се взема предвид общият брой население от всички населени места, на територията на която се реализира инвестицията, докато задължителното тълкуване на тези критерии на практика променя същността на самия критерий, тъй като взема предвид общия брой население, но само на едно населено място – това с най-голям сбор реконструирани участъци от улици. По същество с тълкуването се изменя и допълва съществено съдържанието на тези два критерия, т.е. извършва се изменение и допълнение, а не тълкуване на подзаконов нормативен акт, което само по себе си е незаконосъобразно, тъй като не е спазена административната процедура за това – не е изготвен проект за изменение и допълнение на подзаконовия нормативен акт, ведно с мотиви и доклад, същият не е разгласен на обществеността и др. – т.е. не са спазени изискванията на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА.
По горните съображения жалбата на Община – Мъглиж, срещу задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. за прилагане на подмярка 7.2 (наредбата), прието от министъра на земеделието, храните и горите и обнародвано в ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г., извън текстовете на критерий 4 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел I. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи улици, тротоари и съоръженията и принадлежностите към тях“, както и по отношение критерий 5 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел II. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях“ е недопустима. В тази част същата следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото – прекратено.
Жалбата в допустимата й част е основателна. Текстовете на критерий 4 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел I. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи улици, тротоари и съоръженията и принадлежностите към тях“ и на критерий5 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел II. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях“ от задължителното тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. за прилагане на подмярка 7.2 (ДВ, бр. 51 от 2017 г.) следва да бъдат отменени като незаконосъобразни поради противоречието им с материалноправните разпоредби.
Водим от горното и на основание чл. 159, т. 4 от АПК във връзка с чл. 196 и чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение,
РЕШИ:
Оставя без разглеждане жалбата на Община – Мъглиж, БУЛСТАТ 000817867, срещу задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. за прилагане на подмярка 7.2 (наредбата), прието от министъра на земеделието, храните и горите и обнародвано в ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г., извън текстовете на критерий 4 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел I. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи улици, тротоари и съоръженията и принадлежностите към тях“, както и по отношение критерий 5 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел II. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях“ от същото задължително тълкуване като недопустима и
Прекратява производството по делото в недопустимата му част.
Отменя текстовете на критерий 4 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел I. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи улици, тротоари и съоръженията и принадлежностите към тях“, както и по отношение критерий 5 „Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги, и обхвата на териториално въздействие“ от раздел II. „Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях“ от задължително тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12 от 2016 г. за прилагане на подмярка 7.2 (наредбата), прието от министъра на земеделието, храните и горите и обнародвано в ДВ, бр. 51 от 27.06.2017 г.
Решението може да се обжалва пред 5-членен състав на ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Председател: Георги Чолаков
2160