Конституционен съд
брой: 13, от дата 14.2.2020 г.   Официален раздел / КОНСТИТУЦИОНЕН СЪДстр.31


Решение № 1 от 4 февруари 2020 г. по конституционно дело № 17 от 2018 г.

 

РЕШЕНИЕ № 1 от 4 февруари 2020 г.
по конституционно дело № 17 от 2018 г.
Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Кристина Енчева разгледа в закрито заседание на 4 февруари 2020 г. конституционно дело № 17/2018 г., докладвано от съдията Георги Ангелов.
Делото е образувано по искане на 66 народни представители от 44-тото Народно събрание за установяване на противоконституционност на § 11, § 12, § 14 – § 29, § 31 – § 42 и на § 43 в частта след израза „1 януари 2019 г.“ от преходните и заключителните разпоредби на Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2019 г. (обн., ДВ, бр. 102 от 11.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.; ПЗРЗБНЗОК).
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България.
В искането се твърди, че оспорените разпоредби противоречат на чл. 1, ал. 1, чл. 4, ал. 1, чл. 84, т. 2, чл. 87 и чл. 88, ал. 1 от Конституцията относно правовата държава, принципа на съразмерност и правилата на законодателния процес.
Разпоредбите не са оспорени по съдържание, а само откъм процедурата на подготовката и приемането им. Твърди се, че измененията и допълненията „в седемнайсет основополагащи, структуроопределящи или широкообхватни“ закона са направени с бюджетен закон, с който нямат пряка връзка, поради което са в колизия с изискването за правна сигурност, стабилност и предвидимост като елементи на правовата държава. Съображения за липсата на такава връзка при всяка разпоредба поотделно не се излагат.
Постъпилите становища по искането са в три групи.
а. Според Министерския съвет, министъра на финансите, министъра на здравеопазването, Българската асоциация на професионалистите по здравни грижи и Българския лекарски съюз искането е неоснователно.
Националната здравноосигурителна каса е представила становище само по отношение на § 29 ПЗРЗБНЗОК за 2019 г. Според него искането в тази част е неоснователно.
Държавната агенция за закрила на детето намира искането в частта относно § 27 ПЗРЗБНЗОК за 2019 г. за неоснователно.
б. Агенция „Медицински одит“ (преобразувана от 1.04.2019 г. чрез сливане с Изпълнителната агенция по трансплантация в Изпълнителна агенция „Медицински надзор“ – § 18 ПЗРЗБНЗОК за 2019 г.), Българският Червен кръст и Центърът за защита на правата в здравеопазването са на становища, че искането е основателно.
Според Българския фармацевтичен съюз искането в частта относно § 23, § 29, т. 28, § 35, т. 3 и 37 и § 40 ПЗРЗБНЗОК за 2019 г. е основателно.
в. Агенцията по трансплантация (преобразувана от 1 април 2019 г. в Изпълнителна агенция „Медицински надзор“) и Българският зъболекарски съюз са представили становища без конкретно отношение по конституционността на разпоредбите. Според тях е необходимо да се направи анализ доколко измененията и допълненията, направени в други закони със заключителни разпоредби, имат пряка връзка със ЗБНЗОК за 2019 г.
За да се произнесе по искането, Конституционният съд взе предвид следното.
I.1. Към настоящия момент всички оспорени разпоредби на ПЗРЗБНЗОК за 2019 г. са влезли в сила. Влезлите в сила разпоредби за изменение и допълнение на закони вече са инкорпорирани в тях, затова предмет на решението са съответните разпоредби от изменените и/или допълнените закони.        
2. След оспорването са наново изменени и/или допълнени:
– чл. 47, ал. 4 и 7 – 10; чл. 50, ал. 4; чл. 62, ал. 2; чл. 73; чл. 105, ал. 2 и чл. 106а, ал. 4 от Закона за лечебните заведения (обн., ДВ, бр. 62 от 1999 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.);
– чл. 12, т. 4 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите (обн., ДВ, бр. 75 от 2006 г.; посл. изм. и доп., бр. 64 от 13.08.2019 г.);
– чл. 259, ал. 1, т. 4 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (обн., ДВ, бр. 31 от 2007 г.; посл. изм., бр. 64 от 13.08.2019 г.);
– чл. 82, ал. 3 от Закона за здравето (обн., ДВ, бр. 70 от 2004 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.);
– чл. 19, ал. 7, т. 18, чл. 45, ал. 10, 21 и 23 от Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 70 от 1998 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.).
С тяхното изменение и/или допълнение правните им последици се прекратяват, каквато е целта и на оспорването. Промяната им води до липса на предмет на конституционното дело в тази част. По тази причина искането за
установяване на противоконституционност на посочените разпоредби следва да се отклони.
II. Не е налице основание за противоконституционност за оспорените разпоредби на § 11, § 12, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23 и § 24 от ПЗРЗБНЗОК за 2019 г. С тях не се извършват промени в закони. Тяхното оспорване следва да се отхвърли.
По отношение на останалите оспорени разпоредби при проведеното гласуване не се постигна изискуемото по чл. 151, ал. 1 от Конституцията и чл. 15, ал. 2 от Закона за Конституционен съд мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда (най-малко 7 гласа), поради което искането се отхвърля.
III. Според съдиите Георги Ангелов, Гроздан Илиев, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов и Красимир Влахов искането е основателно по следните съображения.
1.1. Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд се произнася по искане за установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента.
1.2. Член 1, ал. 1 от Конституцията гласи, че България е република с парламентарно управление, а чл. 4, ал. 1, изр. 2 от нея – че се управлява според Конституцията и законите на страната. Под „управление“ и „управлява“ и двете разпоредби разбират държавната власт по смисъла на чл. 8 от Основния закон в нейната цялост, а не само някое, което и да било то, от нейните три разделения. Конституционното изискване важи и за трите власти – законодателна, изпълнителна и съдебна. Правова е държавата, в която всяка власт е подчинена на правото. Обратно, държава, в която правото се подчинява на властта, не може да се определи като правова.
1.3. Това значи, че за да бъдат конституционосъобразни, приеманите от Народното събрание актове трябва да съответстват както на Конституцията, така и на останалите действащи закони, защото другото би противоречало пряко на чл. 4, ал. 1, изр. 2, предл. 2 от Конституцията.
Контролът за съответствие със законите следователно е част, и то задължителна, от контрола за конституционосъобразност, упражняван от Конституционния съд. Практиката на съда по този въпрос се придвижва, макар и неравномерно, от отричането (решения № 17 от 1995 г., № 3 от 2002 г., № 7 от 2005 г., № 6 от 2006 г. на КС) до признаването, по-малко или повече отчетливо, на контрола му над съответствието на актовете на Народното събрание не само с Конституцията, но и с действащите закони (решения № 10 от 2009 г., № 14 от 2010 г., № 1 от 2013 г., № 9 от 2016 г. на КС). Контролът от Конституционния съд е единственият възможен юридически контрол за съответствието на закон със закон като част от единството на правната система.
1.4. Извън каквото и да е съмнение е правомощието на парламента да измени или да отмени закон – чл. 84, т. 1 от Конституцията. Докато действа обаче, законът е не пожелателен, а задължителен за всички свои адресати. Затова не е конституционно допустимо:
а. приемането на законова норма, която противоречи на действаща друга законова норма (взаимно изключващи се диспозиции или санкции при съвпадаща хипотеза и еднаква по степен юридическа сила). От момента на приемането й и двете норми губят регулативната си сила спрямо урежданото от тях обществено отношение, тоест качеството си на закон „в материален“ смисъл. Мълчаливата отмяна на предшестващата норма е допустима логически, но може да се изведе само по тълкувателен път, затова не отговаря на конституционния критерий за правна сигурност. Тя не е допустима юридически (вж. чл. 11, ал. 3 ЗНА);
б. нарушаването на действаща императивна (установена в обществен интерес; от публичен ред) законова норма извън горния случай.
Императивни са поначало всички законови норми, които регулират упражняването на държавната власт. Сред тях са и тези, регулиращи законодателството и законодателния процес, включително относно бюджетните закони. До тяхната промяна парламентът е длъжен за спазва приетите от самия него ограничения при упражняване на собствената му компетентност. Като два от многото възможни примери могат да се посочат чл. 2 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), забраняващ с друг закон да се създава уредба на неговата материя, която се отклонява от принципите и правилата, определени с него, или § 4 от допълнителните му разпоредби, забраняващ той да бъде изменян, допълван или отменян, освен с нов закон за публичните финанси или със самостоятелен („специален“ по неточната терминология на разпоредбата) закон за неговото изменение и допълнение.
2. Бюджетните закони съдържат общи (абстрактно формулирани) правила за поведение, които в рамките на прекратителния си срок имат нееднократно действие и се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, т. е. те съдържат правни норми, които регулират обществени отношения. Независимо от по-особения начин на формулиране в приходно-разходната си част, от гледна точка на своето правно-логическо съдържание тези норми са на общо основание заповядващи (създават задължение за осигуряване на приходите), овластяващи (създават права за извършване на разходи) и забраняващи (забраняват извършването на разходи, непосочени в тях или над определения от тях размер). Спецификата на бюджетната норма е единствено в нейния предмет на регулация и в ограниченото й във времето чрез прекратителен срок приложно поле.
3.1. В своята практика Конституционният съд е сочил вече (Решение № 1 от 2011 г.; Решение № 10 от 2012 г.), че поради особения предмет на регулация на бюджетния закон законите, които се променят с него, трябва да имат пряка връзка с приходната и/или разходната му част.
3.2. а. В последващия решенията ЗПФ (ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г.) това също е възприето. Според неговия чл. 81 със законопроекта за държавния бюджет Министерският съвет, притежаващ по силата на чл. 87, ал. 2 от Конституцията изключителна законодателна инициатива, може да предлага изменения и допълнения в други закони само когато те са свързани със съставянето, изпълнението и отчитането на консолидираната фискална програма, определена в чл. 4 от закона като „система от обобщени показатели по централния бюджет и по бюджетите, сметките за средствата от Европейския съюз и сметките за чужди средства на бюджетните организации“.
б. Нормата се отнася конкретно за законопроекта за държавния бюджет, но поради еднаквостта на основанията им – тесен предмет на регулиране и ограничено по време приложно поле – тя важи като принцип за всички бюджетни законопроекти, включително за тези на държавното обществено осигуряване и на Националната здравноосигурителна каса. Ограничението при това е в сила не само за законопроекта, но и за Народното събрание при неговото обсъждане и приемане.
3.3. Като обобщение, необходимо условие за промяната на закон с бюджетния закон е тя да се отразява пряко (непосредствено) като основание за приходите и/или разходите, и то именно на приемания бюджет.
4. Многопластовото конституционно понятие „правова държава“ имплицитно съдържа изискване правото, което е нейната основа, да е разумно и справедливо.
4.1. Средство за постигането на изискването в законодателството е чл. 18а от Закона за нормативните актове (ЗНА), според чиято императивна норма при изработването на проект на нормативен акт се извършва предварителна оценка на въздействието и се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица съгласно глави втора и трета от закона.
а. Оценката на въздействието изследва съотношението между цели и резултати на нормативния акт – чл. 19, ал. 2 ЗНА. В идеалния случай тя трябва да покаже всичките възможни импликации на законодателното разрешение, тоест неговата ирадиация в максимален брой максимално дълги причинно-следствени вериги. Оценката би следвало да удовлетворява нуждата от разум в правото.
б. Обществените консултации извън това, че също съдържат оценки на въздействието на акта, са насочени към неговото възприятие от засегнатите или облагодетелстваните групи правни субекти. Установяването на съотношенията между тях и на възможностите за други, по-щадящи разрешения, са необходими елементи от правната справедливост, на която, без да се навлиза в дълбочината на това понятие, следва да отговаря нормативният акт.
в. Неизпълнението на задълженията за предварителна оценка на въздействието и за обществени консултации е пречка за обсъждането – чл. 28, ал. 4 ЗНА, следователно и за приемането на проекта на акта от компетентния орган, включително от парламента.
4.2. а. Съгласно § 1а ЗНА тези задължения не се прилагат за законопроектите за: а. държавния бюджет, за бюджета на държавното обществено осигуряване и за бюджета на Националната здравноосигурителна каса, както и за проекти на подзаконови нормативни актове, свързани с изпълнението на държавния бюджет; б. изменение и допълнение на Конституцията; в. за ратифициране и денонсиране на международни договори; г. проектите на нормативни актове, свързани с предотвратяване и ликвидиране на последиците от форсмажорни обстоятелства.
б. Причините за неприложимостта на задълженията за предварителна оценка на въздействието и за обществени консултации са различни – особеният ред за изменение и допълнение на Конституцията (глава девета от нея), невъзможността за едностранна промяна в международния договор или надделяващата над тези задължения спешност на нормативния акт.
При бюджетните актове причината е техният специфичен предмет (по-горе, т. 2), изразен само в приходи и разходи. Съотношението между цели и резултати, в което се състои оценката, в бюджетната норма има цифров израз чрез бюджетното салдо, тоест то е самата норма.
в. Важното е, че § 1а ЗНА сочи изключенията от правилото на чл. 18а ЗНА, което правило е средство за осъществяване на конституционното изискване за разумно и справедливо правно регулиране. Изключенията трябва да бъдат тълкувани и прилагани единствено стриктно, не разширително.
4.3. По тази причина неприложимостта на изискването за предварителна оценка на въздействието и за обществени консултации с гражданите и юридическите лица се отнася само за бюджетните закони per se. Тя не важи за законите, които при посоченото по-горе (т. 3.3) ограничение се променят с бюджетния закон. Тези законови промени трябва на общо основание да са предварително оценени и обсъдени.
5.1. С оспорените разпоредби са отменени, изменени или допълнени 158 члена от закони. Най-малкото за промените, действащи от 1.01.2020 г. – след края на бюджетния период, липсата на връзка с бюджета на НЗОК за 2019 г. е очевидна.
5.2. Проверката, от друга страна, по кумулативния критерий – този на чл. 18а ЗНА за предварителна оценка и обществена консултация, сочи, че такива не са проведени за нито една от оспорените законови промени.
Липсата е достатъчна за обявяването им за противоконституционни като несъответни на чл. 4, ал. 1, изр. 1 и изр. 2, предл. 2 от Конституцията.
IV. Според съдиите Борис Велчев, Анастас Анастасов, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров и Таня Райковска оспорването е неоснователно и следва да бъде отхвърлено по следните съображения.
Законодателният процес е уреден принципно в Конституцията – право на законодателна инициатива имат Министерският съвет и всеки народен представител, законопроектът за държавния бюджет се изготвя и внася от Министерския съвет, законите се обсъждат и приемат с две гласувания, които се извършват на отделни заседания, като само по изключение Народното събрание може да реши двете гласувания да се извършат в едно заседание (чл. 87, чл. 88, ал. 1 от Конституцията). Детайлната уредба на законодателния процес се съдържа в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), какъвто всяко Народно събрание приема на основание чл. 73 от Конституцията.
В конкретния случай от документите, които са публични и достъпни на интернет страницата на парламента, включително и стенографските протоколи на 44-тото Народно събрание, е видно, че процедурата е спазена и няма нарушение на конституционна разпоредба. Законопроектът за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2019 г. заедно с мотивите към него е внесен от Министерския съвет в Народното събрание на 29.10.2018 г. Той е разгледан и обсъден на първо четене от постоянните комисии на НС, на които е разпределен от председателя на парламента – Комисия по бюджет и финанси – водеща, Комисия по здравеопазването, Комисия по икономическа политика и туризъм. В пленарна зала законопроектът е обсъден и приет на първо четене на 6.11.2018 г. Даден е срок за предложения на народните представители между първо и второ четене до 16.11.2018 г. Постъпилите в срока предложения от народните представители са обсъдени и включени в доклада на Комисията по бюджет и финанси за второ четене. Законопроектът и предложенията на народните представители са обсъдени и гласувани в пленарна зала на 27.11.2018 г. Законът за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2019 г. е приет на същата дата след продължителен дебат и удължаване на работното време на Народното събрание.
Вносителите твърдят, че предложенията за изменение и допълнение, направени между първо и второ четене, съответно приетите на второ четене от Народното събрание изменения и допълнения, не произтичат от общите принципи и предмета на законопроекта, приет на първо четене. Внесеният от Министерския съвет в Народното събрание законопроект № 802-01-45 за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2019 г. съдържа в преходните и заключителните разпоредби предложения за изменения и допълнения на законите, които са предмет на настоящото производство пред Конституционния съд, с изключение на измененията в Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите, които са предложени между първо и второ четене на законопроекта в Народното събрание. Съгласно практиката на Конституционния съд (Решение № 5 от 9.07.2009 г. по к.д. № 6 от 2009 г., т. 4; Решение № 10 от 13.09.2012 г. по к.д. № 15 от 2011 г., т. III) преценката дали предложените между първо и второ четене промени противоречат на принципите и обхвата на законопроекта, приет на първо четене, е единствено на Народното събрание в пределите на чл. 84, ал. 2 ПОДНС. Не намираме основание, че съдът следва да се отклони от тази практика.
В искането се поддържа, че измененията и допълненията на основополагащ, структуроопределящ или широкообхватен закон следва да се правят с отделен и самостоятелен закон за изменение и допълнение на съответния действащ основополагащ, структуроопределящ или широкообхватен закон, като се отчитат особеностите на предмета и обхвата на правната уредба, защото само тогава ще бъде спазено правилото за стабилно, предвидимо и предсказуемо правно регулиране в действащото законодателство и ще се постигне съответствие с принципа на правовата държава. ЗБНЗОК за 2019 г. е бюджетен закон и има особен характер, ограничен е по своя предмет и времеви обхват. Според вносителите с преходните и заключителните разпоредби към него се внасят изменения и допълнения в седемнадесет закона, чиито предмет и обхват нямат пряка връзка и пряко отношение с предмета и обхвата на ЗБНЗОК за 2019 г.
Конституцията не определя какво да бъде съдържанието на бюджетните закони. В практиката си Конституционният съд приема, че бюджетните закони имат ограничено действие във времето, но чрез своите преходни и заключителни разпоредби се вписват в останалото законодателство и придобиват присъщите на всеки закон признаци. Преходните и заключителните разпоредби на даден закон са негова обособена част и поначало могат да имат неограничено във времето действие (Решение № 1 от 31.03.2011 г. по к.д. № 22 от 2010 г., Решение № 10 от 13.09.2012 г. по к.д. № 15 от 2011 г., т. 5). Няма конституционно изискване при формиране или промяна на определена държавна политика и необходимост от осъществяване на реформа синхронизацията в нормативната уредба да се постига винаги и единствено по пътя на приемането на отделни закони за изменение и допълнение на съответните закони. Абсолютизирането на подобен подход ще създаде предпоставки за съществуването на противоречива, неясна или взаимноизключваща се нормативна уредба, в нарушение на принципа на правовата държава, прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Неопределеността на нужното време за синхронизиране на законодателството, при условие че са необходими изменения и допълнения в различни закони, за да се постигне съгласуваност на уредбата в даден сектор, увеличава риска от противоречия и от накърняване на регулаторната стойност на нормативните актове. Правовата държава във формален смисъл е държавата на правната сигурност, което на свой ред предполага законите да са ясни, точни и непротиворечиви. В правовата държава нормотворчеството изисква законовите разпоредби да се съгласуват и да не се създават взаимноизключващи се правни положения (Решение № 8 от 27.06.2017 г. по к.д. № 1 от 2017 г.).
Законът за нормативните актове (ЗНА) и Указ № 883 за прилагане на ЗНА са нормативните актове, които съдържат правилата относно изработването, строежа, формулирането на разпоредби, отменянето и изменението на нормативни актове. Съгласно чл. 35, ал. 2 от Указ № 883, когато с нов се замества действащ нормативен акт, правилата за неговото отменяне, както и правилата за отменяне, изменение и допълване на други нормативни актове се включват в заключителните разпоредби. Актът, с който се отменя, изменя или допълва нормативен акт, трябва да сочи и всички други нормативни актове или техни части, дялове, глави, раздели, членове, алинеи, точки или букви, които се отменят, изменят или допълват (чл. 48, ал. 1 от Указ № 883). Видно от цитираните разпоредби не е налице и законово изискване изменението и допълнението на даден закон да се извършва винаги и само със закон за изменение и допълнение на същия. Законодателят е този, който извършва преценка във всеки конкретен случай, тъй като Народното събрание е единственият орган, който в рамките на конституционно определената му компетентност преценява по целесъобразност при промяна на обстоятелствата налице ли е нужда, която налага приемане на нов или промяна на съществуващ закон.
Не споделяме аргументите на вносителите, че изменените закони нямат връзка и отношение към Закона за бюджета на НЗОК за 2019 г. Съгласно чл. 52, ал. 2 от Конституцията здравеопазването на гражданите се финансира от държавния бюджет, от работодателите, от лични и колективни осигурителни вноски и от други източници при условия и по ред, определени със закон. Законът за здравното осигуряване урежда основното право на гражданите на здравно осигуряване, както и реда за неговото финансиране. Със Закона за бюджета на НЗОК задължително се определят размерът на задължителната здравноосигурителна вноска, приходите и разходите по бюджетна класификация, както и диференцираните разходи по здравноосигурителните плащания за: първична извънболнична медицинска помощ; специализирана извънболнична медицинска помощ; дентална помощ; медико-диагностични дейности; лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, предназначени за домашно лечение на територията на страната, както и лекарствени продукти за злокачествени заболявания за лечение в условията на болнична медицинска помощ, които НЗОК заплаща извън стойността на оказваните медицински дейности; медицински изделия, прилагани в болничната медицинска помощ; болнична медицинска помощ; други здравноосигурителни плащания, предвидени в Националния рамков договор, и плащания от трансфери от Министерството на здравеопазването; медицинска помощ, оказана в съответствие с правилата за координация на системите за социална сигурност (чл. 29, ал. 3 ЗЗО). Казано с други думи, на кои изпълнители на медицинска помощ да се плати от бюджета на НЗОК, за кои дейности, на кого и за кои лекарствени продукти и т.н. зависи от уредбата на обществените отношения в здравното законодателство. В този смисъл не може да се отрече, че между Закона за бюджета на НЗОК и законодателството в областта на здравеопазването съществува връзка. Макар и да не е споменато изрично в мотивите към внесения законопроект, целта на предлаганите изменения, видно от стенографските протоколи от дебата в пленарна зала по приемането му, е осъществяване на реформа в сектор здравеопазване. Не споделяме разбирането на вносителите, че осъществяването на реформа в здравеопазването няма отношение към бюджета на Националната здравноосигурителна каса. Бюджетът на НЗОК е финансов план за реализиране на политики в здравеопазването. Невярно е общото твърдение в искането за липса на пряка връзка, при условие че чл. 1, ал. 1 от ЗБНЗОК за 2019 г. препраща към чл. 82, ал. 1, т. 1а, 3а и 6б от Закона за здравето, които вносителите оспорват. Съдът не намира за необходимо да прави анализ на отношението на всяка една оспорена разпоредба от отделните закони към бюджета на НЗОК. Достатъчно е да се посочи, че с част от оспорените норми се предвиждат изменения относно предоставяните медицински услуги на българските граждани извън обхвата на задължителното здравно осигуряване, разширява се обхватът на лекарствените продукти, включени в пакета, гарантиран от бюджета на НЗОК, както и на медицинските изделия, за които се заплаща от бюджета на НЗОК, предвиждат се изменения на процедурите при централизираното договаряне на отстъпки на лекарствени продукти, въвежда се изискване на становище от НЗОК при създаване на нови лечебни заведения, които ще се финансират със средства от бюджета на НЗОК, относно възможностите за финансиране на съответните дейности и т.н. В случая следва да се отчита и разпоредбата на чл. 19 от Закона за публичните финанси, съгласно която разпоредбите на нормативни актове, които предвиждат увеличаване на разходите, намаляване на приходите и/или поемане на ангажименти за разходи/плащания, след като са приети годишните закони за държавния бюджет, за бюджета на държавното обществено осигуряване и за бюджета на Националната здравноосигурителна каса, не трябва да се предвижда да влизат в сила по-рано от изменението им или от влизането им в сила за следващата бюджетна година.
По проекта на ЗБНЗОК за 2019 г. до Комисията по здравеопазването са постъпили 26 становища на неправителствени организации, физически лица и институции. В част от тях е критикуван възприетият подход за осъществяване на реформата в сектор здравеопазване поради липсата на обществено обсъждане. По оспорените разпоредби и по начина, по който са внесени, се развива сериозна дискусия и в пленарна зала при първото и второто гласуване на законопроекта от Народното събрание. Съгласно § 1а от допълнителните разпоредби на ЗНА (която не е предмет на контрол за конституционосъобразност в настоящото производство) относно проекта на закон за бюджета на НЗОК не се прилагат изискванията на глави втора и трета от ЗНА (извършване на оценка на въздействието, провеждане на обществени консултациии с граждани и юридически лица и др.), с изключение на изискването за мотиви.
Воден от изложеното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 151, ал. 1 от Конституцията, Конституционният съд
РЕШИ:
Отклонява искането на 66 народни представители от 44-тото Народно събрание за установяване на противоконституционността на чл. 47, ал. 4 и 7 – 10; чл. 50, ал. 4; чл. 62, ал. 2; чл. 73; чл. 105, ал. 2 и чл. 106а, ал. 4 от Закона за лечебните заведения (обн., ДВ, бр. 62 от 1999 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 12, т. 4 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите (обн., ДВ, бр. 75 от 2006 г.; посл. изм. и доп., бр. 64 от 13.08.2019 г.); чл. 259, ал. 1, т. 4 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (обн., ДВ, бр. 31 от 2007 г.; посл. изм., бр. 64 от 13.08.2019 г.); чл. 82, ал. 3 от Закона за здравето (обн., ДВ, бр. 70 от 2004 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 19, ал. 7, т. 18; чл. 45, ал. 10, 21 и 23 от Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 70 от 1998 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.).
Отхвърля искането за установяване на противоконституционността на § 11, § 12, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23 и § 24 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2019 г. (обн., ДВ, бр. 102 от 11.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.); чл. 9, ал. 5 и 6 и § 6 от заключителните разпоредби на Закона за Българския Червен кръст (обн., ДВ, бр. 87 от 29.09.1995 г.; посл. изм., бр. 102 от 11.12.2018 г.); чл. 22, ал. 1, т. 3 от Закона за данъците върху доходите на физическите лица (обн., ДВ, бр. 95 от 2006 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 45а от Закона за закрила на детето (обн., ДВ, бр. 48 от 2000 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 6а, ал. 1, 2 и 5; чл. 28г; чл. 28д; чл. 79, ал. 2; чл. 82, ал. 1, т. 1а, 3а, 3б, 6а, 6б, 6в, 8 и 9, ал. 1а, 5, 6, 7 и 8; чл. 108а; чл. 116а – 116е; чл. 130, ал. 6; чл. 131; чл. 131а, ал. 1, 2 и 3; чл. 132, ал. 4; чл. 132а, ал. 1; чл. 132б, ал. 2; чл. 180, ал. 2, т. 2; чл. 228б; чл. 229а; чл. 229б; чл. 233а; чл. 234а и 235 от Закона за здравето (обн., ДВ, бр. 70 от 2004 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 15, ал. 1, т. 13 и 14; чл. 19, ал. 7, т. 13; чл. 19а, ал. 1; чл. 20, ал. 1, т. 5; чл. 23, ал. 1, т. 11, ал. 3, 4 и 5; чл. 29, ал. 3, т. 7; чл. 40, ал. 1, т. 3, буква „б“; чл. 40б, ал. 1; чл. 45, ал. 1, т. 15, ал. 9, 14, 15, 16, 20, 22, 24, 25, 26, 27 и 28; чл. 45а, ал. 1; чл. 46, ал. 2 и 3; чл. 52; чл. 53, ал. 2 и 3; чл. 54, ал. 1, 2, 3, 5а, 6, 7, 8, 9 и 10; чл. 55, ал. 1, ал. 2, т. 4, ал. 4 и 5; чл. 55а, ал. 2; чл. 56, ал. 1, 2 и 3; чл. 59, ал. 1, 1а, 3, 10а, 12, 12а и 14; чл. 59а, ал. 1; чл. 59б, ал. 6; чл. 59в, т. 1а; чл. 64, ал. 2, т. 2; чл. 64а, ал. 1, т. 5, ал. 2 и 3; чл. 72, ал. 9; чл. 73, ал. 1, т. 11, 12 и 13, ал. 4 и 5; чл. 74, ал. 4; чл. 75, ал. 5; чл. 76, ал. 3 и 4; чл. 76в; чл. 80а, ал. 1 и 4; чл. 101; чл. 102; чл. 106, ал. 5; § 1, т. 19, 19а и 28 от Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 70 от 1998 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 86, ал. 3 от Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите (обн., ДВ, бр. 30 от 1999 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 31, ал. 2 от Закона за корпоративното подоходно облагане (обн., ДВ, бр. 105 от 2006 г.; посл. изм., бр. 102 от 31.12.2019 г.); чл. 21 от Закона за кръвта, кръводаряването и кръвопреливането (обн., ДВ, бр. 102 от 2003 г.; посл. изм., бр. 102 от 11.12.2018 г.); чл. 259, ал. 1, т. 6, 9, 10 и 11, ал. 5, т. 3; чл. 259а, ал. 3; чл. 259б, ал. 1, т. 6, 8 и 9; глава дванадесета, раздел II, изречение трето в наименованието; чл. 262, ал. 2, 3, 4, 5, 10, 11, 12 и 13; чл. 262а; чл. 262б; чл. 262в; чл. 266а, ал. 2; чл. 267а; чл. 268, ал. 2 и 3; чл. 289, ал. 1 и 3; чл. 289а, ал. 1 и 2; чл. 295, ал. 1, 2, 3 и 4 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (обн., ДВ, бр. 31 от 2007 г.; посл. изм., бр. 64 от 13.08.2019 г.); чл. 6, ал. 1, 4а, 6 и 7; чл. 6а; чл. 7а – 7ж; чл. 19, ал. 2, т. 1 и 4 и отменянето на ал. 4; чл. 32, ал. 1; чл. 35, ал. 5 и 6; чл. 36а, ал. 1; чл. 37а; чл. 37б; чл. 40; чл. 41, ал. 1, ал. 2, т. 4, ал. 4 и 5; чл. 42; чл. 43; чл. 44; чл. 45, ал. 1, т. 4, ал. 3 и 4; чл. 46, ал. 1, 2 и 4; чл. 47; чл. 48; чл. 49, ал. 2, 5 и 6; чл. 50, ал. 3 и 4; чл. 51, ал. 1, 2 и 3; чл. 51а; чл. 62, ал. 2; чл. 63, ал. 2; чл. 73; глава девета; чл. 90, ал. 1, 2, 3, 4, 5 и 9; чл. 91; чл. 92; чл. 93; чл. 95а; чл. 98, ал. 1, 3 и 4; чл. 105, ал. 2; чл. 106, ал. 2 и 3; чл. 106а; чл. 116г – 116ж; чл. 117 от Закона за лечебните заведения (обн., ДВ, бр. 62 от 1999 г.; посл. изм., бр. 101 от 27.12.2019 г.); чл. 30а, ал. 1 и 3 от Закона за медицинските изделия (обн., ДВ, бр. 46 от 2007 г.; посл. изм., бр. 17 от 26.02.2019 г.); чл. 14, ал. 8 от Закона за обществените поръчки (обн., ДВ, бр. 13 от 2016 г.; посл. изм. и доп., бр. 102 от 31.12.2019 г.); чл. 8, ал. 1, т. 5, 5а, ал. 2, 3 и 4; чл. 16, т. 3; чл. 20, т. 2 и 3; чл. 21а, ал. 5; чл. 29; чл. 32, ал. 2; чл. 37, ал. 1; чл. 39а; чл. 40, ал. 2; чл. 41; чл. 42; чл. 43, ал. 1; чл. 45, ал. 2; § 1, т. 2 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите (обн., ДВ, бр. 46 от 2005 г.; посл. изм., бр. 17 от 26.02.2019 г.); чл. 5, ал. 1, т. 4, 4а и 7, ал. 2, 3 и 4; чл. 13, ал. 1 и 2; чл. 16, ал. 2, т. 1; чл. 24, т. 2; чл. 34, ал. 1; чл. 36, т. 2; чл. 36а; чл. 37, ал. 1, т. 2 и ал. 2; чл. 38 относно думите „ал. 1, т. 1“, т. 2 и 3; чл. 39; чл. 40, ал. 1 и чл. 42 от Закона за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина (обн., ДВ, бр. 83 от 1998 г.; посл. изм. и доп., бр. 102 от 11.12.2018 г.); чл. 5, ал. 1, т. 3 и 3а, ал. 2, 3 и 4; чл. 16, ал. 2, т. 1; чл. 25, т. 2; чл. 28, ал. 4; чл. 33, ал. 1; чл. 37, ал. 1, т. 2 и ал. 2; чл. 38; чл. 39, ал. 1 и чл. 41, ал. 2 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите (обн., ДВ, бр. 75 от 2006 г.; посл. изм. и доп., бр. 64 от 13.08.2019 г.); чл. 10а, ал. 2, т. 3; чл. 11, ал. 1 – 3, 4, ал. 5, т. 5а и ал. 6; чл. 11а; чл. 18, ал. 2; чл. 20; чл. 39а, ал. 1, 2 и 3; чл. 42, ал. 1 и 2; чл. 43, ал. 1 и 2; чл. 46, ал. 1, 2 и 3; текстовете на закона относно думите „Изпълнителната агенция „Медицински надзор“ от Закона за трансплантация на органи, тъкани и клетки (обн., ДВ, бр. 83 от 2003 г.; посл. изм., бр. 17 от 26.02.2019 г.); чл. 131, ал. 1 и § 8, т. 3 от Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 2014 г.; посл. изм., бр. 61 от 2.08.2019 г.).
Решението е подписано със становище от съдия Красимир Влахов.
Председател: Борис Велчев
СТАНОВИЩЕ на съдия Красимир Влахов
по конституционно дело № 17 от 2018 г.
Съгласен съм с тезата, че неизпълнението на изискването за извършване на предварителна оценка на въздействието и провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица при изработване на проект за закон съгласно чл. 18а от Закона за нормативните актове обуславя извод за противоконституционност на оспорените разпоредби от ПЗР на ЗБНЗОК за 2019 г. поради нарушаване принципа на правовата държава, доколкото тези разпоредби не попадат в обхвата на изключенията на § 1а ДР на ЗНА, за които не се прилагат глави втора и трета от закона. Смятам, че в конкретния случай законодателят откровено е злоупотребил с властта си, изменяйки с преходни и заключителни разпоредби на бюджетен закон редица други закони, които не само не са с бюджетен характер, но и в голямата си част дори нямат пряко отношение към формирането на приходите и разходите на бюджета на здравното осигуряване за 2019 г. (показателно е, че част от тях влизат в сила след приключване на бюджетния период), с цел да си спести провеждането на законовите процедури, предназначени да обезпечат прозрачността и ефективността на законодателния процес. Такъв подход от страна на законодателния орган е конституционно нетърпим в държава, подчинена на върховенството на правото съгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Както е имал възможност да се произнесе Конституционният съд в Решение № 1 от 27.01.2005 г. по к.д. № 8/2004 г., „правова държава означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност“. Заслужава си да се припомни и друго основополагащо произнасяне на КС, обективирано в Решение № 17 от 1.10.1995 г. по к.д. № 13/1995 г., според което бюджетният закон е само формален закон, тъй като в същинското си съдържание не съдържа правни норми, уреждащи обществени отношения по смисъла на ЗНА; по съществото си е управленски (административен) акт, издаден в присъщата на актовете на Народното събрание форма на закон, което обаче не променя основната му юридическа характеристика на сметка или списък от заложени приходи и предвиждани разходи на държавата; с ежегоден бюджетен закон не може да се „моделират държавните органи и съотношението помежду им съобразно с годишното структуриране на парламентарното мнозинство и малцинство“. Във връзка с последното следва да се отбележи, че конкретно с § 13 и § 18 от ПЗР на ЗБНЗОК за 2019 г. е извършено именно своебразно „моделиране“ на държавни органи чрез закриване на Център „Фонд за лечение на деца“, респ. чрез преобразуване посредством сливане на Изпълнителна агенция „Медицински одит“ и Изпълнителната агенция по трансплантация в новосъздадена Изпълнителна агенция „Медицински надзор“ – трайни промени, които засягат системата от държавни органи, предназначени са да действат неограничено във времето, а не само в рамките на бюджетната година, и са лишени от видима (т.е. пряка) връзка с формирането на приходите или разходите на здравното осигуряване за 2019 г. Нещо повече – част от промените, извършени с оспорените ПЗР на ЗБНЗОК, по същество са насочени към реализиране на цели нови секторни политики в областта на здравеопазването (създаване на Национална здравноинформационна система, създаване и поддържане на информационна база данни за лицата с трайно намалена работоспособност, промяна в реда за извършване на асистирана репродукция, въвеждане на процедура за пререгистриране на лечебните заведения и отнемане на разрешенията им за извършване на лечебна дейност и пр.), чиято очевидна обществена значимост не позволява компромис с императивното законово изискване на чл. 18а ЗНА.
Константна и обилна е практиката на КС, според която всеки закон за изменение и допълнение, без значение дали е оформен отделно или в рамките на заключителните разпоредби на нов закон, с които се правят изменения и допълнения на друг закон, обслужва действащия закон и в този смисъл има вторичен характер; след влизането му в сила престава да бъде самостоятелен закон, тъй като става част от корпуса на закона, който се изменя и допълва (Определение от 10.07.2008 г. по к.д. № 5/2008 г.; Определение от 4.06.2009 г. по к.д. № 6/2009 г.; Определение от 29.09.2015 г. по к.д. № 6/2015 г.; Определение от 10.03.2016 г. по к.д. № 13/2015 г.; Определение от 9.10.2018 г. по к.д. № 12/2018 г., Определение от 15.01.2019 г. по к.д. № 16/2018 г. и други). Следователно е очевидно, че когато с преходни и заключителни разпоредби на бюджетен закон се изменят и допълват други закони, които нямат този характер (каквито в конкретния случай са например Законът за съсловната организация на магистър-фармацевтите, Законът за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина или Законът за лечебните заведения), изменените и допълнените норми са част не от закона за бюджета, а от съответния действащ закон, промените в който на общо основание подлежат на оценка на въздействието и провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. При това дори е без значение дали тези норми са в състояние да окажат косвено въздействие върху приходната или разходната част на съответния бюджет. Такава връзка поначало е налице по отношение на твърде значителна част от законодателството – например при такива типични разходно ориентирани сектори, като отбрана, вътрешен ред и сигурност, наука и образование, култура и пр., което обаче не може да е основание законите, уреждащи тези значими обществени отношения, да бъдат изменяни и допълвани чрез закона за държавния бюджет, като по този начин „технически“ се спести общият ред на ЗНА. Ако косвената връзка между изменяния или допълван закон върху съответния бюджет представлява оправдание за преодоляване на общия ред за приемане на законите, то на това основание би следвало да поставим от гледна точка на законодателната процедура знак за равенство между бюджетен и данъчен закон, доколкото последният очевидно има определящо значение за формиране на бюджетните приходи. Мислимо ли е обаче именно данъчните закони, които пряко и съществено засягат имуществената сфера на всички граждани и юридически лица, да бъдат изменяни и допълвани при незачитане на установената процедура за прозрачност и полезност на законодателния процес?
Допуснатото от Народното събрание нарушение на законодателната процедура при приемане на оспорения закон в частите му, които нямат пряко отношение към съответния годишен бюджет и следователно са подчинени на общия ред за приемане на законите, провокира разсъждения по базовия въпрос изобщо за обвързаността на държавата от собствените й правила – същите правила, облечени във формата на закон, чието неспазване от страна на останалите правни субекти е скрепено по правило със санкция.         
Безспорно законодателната дейност на Парламента е от фундаментално значение за самото функциониране на държавата, тъй като е насочена към създаване и поддържане на система от общозадължителни и еднакво важащи за всички правила за поведение, без които е немислимо да се говори за държавно организирано общество, подчинено на реда, а не на произвола. Компетентността обаче обуславя и отговорност. Публичната власт в държава, която се самоопределя като „правова“ (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), следва на това основание да е в състояние да се самоограничава и самовъзпира, т.е. да се осъществява в границите, очертани от самата нея посредством системата от правила за поведение, предназначени да регулират отношенията в различните сфери на живота в общ (по подразбиране) интерес, като се зачитат правата и свободите на индивида.
Изискването за извършване на предварителна оценка на въздействието и провеждане на обществени консултации в рамките на законодателния процес, което е проявление именно на такова самоограничаване на законодателната власт, не е самоцелна формална процедура, а гаранция, ако не за конституционосъобразността, то със сигурност поне за полезността и качеството на законите, респ. за доверието на гражданите в способността на последните да уреждат обществените отношения (разбира се, доколкото отделни видове закони разкриват специфики, изключващи необходимостта от прилагане на тези процедури, законодателят е имал основание да ги извади от приложното поле на глави втора и трета от ЗНА с изричната разпоредба на § 1а от допълнителните разпоредби на закона – какъвто е например случаят със законите, свързани с предотвратяване и ликвидиране на последиците от форсмажорни обстоятелства, при които ускоряването на законодателния процес е естествено обусловено от необходимостта за приемане на съответната регулация). Затова закон, приет при незачитане на установените – и то не как да е, а именно със закон, правила за нормотворчеството, е изначално обременен с липса на доверие в неговия регулативен потенциал, а доверието, наред с респекта, е същностна характеристика на държавната власт. Без доверие, явяващо се функция на осъзнатата необходимост от доброволно самоограничаване на гражданите чрез спазване на създадените от държавата правила за организиране на живота в общността по полезен за всички начин, авторитетът на държавната власт би се основавал преимуществено на принудата, което рискува израждането на държавния правопорядък в проста държавна репресия. От друга страна, ако държавната власт пренебрегва приетите от самата нея норми за собственото й функциониране, как би могла да изисква от гражданите зачитане на установените за тях правила?
Никакви съображения за целесъобразност или полезност на закона не са в състояние да оправдаят нарушаването на основополагащи правила за неговото изработване (каквито са именно изискванията на чл. 18а ЗНА), изхождащи тъкмо от органа, овластен по Конституция да приема законите. Закон, приет „на тъмно“, без спазване на приложимите за него изисквания за публично обсъждане и оценка на бъдещото му въздействие върху обществените отношения, на това основание е лишен както от фактическа, така и от формалноправна легитимност. Значимостта на закона още по-малко може да служи като оправдание за приемането му „по бързата писта“, изключваща приложението на предвидените в Закона за нормативните актове „обременителни“ процедури на нормотворческия процес – това би означавало, че установеният от държавата правопорядък се прилага само за маловажните въпроси, докато за тези, които държавата е преценила като значими, тя разполага с възможността да се самоосвободи от собствените си правила. В крайна сметка обаче власт, която погазва установените от самата нея норми за собственото й функциониране, се превръща в отрицание на самата себе си. Защото идеята за държавно организирано общество е свързана именно с налагането и спазването на единни правила за поведение, които в еднаква степен обвързват гражданина и властника, но именно последният разполага с компетентността да санкционира нарушаването им – а това естествено би следвало да изключи санкциониращия от кръга на нарушителите.
В обобщение: закон, който е приет при незачитане на установената от самия законодател процедура, обезпечаваща качеството и прозрачността на законодателния процес, е несъответен на идеята за държава, управлявана именно от закона, поради което такъв акт е несъвместим с Конституцията на Република България. Възприемането на противното не само превръща една задължителна законова уредба в чисто пожелателна, с което на практика я обезсмисля, но и не позволява пълноценното реализиране на заложения в Основния закон замисъл конституционното правосъдие да служи като коректив на властта.
Конституционен съдия: Красимир Влахов
1382