ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 6815 от 8 май 2019 г.
по административно дело № 4626 от 2018 г.
Върховният административен съд на Република България – второ отделение, в съдебно заседание на двадесет и трети април две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Мариета Милева, членове: Любомира Мотова, Славина Владова, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от съдията Славина Владова по адм. дело № 4626/2018 г.
Производството е по чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба и уточняваща молба от 21.11.2018 г. на Фондация „Майки за донорство“ със седалище София чрез процесуалния си представител адв. Ганев с искане да бъдат отменени чл. 13, ал. 1, т. 1 само в частта относно неродствено даряване и т. 11.1.6, раздел VI от приложение № 1 към чл. 1, ал. 1, т. 1 от Наредба № 28 от 20.06.2007 г. за дейности по асистирана репродукция на министъра на здравеопазването.
В жалбата и уточняващата молба жалбоподателят твърди, че чл. 13, т. 1 от Наредба № 28 от 20.06.2007 г. в частта относно изискването за горна възрастова граница на донор на яйцеклетки при неродствено даряване противоречи на чл. 130, ал. 3 от Закона за здравето, тъй като не може да се вмести в съдържанието за медицински стандарт на „асистирана репродукция“. Посочва, че приетата в наредбата възрастова граница няма медицински критерии и ограничава много жени, отговарящи на всички останали критерии да станат донори. По отношение на разпоредбите на т. 11.1.6.4 и 11.1.6.5 от раздел VI на приложение № 1 към чл. 1, ал. 1, т. 1, в която се дава възможност донорите да бъдат обезщетявани в разумни размери, иска да бъдат отменени, тъй като не представляват разходи, а обезщетение за неимуществени вреди, за да не се дава възможност за спекулиране с донорството. Посочва, че според него следва да бъдат поставени ясни критерии и определени рамки, т.е. следвало е да бъде посочена точно определена сума, която предлага в самата жалба да е в размер 2000 лв. Претендира разноски.
Ответникът – министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Посочва, че при приемането на наредбата са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно на неспазване на процедурата по чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 от ЗНА. По същество посочва обаче, че не е налице противоречие с норми от по-висок ранг, каквото се твърди в жалбата.
Съдът, след като се запозна с доказателствата по делото, прецени доводите на страните и съобрази законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, намира жалбата за допустима, като подадена от надлежна страна, обосноваваща наличието си на правен интерес да оспори наредбата от предмета на дейност и целите на фондацията, по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което и жалбата следва да се счита за допустима и на това основание.
Разгледана по същество жалбата е основателна по следните съображения:
В настоящото дело са оспорени чл. 13, ал. 1, т. 1 от Наредба № 28 от 2007 г. в изм. редакция от ДВ, бр. 58 от 2011 г., само в частта относно неродствено даряване, според който „Вземането на яйцеклетки от донор в случаите по чл. 12 може да се извърши, ако са изпълнени следните условия: 1. донорът е на възраст от 18 до 34 години при неродствено даряване“, както и т. 11.1.6 от приложение № 1, раздел VI, 11.1.6 възможно е донорите на овоцити да бъдат обезщетявани в разумни размери за направени разходи: 11.1.6.1 пътни; 11.1.6.2 за настаняване и престой; 11.1.6.3 за отсъствие от работа; 11.1.6.4 за причинен дискомфорт или болка; 11.1.6.5 пропуснати ползи и др.“.
Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК „Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен“, като в конкретния случай оспорената наредба е издадена на основание чл. 130, ал. 3 и 6, чл. 131, ал. 3, чл. 132, ал. 4, чл. 132а, ал. 3 и чл. 132б, ал. 2 от Закона за здравето и чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ). Съгласно чл. 130, ал. 3 и 6 от ЗЗ „Асистираната репродукция се осъществява съгласно медицински стандарт, приет с наредба на министъра на здравеопазването“, т.е. тази разпоредба дава овластяването на министъра да приеме наредбата. Разпоредбите на чл. 130, ал. 6 в относимите редакции към приемането на оспорените текстове от наредбата, изменението от 2011 г. се отнасят до осъществяването на контрола по изпълнение на наредбата и регламентират представянето на отчети от лечебните заведения за извършени дейности по асистирана репродукция (чл. 130, ал. 6 от ЗЗ), санкциите за неспазване на реда, реда за регистрация и обработка на данни (чл. 131, ал. 3 от ЗЗ), съхранявани в съответни регистри (чл. 132, ал. 4 от ЗЗ), ред за съхраняване и предоставяне на съответен материал (чл. 132а, ал. 2 и чл. 132б, ал. 2 от ЗЗ). Член 6, ал. 1 от ЗЛЗ пък предвижда, че „дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването“. В тази връзка оспорената наредба като утвърдена от министъра на здравеопазването при наличие на законова делегация за това е издадена от компетентен орган.
Проектът на наредбата в частта на оспорените изменения от 2011 г. е одобрен на заседание на ръководството на министерството, проведено на 3.05.2011 г., отразено в протокол № 20 от същата дата по т. 1, раздел „Разни“ (стр. 139 от делото). В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата редакция от ДВ, бр. 46 от 2007 г., преди внасянето на проекта на наредбата за утвърждаване от компетентния орган – министъра на здравеопазването, същият е публикувал на интернет страницата на министерството на 9.05.2011 г. (стр. 135 от делото). На страницата на министерството обаче в противоречие с изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в посочената по-горе относима редакция не са публикувани мотивите, налагащи предложените изменения. От протокола на проведеното заседание, на което са приети измененията в наредбата, е отразено, че има доклад, но такъв не е представен по делото, както и не са представени мотиви относно приетите изменения, както и нито мотивите, нито докладът са публикувани на сайта на министерството, което е нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Оспорените изменения на наредбата са приети и при допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА в относимата редакция към приемането на изменението от 2011 г., а именно от ДВ, бр. 46 от 2007 г. Мотивите за изменение на поднормативен акт са задължителен елемент от процедурата по приемането му. Член 28, ал. 2 от ЗНА в посочената редакция предвижда, че „мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Алинея 3 на посочената разпоредба пък посочва, че „проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган“. В настоящия случай към оспорения проект за изменение на наредбата за дейностите по асистирана репродукция в оспорените му части няма мотиви. Има индикации, че е бил налице изготвен доклад, но такъв по делото не е приложен, като предвид изявлението на процесуалния представител на ответника в открито съдебно заседание, че административната преписка е представена в цялост, а доклад не е представен, то настоящият състав намира и че такъв доклад няма. Липсата на мотиви и доклад за приемането на изменението на наредбата пък съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА е пречка за приемането на изменението. Поради посоченото и при липса на мотиви и доклад за процедираното изменение съответно е била налице и пречка за приемане на изменението на чл. 13, ал. 1, т. 1 в частта относно неродственото даряване на яйцеклетки, както и изменението на т. 11.1.6 от приложение № 1 от наредбата. Съответно при приемането на изменението в посочените части са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като по този начин е препятствана възможността на заинтересованите лица да изразят становища и възражения, съответно да се запознаят с мотивите за необходимостта от въвеждането на възраст за даряване на яйцеклетки, както и за необходимостта от предвиденото обезщетение, с което е допуснато нарушение на чл. 77 от АПК. Допуснатите нарушения препятстват и съда да оцени законосъобразността на приетото изменение, тъй като е неясно какво е наложило същото и какво мотивира посочените ограничения.
Оспорената разпоредба на чл. 13, ал. 1, т. 1 от Наредба № 28 от 9.06.2007 г. в редакцията й от ДВ, бр. 58 от 2011 г. в частта, с която е прието изменение, че следва „донорът е на възраст от 18 до 34 години при неродствено даряване“, е в противоречие с акт от по-висока степен, а именно с чл. 130, ал. 5, т. 1 от Закона за здравето. Посочената разпоредба предвижда, че вземането на яйцеклетки от донор може да се извърши, ако са изпълнени следните условия: 1. донорът е пълнолетен и не е поставен под запрещение“. Разпоредбата на чл. 13, ал. 1, т. 1 от наредбата преди промяната е отговаряла на посочения текст от Закона за здравето, а след приемане на оспореното изменение от 2011 г. с текста на наредбата е въведено допълнително ограничение с признак възраст. Недопустимо е с подзаконов нормативен акт при липса на законово предвиждане да се въвежда допълнително ограничение. И на това основание посочената разпоредба е незаконосъобразна и подлежи на отмяна.
Оспорената разпоредба на т. 11.1.6 от приложение № 1 от Наредба № 28 от 9.06.2007 г. предвижда възможност донорите на овоцити да бъдат обезщетявани в разумни размери за направени разходи за посочените в подточки от 1 до 5 направени разходи – пътни, за престой и настаняване и т.н. Настоящият състав намира, че посочените разпоредби не противоречат на акт от по-висока степен. Член 130, ал. 7 от Закона за здравето забранява „предлагането на материална облага на донор на яйцеклетки или сперматозоиди, както и приемането на материална облага от донора“. С т. 11.1.6 от приложение № 1 от наредбата не е въведена материална облага или предлагането на материална облага. С посочената разпоредба от приложение № 1 е приета възможност за овъзмездяване на направените разходи. Въпреки че не се установява противоречие с норма от по-висок ранг, предвид това, че при приемането на посочената норма от приложение № 1 са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, настоящият състав намира, че и тя следва да бъде отменена.
Предвид изложеното настоящият състав намира, че оспорените чл. 13, ал. 1, т. 1 само в частта относно неродствено даряване и т. 11.1.6, раздел VI от приложение № 1 към чл. 1, ал. 1, т. 1 от Наредба № 28 от 20.06.2007 г. за дейности по асистирана репродукция на министъра на здравеопазването са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и първата разпоредба и в противоречие с акт от по-висока степен, поради което следва да бъдат отменени.
Предвид изхода на спора съдът намира за основателно и доказано искането на жалбоподателя за присъждане на разноски.
Въз основа на гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, състав на второ отделение,
РЕШИ:
Отменя разпоредбите на чл. 13, ал. 1, т. 1 в частта, с която е предвидено „донорът е на възраст от 18 до 34 години при неродствено даряване“, и на т. 11.1.6 от раздел VI на приложение № 1 (Медицински стандарт „Асистирана репродукция“) към чл. 1, ал. 1, т. 1 на Наредба № 28 от 20.06.2007 г. за дейности по асистирана репродукция, издадена от министъра на здравеопазването.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на Фондация „Майки за донорство“ със седалище София сума в размер 870 (осемстотин и седемдесет) лв. разноски за тази инстанция.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14-дневен срок от получаване на съобщението пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Решението да се разгласи по реда на чл. 194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени.
Председател: Георги Чолаков
1113
