РЕШЕНИЕ № 16766 от 10 декември 2019 г.

по административно дело № 8601 от 2019 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на десети октомври две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Ваня Пунева, членове: Панайот Генков, Йордан Константинов, Красимир Кънчев, Росица Драганова, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Динка Коларска изслуша докладваното от съдията Росица Драганова по адм. дело № 8601/2019 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

С Решение № 6136 от 23.04.2019 г. по адм. д. № 11077/2016 г. на тричленен състав на ВАС, четвърто отделение, е оставена без разглеждане жалбата на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“, подадена против Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи – обн., ДВ, бр. 60 от 2.08.2016 г., в сила от 2.08.2016 г. (наредбата), в частта й относно чл. 8, чл. 14, ал. 2 и 3, чл. 16, ал. 3, чл. 18, ал. 3, чл. 20а, чл. 21, ал. 2, чл. 23, ал. 2, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 2, чл. 32, ал. 2, чл. 33, ал. 1, § 1, т. 9 от допълнителните разпоредби, § 3 от заключителните разпоредби, приложение № 1 към чл. 18, ал. 3 и чл. 23, ал. 1, приложение № 3 към чл. 24, ал. 2 и чл. 26, ал. 3 от Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. и е прекратено производството по делото в тази част. Със съдебното решение е постановена отмяна на останалата част от наредбата и в тежест на Министерството на вътрешните работи са възложени разноски в размер 37 (тридесет и седем) лв. – внесени такси, и 600 (шестстотин) лв. – договорено и заплатено адвокатско възнаграждение.

Срещу така постановеното решение са постъпили две касационни жалби.

Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“ чрез адв. Д. Стоянов обжалва решението на тричленния състав на ВАС, четвърто отделение, в частта, в която е оставена без разглеждане жалбата срещу горепосочените текстове на наредбата. Според касатора в тази част решението е неправилно, постановено е при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано. Излага подробни съображения, че след като е оспорена наредбата в нейната цялост, то обект на съдебен контрол следва да бъдат текстовете на нормативния акт към датата на приключване на устните състезания, тъй като при отмяна на цялата наредба измененията и допълненията не биха могли да съществуват самостоятелно. Сочи, че изрично с писмено становище от 29.11.2017 г., както и в първото съдебно заседание на 30.11.2017 г. са посочили, че обжалват наредбата в нейната цялост, включително и с измененията и допълненията в ДВ, бр. 99 от 13.12.2016 г. Моли да бъде отменено решението в обжалваната му част и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена изцяло оспорената наредба, както и да бъдат присъдени разноски за касационната инстанция.

Ответникът по касационната жалба на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“ – министърът на вътрешните работи, чрез юрисконсултите Попов и Райкова в съдебното заседание пред настоящата инстанция оспорва жалбата.

Постъпила е и касационна жалба, подадена от министъра на вътрешните работи, чрез юрисконсулт Пиперкова, против Решение № 6136 от 23.04.2019 г. по адм. д. № 11077/2016 г. на тричленен състав на ВАС, четвърто отделение, в частта, с която се отменя Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, с изключение на изрично изброените разпоредби. Касаторът релевира доводи за неправилност по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон и необоснованост, на съдебното решение в обжалваната част. Излага съображения, че наличието на законова делегация за издаване на наредбата в чл. 187, ал. 9 във връзка с ал. 8 и чл. 188, ал. 1 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) замества напълно фактите и обстоятелствата от действителността, които подлежат на регламентиране с наредбата. Посочва, че не е възможно да бъде определен конкретният размер на финансовите средства, необходими за изпълнението на наредбата. В мотивите към наредбата е посочено и кои разпоредби на Директива 2003/88/ЕО относно някои аспекти на организацията на работното време са спазени, като таблица за съответствие не е изготвена, тъй като в проекта на наредба не се предвижда въвеждане на европейско законодателство. Моли за отмяна на решението в отменителната му част.

Ответникът по касационната жалба на министъра на вътрешните работи – Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“, в писмено възражение чрез адв. Стоянов оспорва жалбата като неоснователна.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на частната касационна жалба на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“ и за неоснователност на касационната жалба на министъра на вътрешните работи.

Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, преценява касационните жалби за допустими, тъй като са подадени от страни по делото (чл. 210, ал. 1 АПК) и в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“ е основателна, а касационната жалба на министъра на вътрешните работи е неоснователна поради следните съображения:

В първоинстанционното производство е била оспорена Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи – обн. ДВ, бр. 60 от 2.08.2016 г., в сила от 2.08.2016 г.

На 29.11.2017 г. по делото е депозирано изпратено по факс писмено становище от адв. Стоянов, пълномощник на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“, в което изрично е уточнено, че оспорват наредбата в нейната цялост, вкл. и изм. и доп., ДВ, бр. 99 от 13.12.2016 г., което е докладвано в с.з. на 30.11.2017 г. В с.з. е указано на жалбоподателя и ответника в 14-дневен срок с писмено становище да изразят доводи относно допустимостта на жалбата предвид обнародваната в ДВ, бр. 99 от 2016 г. Наредба за изменение и допълнение на Наредба 8121з-776 от 2016 г., с която атакуваните текстове на чл. 14, ал. 2, чл. 21, ал. 2, чл. 26, ал. 2 са изменени. Изпратеното преди с.з. писмено становище е постъпило в оригинал по делото на 30.11.2017 г. Постъпило е и последващо писмено становище от 28.12.2017 г., в което се заявява, че се поддържа изцяло предходното и че се обжалва цялата наредба.

С обжалваното решение състав на ВАС, IV отделение, след обсъждане на конкретните доводи, съдържащи се в жалбата на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“ и изложените становища от ответника, е мотивирал изводи, че жалбата е недопустима в частта й относно чл. 8, чл. 14, ал. 2 и 3, чл. 16, ал. 3, чл. 18, ал. 3, чл. 20а, чл. 21, ал. 2, чл. 23, ал. 2, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 2, чл. 32, ал. 2, чл. 33, ал. 1, § 1, т. 9 от допълнителните разпоредби, § 3 от заключителните разпоредби, приложение № 1 към чл. 18, ал. 3 и чл. 23, ал. 1, приложение № 3 към чл. 24, ал. 2 и чл. 26, ал. 3 от Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г., поради което е оставена без разглеждане и е прекратено производството по делото в тази част. Със съдебното решение е постановена отмяна на останалата част от наредбата.

Решаващият съдебен състав е съобразил настъпилата промяна в хода на процеса след предявяване на жалбата, изразяваща се в това, че е издадена Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 99 от 13.12.2016 г. С § 14 от тази наредба е постановено, че в § 1 от допълнителните разпоредби т. 9 се отменя. Освен това с визираната наредба са изменени и допълнени следните текстове: чл. 8, чл. 14, ал. 2 и 3, чл. 16, ал. 3, чл. 18, ал. 3, чл. 20а, чл. 21, ал. 2, чл. 23, ал. 2, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 2, чл. 32, ал. 2, чл. 33, ал. 1, § 3 от заключителните разпоредби, приложение № 1 към чл. 18, ал. 3 и чл. 23, ал. 1, приложение № 3 към чл. 24, ал. 2 и чл. 26, ал. 3 от оспорената наредба. Съдът констатира, че не по всяка от горепосочените разпоредби жалбоподателят е изложил конкретни възражения и оплаквания, но отчита факта, че в жалбата и в писменото си становище от 28.12.2017 г. изрично е заявил, че обжалва процесната наредба в цялост, което обстоятелство налага съдът да се произнесе по допустимостта на оспорването на всички гореописани нормативни текстове, които след образуване на делото са отменени, изменени и допълнени. Съдът е изложил, че не споделя тезата на жалбоподателя, че обект на съдебен контрол следва да е цялата наредба във вида й към датата на приключване на устните състезания, защото предметът на съдебното производство е очертан от жалбата, която е предявена на 21.09.2016 г., и той включва само оспорената наредба в редакцията й, която е обнародвана в ДВ, бр. 60 от 2016 г. Посочил е, че последващата Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, която е обн., ДВ, бр. 99 от 13.12.2016 г., е извън пределите на настоящия съдебен контрол, тъй като последната наредба представлява самостоятелен подзаконов нормативен акт, който при надлежно обжалване подлежи на отделен съдебен контрол. Против новата наредба не е предявена писмена жалба, съдържаща изискуемите в закона реквизити, поради което и оспорване срещу новата наредба не е оповестено по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 и 2 АПК, от което е заключил, че тя не е предмет на съдебна проверка по настоящото дело. По отношение на отменения текст на § 1, т. 9 на допълнителните разпоредби от процесната наредба решаващият съдебен състав счита, че оспорването е недопустимо, защото вече не съставлява част от действащата нормативна уредба, тъй като е загубил правно действие. Същото се отнася и до описаните по-горе изменени и допълнени разпоредби, които са с ново съдържание и смисъл, поради което също вече не са приложимо право, като правните последици от изменените норми се приравняват към отменените, поради което те вече не са част от правния мир. С оглед на това тричленният състав намира, че в хода на процеса за жалбоподателя е отпаднал правният му интерес да обжалва визираните отменени, изменени и допълнени нормативни текстове, доколкото съдът няма как да постанови диспозитив за отмяна на отменени и недействащи нормативни текстове.

По отношение на останалата част от процесната наредба тричленният състав е обосновал изводи за основателност на жалбата, като е посочил, че тя е валиден нормативен административен акт, издаден от компетентен орган при условията на законова делегация, но при издаването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Анализирайки изготвените и приложени към проекта на наредбата мотиви, тричленният състав е извършил преценка доколко те съответстват на изискванията на чл. 28 ЗНА (в редакцията на закона, действаща преди влизане в сила на измененията на ЗНА, които са в сила от 4.11.2016 г.). Достигнал е до извод, че от приетите като писмени доказателства мотиви и докладни записки от 13.07.2016 г., 15.07.2016 г. и 29.07.2016 г. се установява, че те не съдържат всички задължителни реквизити, които са регламентирани в нормата на чл. 28, ал. 2 ЗНА – липсва посочване на причините, които са наложили приемането на процесния подзаконов акт. В т. 1 от тях е посочена една-единствена причина за приемане на обжалваната наредба – съдебно Решение № 8585 от 11.07.2016 г., постановено по адм. д. № 5450/2016 г. на петчленния състав на Първа колегия на Върховния административен съд, с което е отменена Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи. Констатирана е и липса на изискуемото в т. 3 на чл. 28, ал. 2 ЗНА посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба. Тричленният състав е приел и че липсва и анализ за съответствие на проекта на процесната наредба с правото на Европейския съюз и доколко конкретният проект е синхронизиран с Европейската рамкова директива за безопасността и здравето при работа (Директива 89/391 ЕИО) и Директива 2003/88/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 г. относно някои аспекти на организацията на работното време.

По касационната жалба на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“:

Касаторът възразява, че тричленният състав е следвало да извърши проверка на законосъобразността на оспорения нормативен акт и в редакцията му след последвалите в хода на производството изменения, тъй като изначално е оспорен актът в неговата цялост, като при постановената му отмяна в първоначалната му редакция текстовете от наредбата за изменение и допълнение не биха могли да съществуват самостоятелно, тъй като те са взаимосвързани и се запълват със съдържание чрез отменените текстове на наредбата.

Жалбата е основателна, освен в частта относно отменения текст на § 1, т. 9 от допълнителните разпоредби на наредбата.

Настоящият петчленен състав на Първа колегия не споделя изложените от тричленния състав мотиви, че последващата Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, която е обн., ДВ, бр. 99 от 13.12.2016 г., представлява самостоятелен подзаконов нормативен акт. Това съждение е в противоречие с чл. 10, ал. 2 ЗНА, съгласно който обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен. С оглед на това съвсем логични, правно издържани и основателни са възраженията на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“, подкрепени и от становището на представителя на ВАП, че при постановена отмяна на наредбата не би могло да продължат да съществуват текстовете на наредбата за нейното изменение и допълнение, тъй като те нямат самостоятелно битие, а могат да съществуват само доколкото съществуват текстовете, които се изменят и допълват.

Не може да бъде споделена и тезата на тричленния състав, че последващата Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. е извън пределите на настоящия съдебен контрол, тъй като при надлежно обжалване подлежи на отделен съдебен контрол. С оглед текста на чл. 195, ал. 1 АПК, уреждащ действието на отмяната на подзаконовия нормативен акт, който предвижда, че подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение, то би се стигнало до действие на наредбата за изменение и допълнение в значителен период от време след отмяната на основната наредба. С оглед обстоятелството, обаче че наредбата за изменение и допълнение няма самостоятелно значение и не урежда съответните обществени отношения в цялост, то те ще останат без правна уредба за този период от време.

С оглед изложеното, постановявайки отмяна на наредбата поради изначално несъответствие с чл. 28, ал. 2 ЗНА, тричленният състав е следвало да постанови нейната отмяна в цялост и в редакцията й с всички последващи изменения и допълнения.

По касационната жалба на министъра на вътрешните работи:

Касационната жалба на министъра на вътрешните работи е неоснователна с оглед на изложените в обжалваното решение мотиви за неизпълнение на част от изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА за мотивираност на проекта за наредба.

По отношение на възраженията, че неправилно съдът е приел, че е налице нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 1 ЗНА, тъй като наредбата е издадена по силата на законовата делегация на чл. 187, ал. 9 във връзка с ал. 8 и чл. 188, ал. 1 ЗМВР, то същите са неоснователни. Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, т.е. всички наредби се издават по силата на законова делегация. Следователно наличието на законова делегация за уреждане на определен вид обществени отношения не означава, че проектът за издаване на наредба не следва да бъде придружен с доклад или мотиви със задължителното съдържание, посочено в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Подобно твърдение няма законова опора.

Невярно е и твърдението, че след като финансовите средства, необходими за изпълнението на наредбата, са в рамките на бюджета на МВР и същите не биха могли да бъдат предвидени в конкретен размер, то не е необходимо мотивите към проекта за наредба да съдържат анализ на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Бюджетът на МВР също не е константна величина, както и бюджетът на всички ведомства, което налага извършването в рамките на изпълнението му на корекции в бюджетни сметки. Това не означава, че не е възможно и не следва да се правят предвиждания за разходите, които се очаква да възникнат в рамките на изпълнението на правомощията, възложени на органите във ведомството. По такъв начин с оглед опита от предходни години и предвидените средства съгласно проекта на наредба следва да бъде изготвен и анализът на необходимите финансови средства за изпълнението й, които да бъдат заложени и в следващия проект за бюджет на ведомството.

Последното възражение от касационната жалба на министъра на вътрешните работи е логически противоречиво и не следва да бъде коментирано. Едновременно се твърди, че при изготвянето на проекта са съобразени нормите на Директива 2003/88/ЕО относно някои аспекти на организацията на работното време, но в същото време се посочва, че таблица за съответствие не е изготвена, тъй като в проекта за наредба не се предвижда въвеждане на европейско законодателство. Анализът за съответствие с правото на Европейския съюз следва да включва анализ и съпоставка кои норми от наредбата с кои норми на посочената директива са съобразени.

Изискванията за мотивираност на проекта на нормативен акт гарантират спазване на основните принципи при неговото изработване – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на дефинираното от закона съдържание на мотивите, освен че е формално нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, не осигурява възможност на съда и да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. В текста на чл. 28, ал. 3 ЗНА е предвидено, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Допуснатото нарушение на императивни процедурни правила при издаване на процесната наредба е съществено и е основание за отмяна на оспорения нормативен акт.

По изложените съображения настоящият петчленен състав на ВАС, Първа колегия, счита, че първоинстанционното съдебно решение в частта, в която е постановена отмяна на останалата част от Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи, обн. ДВ, бр. 60 от 2.08.2016 г., в сила от 2.08.2016 г., е законосъобразно, обосновано и правилно и следва да бъде оставено в сила.

В полза на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“ следва да бъдат присъдени разноски в размер 650 лв., представляващи заплатена държавна такса и адвокатско възнаграждение.

По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,

РЕШИ:

Отменя Решение № 6136 от 23.04.2019 г., постановено по адм. д. № 11077/2016 г. на ВАС, IV отделение, в частта, в която е оставена без разглеждане жалбата на Сдружение „Синдикат на служителите в МВР“, подадена против Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи – обн., ДВ, бр. 60 от 2.08.2016 г., в сила от 2.08.2016 г., в частта й относно чл. 8, чл. 14, ал. 2 и 3, чл. 16, ал. 3, чл. 18, ал. 3, чл. 20а, чл. 21, ал. 2, чл. 23, ал. 2, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 2, чл. 32, ал. 2, чл. 33, ал. 1, § 3 от заключителните разпоредби, приложение № 1 към чл. 18, ал. 3 и чл. 23, ал. 1, приложение № 3 към чл. 24, ал. 2 и чл. 26, ал. 3 и е прекратено производството по делото в тази част и вместо него постановява:

Отменя Наредба № 8121з-776 от 29.07.2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи – обн., ДВ, бр. 60 от 2.08.2016 г., в сила от 2.08.2016 г., в частта й относно чл. 8, чл. 14, ал. 2 и 3, чл. 16, ал. 3, чл. 18, ал. 3, чл. 20а, чл. 21, ал. 2, чл. 23, ал. 2, чл. 24, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 2, чл. 32, ал. 2, чл. 33, ал. 1, § 3 от заключителните разпоредби, приложение № 1 към чл. 18, ал. 3 и чл. 23, ал. 1, приложение № 3 към чл. 24, ал. 2 и чл. 26, ал. 3.

Оставя в сила Решение № 6136 от 23.04.2019 г., постановено по адм. д. № 11077/2016 г. на ВАС, IV отделение, в останалата му обжалвана част.

Осъжда Министерството на вътрешните работи да заплати на „Синдикат на служителите в МВР“ със седалище и адрес на управление: София, район „Средец“, ул. Шести септември № 29, ЕИК: 175854058, разноски по делото за касационната инстанция в размер на шестстотин и петдесет лв.

Решението е окончателно.

Председател: Георги Чолаков

140