ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 9376 от 9 юли 2018 г.
по административно дело № 857 от 2017 г.
Върховният административен съд на Република България – трето отделение, в съдебно заседание на двадесет и шести март две хиляди и осемнадесета година в състав: председател: Ваня Пунева, членове: Таня Куцарова, Мира Райчева, при секретар Свилена Маринова и с участието на прокурора Илиана Стойкова изслуша докладваното от съдията Таня Куцарова по адм. дело № 857/2017 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на Милена Беремска, прокурор във Върховната административна прокуратура, подаден срещу Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 12.08.1999 г. за ограничаване емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензин, обнародвана в бр. 33 от 27.04.2012 г. на „Държавен вестник“.
В протеста са изложени доводи, че при издаването на горецитираната наредба са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, поради което предлага същата да бъде отменена като незаконосъобразна. Посочено е, че съгласно императивната разпоредба на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), действаща при изработването и приемането на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 12.08.1999 г., обнародвана в бр. 33 от 27.04.2012 г. на „Държавен вестник“, се изисква преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган съставителят на проекта да го публикува в интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В протеста прокурорът от ВАП е изложил, че в случая не са спазени изискванията на императивните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА, поради което счита, че е налице основание за отмяна на цялата оспорена Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 12.08.1999 г.
Ответникът по протеста – Министерството на околната среда и водите, чрез процесуалните си представители юрк. Петков и юрк. Райкова в представени по делото писмени бележки и в съдебно заседание оспорват протеста като неоснователен, като считат, че са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция от 2012 г.) предвид извършеното съгласуване и взето становище от Българската петролна и газова асоциация, която е обединение от заинтересовани лица, и молят да се потвърди изменението на наредбата. Не сочат нови доказателства и нямат доказателствени искания. Претендират присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Заинтересованите страни по протеста:
Министърът на здравеопазването, редовно призован, се представлява от юрк. Цветкова, която не сочи нови доказателства и няма доказателствени искания. Присъединява се към становището на ответника по протеста и моли същият да бъде отхвърлен като неоснователен.
Министърът на икономиката, редовно призован, не се представлява и не взима становище по протеста.
Министърът на транспорта, информационните технологии и съобщения в представено по делото писмено становище и в съдебно заседание чрез процесуалния си представител юрк. Геренска счита, че протестът е неоснователен и моли да се постанови решение, с което да бъде оставен без уважение. Изразява становище, че изменението на наредбата е станало след проведени обществени консултации и обсъждане от страна на заинтересованите лица от Българската петролна и газова асоциация и при спазване на относимите разпоредби на ЗНА.
Министърът на регионалното развитие и благоустройството, редовно призован, не взима становище по протеста и не се представлява.
Министърът на енергетиката, редовно призован, не взима становище по подадения протест и не се представлява.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано становище, че протестът е частично основателен. Излага доводи, че липсата на мотиви и съответно доклад, обосноваващи издаването на нормативния акт, които да се публикуват ведно с проекта на интернет страницата на ведомството, представляват съществено нарушение на императивната разпоредба на чл. 26, ал. 2 (сега ал. 3) от ЗНА. Излага доводи, че предвид обстоятелството, че протестът е подаден на 3.11.2016 г., по отношение на част от текстовете от процесната Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 1999 г. са настъпили промени, извършени с последващи наредби за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 1999 г., съответно от 18.04.2014 г. и от 14.06.2016 г., като някои от оспорените текстове са били изменени, а други – изцяло отменени. Предвид това счита, че подаденият протест следва да бъде оставен без разглеждане в частта, в която § 1, § 10, § 12, т. 3 и § 16 от наредбата, предмет на настоящия протест, са били изменени с последващите две изменения на наредбата, а в останалата част следва да бъде уважен.
Върховният административен съд, тричленен състав на трето отделение, като разгледа протеста, прие за установено следното:
По отношение на приложимия закон:
За настоящото съдебно производство е приложима процедурата по дял трети „Производства пред съд“ на Административнопроцесуалния кодекс, глава десета, раздел III „Оспорване на подзаконови нормативни актове“ на АПК.
Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България (Конституцията) всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила. Преценката относно спазването на ЗНА следва да е съобразена с редакцията на закона към датата на издаване на наредбата – 25.04.2012 г., респективно измененията и допълненията в нея, а не действащата към настоящия момент редакция от ДВ, бр. 34 от 2016 г.
По отношение допустимостта на протеста:
Върховният административен съд счита протеста за допустим на основание чл. 16, ал. 1 АПК срещу подзаконов административен акт, чието оспорване не е ограничено във времето. Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, са определени в чл. 185, 186 и 187 от АПК. Според чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 12.08.1999 г. за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензин, обнародвана в бр. 33 от 27.04.2012 г. на „Държавен вестник“, издадена на основание чл. 9, ал. 1 от Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ), е нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, респ. тя е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК. Следователно предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК.
Основателни са доводите на участващия по делото прокурор от ВАП, че подаденият протест в частта, в която § 1, § 10, § 12, т. 3 и § 16 от наредбата, предмет на настоящия протест, са били изменени в една част, а в друга – отменени, с две изменения на Наредба № 16 от 1999 г., съответно от 18.04.2014 г. и от 14.06.2016 г., следва да бъде оставен без разглеждане. Оспорените разпоредби не съществуват в правния мир, същите не действат от момента на тяхната отмяна, който предхожда постановяването на решението по делото, поради което е недопустимо съдът да се произнася по тяхната законосъобразност. При липсата на предмет на оспорване в тази част протестът се явява недопустим и следва да се остави без разглеждане. Предвид изложеното в частта относно оспорването на текстовете на § 1, § 10, § 12, т. 3 и § 16 от Наредба № 16 от 1999 г. за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензин, които са изцяло отменени или изменени с последващи наредби за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 1999 г., съответно от 18.02.2014 г. и от 14.06.2016 г., следва да се остави без разглеждане, а производството по делото в тази част – да се прекрати.
По отношение основателността на протеста:
Според чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпоредби на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.
Процесният подзаконов нормативен акт е издаден по законова делегация на чл. 9 от Закона за чистотата на атмосферния въздух, съгласно който министърът на околната среда и водите съвместно със съответните заинтересовани министри издава наредби, с които утвърждава норми за емисии на вредни вещества (замърсители), изпускани в атмосферата от обекти и дейности с неподвижни източници на емисии.
Наредбата е издадена от компетентен административен орган – министъра на околната среда и водите, съвместно с министъра на икономиката и енергетиката, министъра на транспорта информационните технологии и съобщенията, министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на здравеопазването, от които е подписана въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената им компетентност.
Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА.
Настоящият съдебен състав намира, че при издаването на подзаконовия нормативен акт е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Нормата на чл. 77 от АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.
Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта – чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.). Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
По делото е безспорно установено, че в изпълнение на задължението за транспониране в българското законодателство на Директива 2009/126/ЕО относно Етап II на улавянето на бензиновите пари при зареждането на моторни превозни средства на бензиностанции и проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за чистотата на атмосферния въздух със Заповед № РД-912 от 19.10.2010 г. (л. 54 от делото) на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и във връзка с чл. 11, ал. 1, т. 5 от Закона за опазване на околната среда министърът на околната среда и водите е наредил да се създаде междуведомствена работна група (МРГ) с членове от Министерството на околната среда и водите, Изпълнителната агенция по околна среда, Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, Министерството на здравеопазването, Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация“, Българската петролна и газова асоциация и Българския институт по метрология. С прилагането на разпоредбите на директивата към всички бензиностанции ще се избегне възможността за нарушаване на конкуренцията и дефрагментацията на пазара. Във връзка с прилагането на разпоредбите на директивата е получено становище (л. 60) от Българската петролна и газова асоциация. С решение, взето по протокол от 10.02.2011 г., МРГ е приела проекти на наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 1999 г. и е предложила същите да бъдат изпратени за съгласуване в заинтересованите ведомства, след което да бъдат внесени за разширено обсъждане в колегиума на МОСВ. Така предложеният проект е съгласуван със съответните дирекции в МОСВ, Изпълнителната агенция по околна среда, Регионалните инспекции по околна среда и водите към МОСВ – видно от представените по делото доказателства – становища и съгласувателни писма. С протокол от 19.03.2011 г. на работна група 20 към МОСВ (л. 143) проектът на Наредбата за изменение на Наредба № 16 от 1999 г. е одобрен МРГ на МОСВ. По делото (л. 100) е представено и становище от Българската петролна и газова асоциация. На 28.04.2011 г. от зам.-министъра на околната среда и водите до министъра на околната среда и водите е изготвен доклад (л. 102) за свикване на колегиум на МОСВ за нотификация на така одобрения проект на наредба. Като доказателство по делото е представено писмо на главния секретар на МОСВ (л. 144) с изх. № 91-00-341 от 14.06.2011 г., с което проектът е изпратен за съгласуване на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, Министерството на здравеопазването, Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията и Българския институт по метрология. По делото като доказателство (л. 100) е представено и становище от Българската петролна и газова асоциация. С писмо с изх. № 31-00-75 от 20.04.2012 г. (л. 199) на главния секретар на МОСВ до „Държавен вестник“ (ДВ) е изпратен екземпляр от горепосочената наредба за обнародване в ДВ и тя е обнародвана в ДВ, бр. 33 от 27.04.2012 г. Като доказателство по делото е представено копие от извлечение от интернет страницата на МОСВ, разпечатано на 17.10.2016 г., според което на 27.06.2011 г. е публикуван на сайта на МОСВ проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 12.08.1999 г. за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензин.
Видно от представеното по делото извлечение – архивно копие от извлечение на интернет страницата на МОСВ, за разлика от другите публикувани на страницата проекти в същото не са посочени конкретни срокове за депозиране на предложения и становища по проекта. Не е посочено дори, че това е законоустановеният срок по ЗНА.
В случая по отношение на проекта за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 1999 г. не е спазено законовото изискване на чл. 26, ал. 2 (в приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) проектът да се публикува заедно с мотивите, съответно – докладът, на интернет страницата на съответното ведомство, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Изброените задължения на съставителя на проекта за публикуване на мотивите (доклад, обосноваващ издаването на акта) са императивно предвидени с оглед на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения нормативен акт.
Следователно следва да се приеме за установено, че мотиви, съответно доклад, към проекта за нормативен акт не са публикувани заедно с проекта преди приемане на основния първоначален текст на наредбата.
В този смисъл изложените от процесуалните представители на ответника по протеста – министъра на околната среда и водите, и на процесуалния представител на заинтересованата страна – министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, доводи за това, че представените по делото писмо и становище (л. 57, 58 и 59), както и становище (л. 60) се явяват изискуемите по закон мотиви и доклад, се явяват неоснователни. Не може да се възприеме тезата, че това са мотиви към проекта за наредба доколкото те не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 (приложима редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.). Посочените в тях причини за приемането на наредбата са общи, като същите не могат да бъдат отнесени към изискването мотивите на проекта за подзаконовия нормативен акт да съдържат анализ на съответствие с правото на Европейския съюз. Липсват ясно дефинирани цели, които ще се постигнат с проекта за изменение. В тях липсват също така и какви ще бъдат очакваните резултати след приемане на наредбата.
Изложените в съдебно заседание от процесуалния представител на министъра на околната среда и водите доводи за това, че наредбата е приета по инициатива на засегнатите стопански субекти и същите са запознати с мотивите за приемането на акта, т.е. техните права не следва да се считат за засегнати, са неоснователни. Предвид императивността на задълженията, които държавата – членка на ЕС, има за транспониране на нормите от вторичното законодателство на ЕС, съдържащи се в директивите на ЕС, в сроковете, посочени в съответните актове, не може да се приеме, че искането на дружествата, обхванати от субективните предели на нормативния акт, представлява инициативата за издаване на този нормативен административен акт. В наредбата е посочено, че същата се приема за целите на въвеждане във вътрешното законодателство на предписанията на вторичното законодателство на ЕС.
Следва да се посочи и това, че Българската газова и петролна асоциация, както и всички правни субекти, чиито права са засегнати, нарушени или застрашени или са заинтересовани от акта, разполагат с правната възможност да се включат в процеса било като заинтересовани страни, било на страната на административния орган, за да изразят становище сами да вземат отношение по протеста и да се защитят. Правни субекти по делото не са конституирани като заинтересовани страни. Фактическото запознаване с предвижданията на предложения за приемане и впоследствие приет нормативен акт, на което се позовава ответникът, не може да дерогира задълженията на издателя за спазване на императивните изисквания на чл. 26 ЗНА.
Освен това следва да се вземе предвид това, че директивата като акт от вторичното законодателство на ЕС предписва постигане чрез вътрешноправни средства на определен резултат. Този резултат представлява уредба на обществените отношения по предвиден в директивата начин. Съобразно принципа на процесуална автономия обаче, действащ заедно с принципа на лоялното сътрудничество (чл. 4 ДЕС), в рамките на свободата си на преценка всяка държава членка сама избира средствата от вътрешното законодателство за постигане на този резултат. В тази връзка държавата е обвързана от националното си законодателство да приеме национален акт, процедурата за приемане на който да бъде в съответствие с нормите и принципите на вътрешния правен ред, за да доведе това до постигане на целения с директивата резултат. Ето защо обстоятелството, че наредбата въвежда европейски норми във вътрешното законодателство, не дерогира задължението на органа да спази вътрешните императивни норми по приемане на подзаконов нормативен акт.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че тези два обсъдени документа не могат да бъдат разглеждани като мотиви към проекта за наредба съгласно изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.).
Липсата на доказателства за спазване на тези императивни правни норми е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт противоречи на нормативни актове от по-висока степен по смисъла на чл. 15, ал. 2 ЗНА и подлежи на отмяна на основание чл. 193, ал. 1 АПК във връзка с чл. 146, т. 4 АПК. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт по смисъла на чл. 193, ал. 1 АПК във връзка с чл. 146, т. 3 АПК. Липсата на надлежна обосновка в мотивите на наредбата по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция преди измененията с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) препятства извършването на съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 – 3 от Конституцията на Република България, Закона за чистотата на атмосферния въздух, Закона за опазване на околната среда и др. В тази връзка е налице константна практика на Върховния административен съд – Решение № 59 от 4.01.2012 г., по адм.д. № 423/2011 г. на ВАС, Решение № 7268 от 22.05.2012 г. по адм.д. № 2367/2012 г. на петчленен състав на ВАС, Решение № 4517 от 11.04.2017 г. по адм.д. № 5427/2016 г. на ВАС, Решение № 145 от 5.01.2018 г. по адм.д. № 5515/2017 г. на петчленен състав на ВАС, Решение № 52 от 4.01.2017 г. по адм.д. № 5340/2016 г. на ВАС, Решение № 6950 от 5.06.2017 г. по адм.д. № 2963/2017 г. на петчленен състав на ВАС.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, състав на трето отделение,
РЕШИ:
Оставя без разглеждане протеста на прокурор във Върховната административна прокуратура против Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 12.08.1999 г. за ограничаване емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензин, обнародвана в бр. 33 от 27.04.2012 г. на „Държавен вестник“ в частта относно оспорването на § 1, § 10, § 12, т. 3 и § 16 от същата.
Прекратява съдебното производство в тази част на протеста.
Отменя по протест на прокурор във Върховната административна прокуратура Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 12.08.1999 г. за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензин, обнародвана в бр. 33 от 27.04.2012 г. на „Държавен вестник“ в останалата част.
Решението може да се обжалва пред 5-членен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението в частта му, имаща характер на определение, подлежи на обжалване с частна жалба пред 5-членен състав на Върховния административен съд в 7-дневен срок от съобщаването му на страните.
Председател: Георги Чолаков
252
