РЕШЕНИЕ № 410
от 10 януари 2018 г.
по административно дело № 12089 от 2015 г.
Върховният административен съд на Република България – трето отделение, в съдебно заседание на шести ноември две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Галина Христова, членове: Пламен Петрунов, Юлия Раева, при секретар Ани Стефанова Андреева и с участието на прокурора Никола Невенчин изслуша докладваното от председателя Галина Христова по адм. дело № 12089/2015 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е: по жалба на Пенсионноосигурителна компания „Доверие“ – АД, ЕИК 831190986, със седалище и адрес на управление София, р-н „Изгрев“, ул. Тинтява № 13Б, вх. А, ет. 7, представлявано от изпълнителния директор Мирослав Маринов и председателя на управителния съвет Даниела Петкова; по жалба на Пенсионно дружество „Алианц България“ – АД, ЕИК 121050885, със седалище и адрес на управление София, ул. Дамян Груев № 42, представлявано от изпълнителните директори София Христова и Страхил Видинов; по жалба на Пенсионноосигурителна компания „ДСК – Родина“ – АД, ЕИК 121507164, със седалище и адрес на управление София, ул. Княз Батенберг № 6, ет. 1, представлявано от изпълнителния директор Николай Марев; и по жалба на Пенсионноосигурително дружество „Бъдеще“ – АД, ЕИК 131125704, със седалище и адрес на управление София, р-н „Средец“, ул. Христо Белчев № 3, ет. 1, представлявано от изпълнителния директор Андрей Шотов, срещу Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация, приета с ПМС № 233 от 31.08.2015 г., обн., ДВ, бр. 68 от 4.09.2015 г., в сила от 4.09.2015 г. – изцяло и алтернативно в частта на разпоредбите на чл. 1, т. 6 и 8; чл. 4, ал. 5, 6 и 7; чл. 5, ал. 1; чл. 6, ал. 3 и 4; чл. 7, ал. 2 и 4; чл. 8, ал. 4 и 5; чл. 10, ал. 1, 2, 3, 5, 6, 7 и 8; чл. 11; чл. 12; чл. 13, ал. 2 и 3 и приложения № 3 и № 4.
І. В жалбата се твърди, че оспорваният подзаконов нормативен акт, издаден на основание чл. 179, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК); чл. 4б, ал. 4, чл. 4в, ал. 2; чл. 124а, ал. 4 и чл. 129, ал. 19 от Кодекса за социално осигуряване (КСО), е приет при допуснати особено съществени процесуални нарушения:
– В нарушение на изискванията на чл. 26, ал. 1 и 2 от ЗНА (при редакцията на текста, обн., ДВ, бр. 46 от 2007 г.) и чл. 77 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), поради което молят оспорваният подзаконов нормативен акт да бъде отменен изцяло. В подкрепа на това твърдение излагат следните съображения: Проектът на Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация е бил публикуван за обществено обсъждане на сайта на Министерството на финансите (МФ) и на официалния портал на Министерския съвет (МС) за обществени консултации на 4.08.2015 г., към който момент не са били обнародвани в „Държавен вестник“ и не са били обществено известни измененията на чл. 4б, ал. 4 (в сила от 15.08.2015 г.); на чл. 4в, ал. 2 (в сила от 1.01.2016 г.); на чл. 124а, ал. 4 (в сила от 15.08.2015 г.) и на чл. 129, ал. 19 (в сила от 15.08.2015 г.) КСО, посочени в § 1 от заключителните разпоредби на наредбата като основания за приемането ù – Законът за изменение и допълнение на КСО е обнародван в ДВ, бр. 61, на 11.08.2015 г., т.е. на седмия ден след оповестяването на проекта на наредбата, на сайта на МФ и на МС. По този начин: 1. реално е съкратено времето за обществено обсъждане на наредбата със седем дни, и 2. без да е обнародван самият закон, се предлагат за обсъждане норми по неговото приложение, поради което е налице нарушение на правата на всички заинтересовани лица, както да се запознаят с проекта, така и да представят аргументирани предложения и становища в минимално определения от вносителя 14-дневен срок за обществено обсъждане.
– В нарушение на изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА (при редакцията на текста, обн., ДВ, бр. 46 от 2007 г.), съгласно който проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като мотивите следва да съдържат очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива. Вносителят на проекта е посочил в мотивите, публикувани на сайта на МФ за обществено съгласуване, че: „…с предложения проект не се очаква увеличаване на административната тежест по отношение на задължените лица“ и „…предложеният проект не води до необходимост от разходване на допълнителни средства от държавния бюджет“, което жалбоподателите оспорват, като сочат, че приложението на наредбата ще има финансово въздействие за бюджета, за правоимащите (осигурените граждани) и за задължените лица (пенсионноосигурителните дружества – ПОД); за Националната агенция за приходите (НАП) и за Националния осигурителен институт (НОИ) ще възникнат разходи, тъй като ще са натоварени с допълнителни функции и задължения, произтичащи от необходимостта за приемане и обработване на заявления за прехвърляне на средства на осигурените лица в изпълнение на чл. 4, ал. 7 – 10 от наредбата; по предоставяне на информация за осигурените лица и събраните за тях осигурителни вноски (чл. 10, ал. 1 и 2 от наредбата); по съхранението и обмена на информация между НАП и НОИ относно лицата, които избират да променят осигуряването си само в ДОО (чл. 10, ал. 3 от наредбата); по предаване към ПОД на информация за подадените заявления за прехвърляне (чл. 10, ал. 4 от наредбата); по проверка на валидността на заявленията и предоставяне на информация към ПОД и МФ при възобновяване на осигуряването (чл. 11, ал. 3 и 4 от наредбата) и др.; за правоимащите, чиито натрупани по партидите средства са инвестирани от ПОД във финансови инструменти и „излизането“ от тези инвестиции с цел „осребряване на активите“ и прехвърлянето на средствата към НАП, съответно към фонд „Пенсии“ на ДОО, неизбежно е свързано с допълнителни транзакционни разходи, загуби от наложителната продажба на акции и облигации, сътресения на местния капиталов пазар и др.; за пенсионноосигурителните дружества, които ще трябва да ангажират допълнителни административни ресурси, за да изпълнят задълженията и сроковете, вменени им със ЗИД на КСО и наредбата.
Неизпълнението на задълженията по чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА води до нарушение на принципите за обоснованост, стабилност и откритост, което в практиката на съда се сочи като съществено процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт.
Допълнителен аргумент за наличие на сочените съществени процесуални нарушения е липсата на анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, изискуем съгласно чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА.
ІІ. Относно конкретните оплаквания за противоречие с материалния закон са изложени следните съображения:
1. Текстовете на наредбата, в частта относно реда за прехвърляне на натрупаните по индивидуалните партиди средства на лицата по чл. 4б и чл. 4в КСО, а именно чл. 1, т. 6 и 8; чл. 7, ал. 4; чл. 8, ал. 4, 5 и 6 и чл. 10, ал. 6 и 7 са приети извън делегацията по чл. 129, ал. 19 от КСО. В разрез със ЗИД на КСО и въпреки изричната законова уредба на новия фонд „Пенсии за лицата по чл. 69“ редът за упражняване на правата, свързани с този фонд, не е обект на уредба в наредбата и остава извън нейния обхват. Упражняването на права и свързаното с тях прехвърляне на средства от и към УПФ е предвидено в чл. 4б, чл. 124а и чл. 129 КСО. То касае лицата по чл. 69 от КСО (военни и полицаи), които са осигурявани в универсалния пенсионен фонд (УПФ) и които съгласно чл. 4б от Кодекса могат да променят осигуряването си, като изберат да се осигуряват само във фонд „Пенсии за лицата по чл. 69“. Липсата на правила в наредбата, уреждащи упражняването на правата на тази категория лица, означава, че те не могат да реализират на практика правото си на избор в противоречие с чл. 4б и свързаните с него норми от КСО.
2. Липсва пълна и цялостна уредба в наредбата по въпросите, които законът ù е делегирал, съответно за които е създал задължение да бъдат уредени от компетентния орган, тъй като в нея липсва цялостна уредба. Вместо това са налице редица препратки към други нормативни актове (Закона за публичните финанси, Закона за Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система) и делегиране на правомощия на различни органи, което е в противоречие с чл. 179, ал. 3 ДОПК, изискващ с наредбата да се създаде цялостен ред за „избор на осигуряване, внасяне, разпределяне на задължителните осигурителни вноски и обменът на информацията“ – чл. 5, ал. 1; чл. 6, ал. 3 и 4; чл. 7, ал. 2 във връзка с ал. 1; чл. 10, ал. 1 и чл. 12; чл. 10, ал. 2 и ал. 3; чл. 13, ал. 2 и 3 от наредбата.
3. С нормата на чл. 11 от наредбата е нарушен чл. 10, ал. 1 ЗНА, тъй като едни и същи обществени отношения за една и съща категория осигурени лица е предвидено да се уреждат с норми на различни подзаконови актове – редът за подаване на заявление за възобновяване на осигуряването в универсалния пенсионен фонд (УПФ) се регламентира с наредба на Комисията за финансов надзор (чл. 137, ал. 3 КСО и Наредба № 3 от 2003 г. на КФН за реда и начина за промяна на участие и за прехвърляне на натрупаните средства на осигурено лице от един фонд за допълнително пенсионно осигуряване в друг съответен фонд, управляван от друго пенсионноосигурително дружество (обн., ДВ, бр. 90 от 10.10.2003 г., в сила от 1.01.2004 г.), като същевременно чл. 124а, ал. 4 и чл. 129 КСО съдържат делегации към оспорваната тук наредба, т.е. липсва единна, подробна и ясна подзаконова уредба на всички въпроси и последици, произтичащи от промените в КСО.
4. В чл. 10, ал. 5 и 6 от наредбата е предвидено ПОД да изчислят размера на средствата по индивидуалните партиди на лицата и да закрият същите – на първо число, съответно на първия работен ден от месеца, следващ месеца на подаване на заявленията в НАП. Съответно в изр. 2 на ал. 5 и в изр. 2 на ал. 6 – в 10-дневен срок от получаване на информацията от НАП успоредно с извършване на предходно описаните действия ПОД следва да изпратят до НАП/НОИ информация за размера на сумите по партидите. Така предвидената хипотеза за закриване на партидите на лицата не почива на законовите разпоредби на КСО и в този смисъл надхвърля делегацията на закона, а по отношение на цялата ал. 6 – същата е без правно основание поради липса на делегация в чл. 129, ал. 19.
5. В чл. 7, ал. 4 от наредбата е предвидено осигурителните вноски за УПФ, които са постъпили в НАП за периоди преди направения избор, за лицата по чл. 4б от КСО (които изберат осигуряване само във фонд „Пенсии“) да се прехвърлят в Сребърния фонд. В практиката има редица случаи на значително забавяне на постъпването на вноските, както и обратната хипотеза – последващи възстановявания на вече преведени неправомерно вноски. Така например при прехвърляне на средства на осигурено лице в Сребърния фонд за определен период и последващо негово решение отново да възобнови осигуряването си в УПФ е възможно броят на вноските, постъпили във фонд „Пенсии“ на ДОО, да бъде значително по-голям от броя месеци на престой в Сребърния фонд (поради вноски за стари периоди). Впоследствие, когато се изчислява пенсията от ДОО и намалението ù поради наличие на осигуряване в УПФ (т.е., ако лицето избере да запази осигуряването си в УПФ до края, неговата пенсия се намалява (чл. 70, ал. 7 и 8 от КСО), това лице ще бъде ощетено с всяка вноска, постъпила „в повече“ за този период на престой в Сребърния фонд. Изводът е, че с посочения текст се засягат сериозно правата на осигурените лица, поради което този въпрос би следвало да се уреди в закона, а не в наредбата, още повече, че той е извън рамките на делегирания ù обхват.
6. Липсва уредба на заварените от наредбата случаи, доколкото аналогични обществени отношения (прехвърляне на средства на осигурени лица) се уреждат по коренно различен начин с Наредба № 3 от 2003 г. на КФН.
7. С чл. 10, ал. 8 от наредбата се въвежда задължение за ПОД в срок една седмица след превеждане на средствата от УПФ/ППФ в НАП/НОИ да уведомяват осигурените лица с писмо с обратна разписка за извършеното прехвърляне на средствата по техните партиди и да им предоставят извлечение. Сочи се, че този срок е безсмислен за лицата, защото те ще получат информация за прехвърлената сума около 6 – 7 месеца, след като партидата им бъде закрита. Това закъснение се обуславя от сроковете по чл. 10, ал. 5 – 8, в рамките на които следва да се извършат поредица от действия – по определяне на размера на средствата, предаване на информацията към НАП/НОИ и закриване на партидите (ал. 5 и 6) и по превеждане на средствата към НАП/НОИ (ал. 7 във връзка с чл. 129, ал. 13 и 17 от КСО – 6 месеца, през които срокове средствата престояват във ФДЗПО и продължават да се управляват от ПОД). На второ място, не са предвидени никакви контролни механизми за ПОД относно валидността на подадените в НАП заявления (дали са от правоимащи осигурени лица, дали заявителите са идентифицирани, дали са заявили свободно волята си и дали решението им е резултат на информиран избор). По същия начин ПОД нямат механизъм да проверят размера на средствата, тъй като съгласно действащото законодателство нямат достъп до регистъра на всички осигурени в системата на допълнителното задължително пенсионно осигуряване лица, както и нямат информация и за предходни, преди избора, осигурителни вноски, които директно постъпват в Сребърния фонд. И не на последно място, с подзаконов нормативен акт държавата създава сериозни финансови задължения за частни субекти – разходи по изпращане на писма с обратни разписки до всяко лице поотделно. От гледна точка на защита на обществения интерес следва да се посочи, че за НАП липсва предвидено аналогично задължение да изпраща извлечение на осигурените лица за прехвърлените им средства към Сребърния фонд, с което е засегнато правото им на информация за пенсионните им спестявания.
8. Налице е неравнопоставена правна уредба на аналогични обществени отношения, чл. 4, ал. 5, 6 и 7 от наредбата и образците на заявления, приложения № 3 и № 4.
В чл. 4, ал. 7 във връзка с ал. 5 и 6 се предвижда лицата, осигурени във ФДЗПО, които желаят да променят осигуряването си във фонд „Пенсии“ на ДОО (по чл. 4б и чл. 4в КСО), да подават заявления по образец – приложения № 3 и № 4, в съответното териториално поделение на НАП. Предвидената уредба предполага, че след като заявленията се подават пред държавна институция (НАП), то това е достатъчно, за да се гарантира свободната воля на лицата и техният осъзнат и информиран избор. НАП обаче е заинтересована страна в процеса по прехвърляне на средства от ФДЗПО към ДОО предвид нейния интерес възможно най-много средства от частните пенсионни фондове да постъпят в бюджета, поради което възникват притеснения за нейната безпристрастност и обективност при създаване на подзаконовата правна рамка.
9. Процедурата за първоначален избор на ФДЗПО и евентуална последваща промяна на избрания фонд е строго и детайлно регламентирана в Наредба № 3 от 2003 г. на КФН. Така например в същата се изискват: преди старта на процедурата за първи избор или последващо прехвърляне на лицето да се представя детайлна писмена информация за ФДЗПО, който то ще избере или в който ще се прехвърли – с цел да направи информиран избор; идентификационни данни и удостоверителни документи за лицето и нотариална заверка на неговия подпис, дори когато заявлението се подава лично; данни за приелия заявлението представител на пенсионното дружество; задължително се предоставя екземпляр от заявлението на лицето и на съответното дружество, в чийто частен пенсионен фонд то се осигурява, предоставя се информация след прехвърлените средства при смяна на фондове и т.н.
Всичко това липсва в наредбата и в приложения № 3 и № 4, регламентиращи реда за прехвърляне на средства от ФДЗПО, без да е ясна логиката на законодателя за този различен подход. Тази липса не просто би създала проблем по приложението на наредбата, но нарушава принципите на равнопоставеност и е потенциална заплаха за правата на осигурените лица, защото се създават предпоставки за злоупотреби и се поставя под сериозно съмнение техният информиран и свободен избор.
10. В приложения № 3 и № 4 липсват данни за ПОД и управлявания от него ФДЗПО, от който лицето желае да се прехвърли, което е проблем от гледна точка на правата на осигурените лица и идеята за техния информиран избор, тъй като те могат да упражнят правото си на избор, без дори да знаят в кой пенсионен фонд се съхраняват средствата им, респ. кое ПОД ги управлява.
Липсва и изискване за попълване на определен брой екземпляри на заявлението и предоставяне на такъв на осигуреното лице и ПОД, а липсата на разпоредителен документ за прехвърляне на сумата по индивидуалната партида за осигуреното лице и за институцията, която управлява средствата му, прави невъзможен текущия и последващ контрол върху съдържанието и обработката на заявлението и подписа на лицето (чл. 10, ал. 4).
Ответникът – Министерският съвет на Република България, чрез пълномощника си юрк. Демирев оспорва правния интерес на жалбоподателите и изразява становище за неоснователност на жалбата. Счита, че са спазени административнопроизводствените правила по изработване и съобщаване на проекта за наредба, изготвени са мотиви към него, не е налице нарушение на материалния закон в сочения смисъл. Административният орган е действал в рамките на предоставената му законова компетентност и приетият подзаконов нормативен акт не страда от пороци, водещи до неговата незаконосъобразност.
Заинтересованата страна – министърът на финансите, чрез процесуалния си представител юрк. Манолова изразява становище за неоснователност на жалбата.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.
Върховният административен съд, състав на трето отделение, приема жалбата за допустима по следните съображения:
Съгласно чл. 185 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд изцяло или в отделни техни разпоредби.
Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация е приета с ПМС № 233 от 31.08.2015 г., обн., ДВ, бр. 68 от 4.09.2015 г., на основание чл. 179, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, чл. 4б, ал. 4, чл. 4в, ал. 2, чл. 124а, ал. 4 и чл. 129, ал. 19 от Кодекса за социално осигуряване и съгласно § 2 от заключителните разпоредби влиза в сила от деня на обнародването ù в „Държавен вестник“ с изключение на разпоредбите на чл. 1, т. 4, 5 и 8, чл. 4, ал. 6 и 10, чл. 7, ал. 5 и чл. 10, ал. 6, които влизат в сила от 1 януари 2016 г. Съгласно определението на чл. 7, ал. 2 ЗНА тя е нормативен акт, издаден за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен – КСО.
Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, поради което жалбата следва да се счита за подадена в срок.
С жалбата на Пенсионноосигурителна компания „Доверие“ – АД, Пенсионно дружество „Алианц България“ – АД, Пенсионноосигурителна компания „ДСК – Родина“ – АД, и Пенсионноосигурително дружество „Бъдеще“ – АД, се оспорва изцяло Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация и алтернативно-частично по отношение на разпоредбите на чл. 1, т. 6 и 8; чл. 4, ал. 5, 6 и 7; чл. 5, ал. 1; чл. 6, ал. 3 и 4; чл. 7, ал. 2 и 4; чл. 8, ал. 4 и 5; чл. 10, ал. 1, 2, 3, 5, 6, 7 и 8; чл. 11; чл. 12; чл. 13, ал. 2 и 3 и приложения № 3 и № 4. Според чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Правният интерес на четирите акционерни дружества – жалбоподатели в конкретния случай, е обоснован с предмета на тяхната дейност – те управляват и представляват 8 фонда за допълнително задължително пенсионно осигуряване (ФДЗПО),както универсални пенсионни фондове, така и професионални такива, в отношенията им с трети лица. С оспорваната наредба се уреждат: 1. редът за внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски за държавното обществено осигуряване, Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), Учителския пенсионен фонд, фондовете за допълнително задължително пенсионно осигуряване и вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“, както и лихвите по тях и други приходи в Националната агенция за приходите (НАП); 2. редът и начинът за избор за промяна на осигуряване по чл. 4б, ал. 1 от Кодекса за социално осигуряване; 3. (изм. и доп. – ДВ, бр. 5 от 2016 г., в сила от 1.01.2016 г.) редът за внасяне и разпределяне на увеличената осигурителна вноска за фонд „Пенсии“ и фонд „Пенсии за лицата по чл. 69 от Кодекса за социално осигуряване (КСО)“ на държавното обществено осигуряване в размера на вноската за универсален пенсионен фонд за лицата, направили избор по чл. 4б, ал. 1 от КСО; 4. (в сила от 1.01.2016 г. – ДВ, бр. 68 от 2015 г.) редът и начинът за избор за промяна на осигуряване по чл. 4в, ал. 1 КСО; 5. (в сила от 1.01.2016 г. – ДВ, бр. 68 от 2015 г.) редът за внасяне и разпределяне на увеличената осигурителна вноска за фонд „Пенсии“ на държавното обществено осигуряване в размера на съответната вноска за професионален пенсионен фонд за лицата, направили избор по чл. 4в, ал. 1 КСО; 6. редът за прехвърляне от универсален пенсионен фонд на натрупаните средства по индивидуалните партиди на лицата, направили избор по чл. 4б, ал. 1 КСО, в Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система; 7. редът за прехвърляне на средствата от Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система в избран универсален пенсионен фонд, когато осигурено лице е направило промяна на осигуряването си на основание чл. 124а, ал. 1 КСО; 8. (в сила от 1.01.2016 г. – ДВ, бр. 68 от 2015 г.) редът за прехвърляне от професионален пенсионен фонд на натрупаните средства по индивидуалните партиди на лицата, направили избор по чл. 4в, ал. 1 КСО, във фонд „Пенсии“ на държавното обществено осигуряване. Изброяването сочи, че предмет на уредба са обществените отношения, свързани с промяна на режима на пенсионното осигуряване вследствие на упражнени от осигурените лица права по чл. 4б, ал. 1 и чл. 4в, ал. 1 КСО и прехвърлянето на натрупаните средства от УПФ и ППФ към фондовете на Държавното обществено осигуряване (ДОО) и Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система (Сребърен фонд).
Анализът на предмета на дейност на жалбоподателите налага извод, че дейността им е пряко засегната от оспорваната наредба и поради това са активно легитимирани да я оспорват съгласно чл. 186, ал. 1 АПК.
Въз основа на изложеното настоящият съдебен състав намира, че жалбата е процесуално допустима, поради което следва да се разгледа по същество.
От фактическа страна по делото се установява следното:
С Решение № 371 от 26.05.2015 г. на МС на РБ, на основание чл. 87 от Конституцията е одобрен проект на Закон за изменение и допълнение на КСО и е предложено на Народното събрание да разгледа и приеме законопроекта (л. 230). Измененията и допълненията са обнародвани в ДВ, бр. 61 от 11.08.2015 г., като изрично е предвидено същите да влязат в сила от 1.01.2016 г. (л. 230).
Предложеният проект на процесната наредба произтича от посочените изменения и допълнения в КСО и е свързан с „усъвършенстване на тристълбовия пенсионен модел, в т.ч. ... с правото на свободен избор на осигуряване в държавното обществено осигуряване и универсален пенсионен фонд, или само в държавното обществено осигуряване, както и с възможността категорийните работници, ползващи правата на ранното пенсиониране, да изберат да се осигуряват само във фондовете на държавното обществено осигуряване или да се осигуряват и в професионалните пенсионни фондове от 1.01.2016 г.“, както е записано в доклада на министъра на финансите до МС на РБ изх. № 03-00-1133 от 25.08.2015 г. (л. 52), с който е внесен за разглеждане проектът на постановлението за приемане на наредбата. В доклада се сочи още, че проектът предвижда лицата, избрали да се осигуряват по изменените текстове на чл. 4б, ал. 1 и чл. 4в, ал. 1 КСО, да реализират правото си на избор, като подават лично или чрез упълномощено лице, както и по електронен път с квалифициран електронен подпис заявление, оформено като приложение № 3, съответно приложение № 4, в компетентната ТД на НАП. Урежда се и обменът на информация между НАП, НОИ, НЗОК, МФ и пенсионноосигурителните дружества, свързан с внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и натрупаните средства в индивидуалните партиди, както и данните, които постъпват в НАП и които НАП предоставя във връзка с направения избор по чл. 4б, ал. 1 и чл. 4в, ал. 1 КСО, както и когато лицето е избрало да възобнови осигуряването си в УПФ за допълнително задължително пенсионно осигуряване. Описани са очакваните резултати от прилагането на наредбата – с приемането ù подзаконовата уредба ще се приведе в съответствие с последните промени, направени в КСО. Проектът не предполага увеличение на административната тежест по отношение на задължените лица и не води до необходимост от разходване на допълнителни средства от държавния бюджет. Не съдържа разпоредби, транспониращи актове на Европейския съюз; свързан е с промени на национално ниво, поради което не се налага да се изготвя анализ за съответствие с правото на ЕС. Посочено е, че проектът е обсъден от Националния съвет за тристранно сътрудничество и Надзорния съвет на НОИ (приложен е протокол № 10 от проведено заседание на Надзорния съвет от 21.08.2015 г. – л. 58) в подкрепа на проекта.
Към предложения проект е приложена финансова обосновка (на гърба на л. 57 от делото) и е предложено на МС на РБ на основание чл. 8, ал. 2 от Устройствения правилник на МС и на неговата администрация да го приеме.
По делото е представена справка за отразяване на становищата, получени след съгласуване на проекта на наредбата (л. 58 – 67 от делото), от която е видно, че предложения по същество са направени от дирекция „Икономическа и социална политика“ към МС (л. 70 – 71) и от Комисията за финансов надзор (л. 78 – 79).
В съответствие с чл. 33, ал. 1 от Устройствения правилник на МС и на неговата администрация по представения за съгласуване проект на акта са изразили становище: главният секретар на Министерството на енергетиката от 19.08.2015 г. (л. 68); министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията от 20.08.2015 г.; министърът на регионалното развитие и благоустройството от 17.08.2015 г. (л. 69); министърът на туризма от 13.08.2015 г.; Министерството на външните работи от 17.08.2015 г. (л. 72); изпълнителният директор на НАП – ЦУ, от 17.08.2015 г.; Министерството на образованието и науката от 14.08.2015 г. (л. 73); министърът на вътрешните работи от 14.08.2015 г.; министърът на икономиката от 17.08.2015 г. (л. 74); зам. министър-председателят и министър на труда и социалната политика от 13.08.2015 г. с препоръка проектът да бъде обсъден с Националния съвет за тристранно сътрудничество и утвърден от Надзорния съвет на НОИ; Министерството на околната среда и водите от 12.08.2015 г. (л. 75); главният секретар на Министерството на младежта и спорта от 12.08.2015 г.; министърът на земеделието и храните от 14.08.2015 г. (л. 76); Министерството на културата от 13.08.2015 г.; Министерството на отбраната от 12.08.2015 г. (л. 77); Националният осигурителен институт от 13.08.2015 г.
От разпечатка на сайта на Министерския съвет, портал „Обществени консултации“, се установява, че на 4.08.2015 г. е публикуван проект на постановление на МС за приемане на нова Наредба за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация на основание чл. 179, ал. 3 ДОПК и във връзка с приетия на 28 юли 2015 г. от Народното събрание Закон за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване (л. 30). Посочено е, че датата на приключване на консултациите е 18.08.2015 г.
От приложение № 2, представено от жалбоподателите, е видно, че на сайта на МФ проектът на постановление на МС за приемане на Наредба за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация и мотивите към проекта са качени на 4.08.2015 г. и свалени на 18.08.2015 г.
Проектът на постановлението на МС за приемане на Наредба за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация ведно с доклада на министъра на финансите е изпратен на главния секретар на Министерския съвет с писмо с изх. № 03-00-1133 от 25.08.2015 г. (л. 51 от делото).
Видно от протокол № 34 от заседанието на Министерския съвет, проведено на 26.08.2015 г., под № 28 е приет проектът на постановление за приемане на процесната наредба. Постановление № 233 от 31.08.2015 г. на МС е обнародвано в „Държавен вестник“, бр. 68, на 4.09.2015 г.
При така установените факти настоящият състав прави следните правни изводи:
Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК съдебната проверка за законосъобразност на оспорения административен акт се извършва на всички основания по чл. 146 АПК. По силата на чл. 196 АПК това се отнася и за оспорването на нормативните актове.
Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация е издадена от компетентен орган – Министерския съвет на РБ, който по силата на чл. 179, ал. 3 ДОПК, изм., ДВ, бр. 61 от 11.08.2015 г., в сила от 15.08.2015 г., е овластеният административен орган да определи условията и реда за избор на осигуряване, внасяне, разпределяне на задължителните осигурителни вноски и обмена на информацията.
Съгласно чл. 6 от Закона за нормативните актове (ЗНА) Министерският съвет издава постановления: 1) когато издава правилници, наредби или инструкции, и 2) когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен – чл. 7, ал. 2 ЗНА. Съгласно чл. 45, ал. 1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове проектът на акта по прилагане на закона се изготвя заедно със законопроекта и се приема в срока на влизане на закона в сила, освен ако законът влиза в сила веднага или три дни след обнародването му. В този случай актът по прилагане на закона се приема най-късно в шестмесечен срок от влизане на закона в сила.
От данните по делото се установява, че проектът на наредбата е изготвен паралелно с проекта на Закона за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване (ДВ, бр. 61 от 11.08.2015 г., в сила от 1.01.2016 г.). Законът за изменение и допълнение на КСО е обнародван в ДВ, бр. 61 от 11.08.2015 г. и съгласно § 60 от ПЗР влиза в сила от 1 януари 2016 г. с изключение на: 1. параграф 3 относно чл. 4а, ал. 3, т. 6, § 4, § 7 относно чл. 6, ал. 3, т. 10, § 8, т. 2 относно изменението в чл. 9, ал. 6, § 16, § 25, т. 5 – 9, § 31 – 36, § 47 – 51, § 54, § 55, § 56, т. 2 относно изменението в чл. 40, ал. 3, т. 9, които влизат в сила три дни след обнародването му в „Държавен вестник“; 2. параграф 45, който влиза в сила 12 месеца след обнародването му в „Държавен вестник“; 3. параграф 57, който влиза в сила от 1 април 2015 г., и 4. параграф 58, който влиза в сила от 17 юли 2015 г. Съгласно § 1 от заключителните разпоредби на ПМС № 233 от 31.08.2015 г. процесната наредба отменя Наредбата за реда за внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски и вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“, приета с ПМС № 291 от 2005 г. (ДВ, бр. 1 от 2006 г.), а съгласно § 2 от същите – параграф 1 влиза в сила от деня на обнародването му в „Държавен вестник“, т.е. от 4.09.2015 г., с изключение на разпоредбите на чл. 1, т. 4, 5 и 8, чл. 4, ал. 6 и 10, чл. 7, ал. 5 и чл. 10, ал. 6, които влизат в сила от 1 януари 2016 г.
Явно е, че проектът на оспорения подзаконов нормативен акт е изготвен паралелно със ЗИД на КСО, но същият е предложен за обществено обсъждане, преди измененията на Кодекса да са обнародвани в „Държавен вестник“ и да са станали обществено известни. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Конституционното изискване е възпроизведено в разпоредбата на чл. 78, ал. 2 АПК, която предвижда нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, да се обнародват в „Държавен вестник“. В същия смисъл е и разпоредбата на чл. 37, ал. 1 ЗНА. Обнародването е завършващият елемент от фактическия състав на нормативния акт. Обнародването е условие за влизането му в сила и чрез публикуването става част от действащото право. С него нормативният акт се довежда до знанието на всички субекти и се определя началният момент, от който той произвежда своето действие. Трайно в съдебната практика се приема, че при липса на обнародване нормативният акт не поражда правни последици.
Законът за изменение и допълнение на КСО е обнародван на 11 август 2015 г., от който момент до знанието на всички заинтересовани субекти са доведени измененията му. Проектът на подзаконовия нормативен акт по неговото приложение е качен на сайта на МС и на МФ преди това – на 4 август 2015 г., но за обсъждането му е определен минималният срок от 14 дни и точно в този срок – на 18 август 2015 г., са приключили обществените консултации. По този начин времето за обсъждане на проекта и депозиране на обосновани становища е било фактически съкратено – след като са били публикувани текстовете на чл. 4б, ал. 4, чл. 4в, ал. 2, чл. 124а, ал. 4 и чл. 129, ал. 19 КСО, за чието приложение е издаден подзаконовият нормативен акт, за обществено обсъждане и депозиране на становища са останали шест дни, крайно недостатъчно време за сериозността на обсъждания ред за избор на осигуряване, внасяне и разпределение на задължителните осигурителни вноски. За това свидетелства и обстоятелството, че по проекта предложения са депозирани само от КФН и дирекция „Икономическа и социална политика“ към МС. Нито един от останалите правни субекти, пряко засегнати от измененията в нормативната уредба, не е изразил становище.
След като целта на измененията на КСО е свързана с усъвършенстване на тристълбовия пенсионен модел, в т.ч. с правото на свободен избор на осигуряване, както и с възможността категорийните работници, ползващи правата на ранното пенсиониране, да изберат да се осигуряват само във фондовете на държавното обществено осигуряване или да се осигуряват и в професионалните пенсионни фондове от 1.01.2016 г., то редът за избор на осигуряване, внасяне и разпределение на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и за обмен на информация се явява от особено значение с оглед интересите на всички засегнати правни субекти. Важността на материята предполага и задълбочено проучване както на измененията на КСО, така и на предложения проект на наредбата по неговото приложение, за да се изложат аргументирани становища (от повече от две институции) и да се направят предложения. Затова настоящият състав намира, че в случая фактически е съкратено времето за обществено обсъждане и депозиране на становища и предложения от 11.08.2015 г. до 18.08.2015 г., което представлява съществено процесуално нарушение по смисъла на чл. 26, ал. 1 и 2 ЗНА (в приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, ДВ, бр. 34 от 2016 г.), засягащо пряко правата на заинтересованите лица, в това число и на жалбоподателите, както и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Следва да се продължи трайната и непротиворечива съдебна практика, формирана до изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 3.05.2016 г., в сила от 4.11.2016 г., че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме дадения проект. В тази връзка нарушенията спрямо правилата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА са принципно съществени по своя характер, тъй като обезпечават правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство след изслушването и зачитането на изразените мнения и становища. Съкращаване на времето за обществено обсъждане има за пряк краен резултат ограничаване на правото на участие на засегнатите субекти в производството по приемане на акта. Свидетелство за това е и фактът, че преди 11.08.2015 г. становища не са постъпвали, както и фактът, че голяма част от постъпилите становища са депозирани след приключване на обсъждането: на МЕ – 19.08.; на МТИТС – 20.08.; МТ – 19.08.; МВнР – 18.08.2015 г. А становището и бележките на Българската асоциация на дружествата за допълнително пенсионно осигуряване изх. № 02-00-116 от 17.08.2015 г. (л. 94 – 100) изобщо не са отразени в таблицата на справката за отразяване на становищата (л. 58 – 67).
На второ място, по делото не са приложени данни за проведено заседание на Националния съвет за тристранно сътрудничество и представители на Министерския съвет, на което да е бил обсъждан проектът на наредбата или на постановлението на Министерския съвет за приемането ù. Съгласно чл. 3, ал. 1, предл. първо от Кодекса на труда държавата осъществява регулирането на трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения, осигурителните отношения, както и въпросите на жизненото равнище в сътрудничество и след консултации с представителните организации на работниците и служителите и на работодателите. Съгласно ал. 2 на текста сътрудничеството и консултациите задължително се осъществяват при приемането на нормативни актове по отношенията и въпросите, посочени в ал. 1, т.е. и по въпросите, касаещи осигурителните отношения – предмет на регулиране от процесната наредба. Затова зам. министър-председателят и министър на труда и социалната политика в становището си до вносителя изрично е подчертал, че „... тъй като с предложения проект на нормативен акт се уреждат отношения, свързани с общественото осигуряване ..., е необходимо същият да бъде обсъден в НСТС и утвърден от Надзорния съвет на НОИ (на гърба на л. 74). Министърът на финансите е изпратил за съгласуване текста на оспорваната наредба на НОИ, но становището, че проектът се съгласува без забележки, е подписано от подуправителя Весела Караиванова (на гърба на л. 77). В същото време е приложен протокол № 10 от заседание на Надзорния съвет на НОИ, проведено на 21.08.2015 г., в който протокол са отразени две противоречиви решения: С т. 1.1 на основание чл. 36, ал. 1 КСО Надзорният съвет е утвърдил проекта на постановление за приемане на наредбата. В т. 1.2 на основание чл. 35, ал. 9 КСО е записано, че „Надзорният съвет на НОИ не взема решение“ (л. 58).
Няма доказателства по делото, че НСТС е бил сезиран, че е провел консултации за проекта на постановлението и на наредбата. Неизпълнението на процедурата по приемане на нормативен акт по чл. 3, ал. 1 във връзка с чл. 3а КТ е самостоятелно основание за отмяната му, тъй като провеждането на консултации с НСТС преди окончателното приемане на нормативния акт от компетентния държавен орган е задължително условие. Процедурата по приемане на нормативен акт следва да се спазва стриктно, а в процесния случай тя включва и провеждане на консултации с НСТС (в този смисъл вж. решения по адм. дела № 4021/2009 г., № 4062/2009 г., № 2277/2015 г., № 1566/2017 г.).
На трето място, в § 1а от ДР на ЗНА са предвидени изключения за приложението на изискванията на глава ІІІ от ЗНА, но нито видът на издавания акт, нито предметният му обхват кореспондират с посочената специална разпоредба.
Не на последно място следва да се посочи, че е налице нарушение и по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА (в приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, ДВ, бр. 34 от 2016 г.), в който законодателят е посочил изчерпателно задължителните изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Те трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Приложените към конкретния проект мотиви, респ. докладът на министъра на финансите, не изразяват по ясен и разбираем начин волята на административния орган за исканите промени, тяхната цел и причината, поради която се налагат същите. Липсва изложение на очакваните (положителни) резултати от прилагането на подзаконовия нормативен акт, включително финансовите, като е подчертано само, че предложеният проект на наредбата не води до необходимост от разходване на допълнителни средства от държавния бюджет. Изложени са общи съображения, които не дават ясна представа доколко предложените изменения ще допринесат за постигане на търсения резултат, доколко всяка от промените е наложителна и подпомага ли постигането на яснота и конкретика при съобразяване изпълнението на въведените изисквания от страна на органите, които следва да ги имат предвид при осъществяване на възложените им дейности и задачи. Липсва и анализ на съответствието с правото на Европейския съюз. Такъв анализ е необходим независимо от факта, че проектът на наредбата не съдържа разпоредби, транспониращи актове на ЕС. Анализът на промените на национално ниво и съответствието им с правото на ЕС е императивно задължение на вносителя, което той е длъжен да изпълни. Процедурата по приемане на нормативен административен акт е разписана императивно и в защита на публичния интерес, поради което констатираното нарушение на посочените от законодателя правила се квалифицира като съществено, водещо до незаконосъобразност на оспорения текст на наредбата. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящ на изискванията по ал. 2, съгласно чл. 28, ал. 3 ЗНА, не се обсъжда от компетентния орган. Констатираното нарушение е съществено такова, доколкото разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА е също императивна по своя характер.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че производството по приемане на Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация, приета с ПМС № 233 от 31.08.2015 г., обн., ДВ, бр. 68 от 4.09.2015 г., в сила от 4.09.2015 г., е опорочено поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, уредени в чл. 26, ал. 1 и 2, чл. 27 и чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА, поради което и на основание чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 196 и чл. 146, т. 3 от АПК цялата обжалвана наредба следва да бъде отменена.
Водим от изложеното, Върховният административен съд, трето отделение,
РЕШИ:
Отменя по жалба на Пенсионноосигурителна компания „Доверие“ – АД, ЕИК 831190986, със седалище и адрес на управление София, р-н „Изгрев“, ул. Тинтява № 13Б, вх. А, ет. 7, представлявано от изпълнителния директор Мирослав Маринов и председателя на управителния съвет Даниела Петкова; по жалба на Пенсионно дружество „Алианц България“ – АД, ЕИК 121050885, със седалище и адрес на управление София, ул. Дамян Груев № 42, представлявано от изпълнителните директори София Христова и Страхил Видинов; по жалба на Пенсионноосигурителна компания „ДСК – Родина“ – АД, ЕИК 121507164, със седалище и адрес на управление София, ул. Княз Батенберг № 6, ет. 1, представлявано от изпълнителния директор Николай Марев, и по жалба на Пенсионноосигурително дружество „Бъдеще“ – АД, ЕИК 131125704, със седалище и адрес на управление София, р-н „Средец“, ул. Христо Белчев № 3, ет. 1, представлявано от изпълнителния директор Андрей Шотов, Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд „Гарантирани вземания на работниците и служителите“ и обмен на информация, приета с ПМС № 233 от 31.08.2015 г., обн., ДВ, бр. 68 от 4.09.2015 г., в сила от 4.09.2015 г.
Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от уведомяването на страните.
В случай на неподаване на касационна жалба или протест или ако те бъдат отхвърлени от петчленния състав на Върховния административен съд, решението да се обнародва в „Държавен вестник“.
Председател: Георги Чолаков
5012
