ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 12773 от 24 ноември 2016 г.
по административно дело № 5178 от 2016 г.
Върховният административен съд на Република България – шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и пети октомври две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Румяна Папазова, членове: Атанаска Дишева, Тодор Тодоров, при секретар Росица Тодорова и с участието на прокурора Емил Дангов изслуша докладваното от председателя Румяна Папазова по адм.д. № 5178/2016 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Мануела Огнянова Тошева от с. Голяма Железна, област Ловеч, против разпоредбите на чл. 62, 63, чл. 69, ал. 1 – 5, част осма, раздел ІХ, т. 1 от приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 и приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, приета с ПМС № 87 от 5.05.2010 г. (обн., ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г.; изм., бр. 5 от 14.01.2011 г., в сила от 14.01.2011 г., бр. 41 от 31.05.2011 г.; изм. и доп., бр. 55 от 4.07.2014 г., бр. 67 от 12.08.2014 г., в сила от 1.01.2015 г.; изм., бр. 17 от 1.03.2016 г., в сила от 1.01.2016 г.).
Поддържат се съображения за издаване на наредбата в нарушение на чл. 77 и 80 АПК във връзка с чл. 26 и 28 ЗНА: проектът на нормативния акт, съответно проектът за изменението му, не е бил публикуван на интернет страницата на вносителя; не са изготвени мотиви към проекта на наредбата и проекта за изменението й, а ако такива са изготвени, не съдържат необходимите реквизити. В проведеното съдебно заседание и в писмените бележки са изложени подробни доводи против установените срокове на инвалидизиране съгласно чл. 69, ал. 1 от наредбата.
Ответниците – Министерският съвет и министърът на здравеопазването, са оспорили жалбата като недопустима, евентуално като неоснователна.
Представителят на Върховната административна прокуратура е дал мотивирано заключение за неоснователност на оспорването.
За да се произнесе, Върховният административен съд, шесто отделение – тричленен състав, взе предвид следното:
По допустимостта на оспорването:
Жалбата е процесуално допустима като подадена от лице с правен интерес съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 АПК.
Жалбоподателката Тошева е лице с трайно намалена работоспособност вследствие на хирургична интервенция поради онкологично заболяване. Служебно известно е, че здравословното й състояние налага периодично освидетелстване за определяне степента на трайно намалената работоспособност (определение № 7272 от 15.06.2016 г. на ВАС по адм.д. № 6149/2016 г., VІ о.). Данни относно здравословното й състояние са изложени и в анамнезата на приложения амбулаторен лист № 12 от 11.01.2016 г., издаден от лекар-психиатър. На основание чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
По основателността на оспорването:
Наредбата за медицинската експертиза (НМЕ) е приета с ПМС № 87 от 5.05.2010 г. по законова делегация от чл. 101, ал. 6 (ДВ, бр. 41 от 2009 г.), сега ал. 7 от Закона за здравето. Новоприетата Наредба за медицинската експертиза е обнародвана в ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г., а последвалите изменения са обнародвани в ДВ, бр. 5 от 14.01.2011 г., бр. 41 от 31.05.2011 г., бр. 55 от 4.07.2014 г., бр. 67 от 12.08.2014 г. и бр. 17 от 1.03.2016 г. С ПМС № 87 от 5.05.2010 г., с което е приета НМЕ, е отменена действалата дотогава Наредба за медицинската експертиза на работоспособността (обн., ДВ, бр. 47 от 2005 г.; изм. и доп., бр. 96 от 2005 г. и бр. 23 от 2007 г.).
Нормативните административни актове уреждат обществените отношения, възникващи при прилагането на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. С чл. 101, ал. 6 (ДВ, бр. 41 от 2009 г.), сега ал. 7 от Закона за здравето, на Министерския съвет е предоставена компетентността да определи принципите и критериите на медицинската експертиза, реда за установяване на временна неработоспособност, вида и степента на увреждане, степента на трайно намалена работоспособност, потвърждаване на професионална болест, както и условията и реда за извършване на медицинска експертиза по чл. 103, ал. 3.
Оспорените чл. 63 НМЕ и приложения № 1 и № 2 към него, както и чл. 69, ал. 2 и 5, които са приети с ПМС № 87 от 5.05.2010 г., са обнародвани в ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г. и са в сила от 18.05.2010 г. Оспорените чл. 62 и чл. 69, ал. 1, 3 и 4 са изменени и обнародвани в ДВ, бр. 55 от 4.07.2014 г., в сила от 8.07.2014 г.
За да се осигури адекватна нормативна регулация на съответните обществени отношения, изработването на проектите на нормативните актове се подчинява на специалните административнопроизводствени правила на глава трета от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 26 – 28.
Разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила до 3.11.2016 г.) установява принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които следва да бъдат зачитани при изработването на проект на нормативен акт.
За осигуряване приложението на цитираните принципи ал. 2 на чл. 26 поставя изискване към съставителя на проекта на нормативен акт преди внасянето му за издаване или приемане от компетентния орган да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. За заинтересовани лица в тази хипотеза следва да се считат изброените в чл. 18, ал. 1 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.), които могат да правят предложения за усъвършенстване на законодателството: държавните органи, юридическите лица и гражданите.
В хода на съдебното производство ответникът – министърът на здравеопазването, който е вносител на проекта на НМЕ, е представил на хартиен носител разпечатка от електронния сайт на министерството, която следва да удостовери, че проектът на наредбата и проектът на постановлението за приемането й са били публикувани на 10.12.2009 г. Мотивите, съответно докладът на министъра на здравеопазването не са били публикувани и на заинтересованите лица не е била указана законовата възможност за предложения и становища по проекта най-малко в 14-дневен срок.
По отношение на измененията, внесени в чл. 62 и чл. 69, ал. 1, 3 и 4 НМЕ и обнародвани в ДВ, бр. 55 от 4.07.2014 г., се установява, че те са приети със заключителните разпоредби на ПМС № 179 от 27.06.2014 г. за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с ПМС № 83 от 2010 г. (ДВ, бр. 34 от 2010 г.). Ответникът – министърът на здравеопазването, не се е ангажирал със становище относно публикуването на проект за изменение на НМЕ заедно с мотивите (доклада) съгласно изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. При извършената служебна справка се установи, че на посочената от ответника – МС, дата 2.06.2014 г. на електронния сайт на Министерството на здравеопазването е бил публикуван проект на Постановление за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, който се приема на основание чл. 109 от Закона за здравето, заедно с доклада на министъра на здравеопазването.
На основание чл. 28, ал. 2 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) мотивите, съответно докладът към проекта на нормативния акт, които се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, следва да съдържат следните данни: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Мотивите, съответно докладът, изготвени от вносителя – министъра на здравеопазването, за отмяна на Наредба за медицинската експертиза на работоспособността от 2005 г. и приемане на Наредба за медицинската експертиза не са били публикувани съгласно изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Докладът, представен в Министерския съвет с писмо от 12.04.2010 г., не е обоснован в съответствие с изискванията за съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В обем от две страници са изложени формални цели и кратко описание на съдържанието на акта. Причините, наложили отмяната на действащата наредба и приемането на нова, не са ясни. Упоменати са изменения в Закона за здравето, без да са конкретизирани съответните разпоредби и времето на приемането им. В частност оспорените по настоящото дело текстове не са подкрепени от мотиви, налагащи възприетата нормативна регулация. По отношение на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, както и относно очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, липсват мотиви. Не са засегнати въпросите относно финансирането на ТЕЛК и НЕЛК за осигуряване на функционирането им в адекватни срокове при осъществяване на медицинската експертиза на трайната неработоспособност. Не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
По отношение на измененията, обнародвани в ДВ, бр. 55 от 2014 г., се установява, че докладът на министъра е относно: проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 83 на Министерския съвет от 2010 г. (ДВ, бр. 34 от 2010 г.). Единствените мотиви относно Наредбата за медицинската експертиза, приета със заключителните разпоредби на ПМС № 87 от 2010 г., се изразяват в отбелязване, че имат правно-технически характер и че двата нормативни акта се привеждат в съответствие с промените в Закона за здравето, свързани с премахване на Детските експертни лекарски комисии. Отбелязано е, че проектът не е свързан с европейското право, поради което не се налага изготвяне на справка за съответствие с него. Не се очаква пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет.
Разпоредбата на чл. 77 АПК задължава компетентният орган да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
В представения протокол № 15 от заседание на МС на 21.04.2010 г., с който е приет проектът на постановлението, липсват данни за проведено обсъждане заедно с представените становища, предложения и възражения. Не са разгледани възраженията на МВР в становището му рег. № І-35083 от 28.12.2009 г. относно предвидените проценти, определящи загубата на работоспособността при някои заболявания; не е обсъдено становището на МВнР изх. № 04-08-178 от 4.01.2010 г., че не е необходимо да се приема нов нормативен акт; не са обсъдени предложенията на НОИ, изложени в становище изх. № 04-03-11/12 от 22.12.2009 г., както и тези на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания относно обжалването на актовете, и др.
Подобни са обстоятелствата и при приемане измененията на НМЕ, обнародвани в ДВ, бр. 55 от 2014 г. Видно от т. 39 на протокол № 25 от заседание на 25.06.2014 г., приетият проект за постановление е за изменение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи. Постъпилите възражения от Психиатрична ТЕЛК – София-град, с рег. № 98-320 от 11.06.2014 г., подробните възражения на КНСБ в протокол № 10 от 29.04.2014 г., становището на Конфедерацията на независимите синдикати, отрицателното становище на БТПТ № 507 от 29.04.2014 г. относно намаленията на разходите и др. не са били подложени на обсъждане.
С оглед на гореустановените фактически обстоятелства съдът намира, че нормативният акт и измененията му са издадени в нарушение на процесуалните изисквания, които се преценяват като съществени с оглед спецификата на обществените отношения, регламентирани с оспорените разпоредби на чл. 69, ал. 1 НМЕ, част осма, раздел ІХ, т. 1 от приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 и приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 НМЕ.
Оспорената разпоредба на чл. 69, ал. 1 НМЕ е със следния текст (изм. – ДВ, бр. 55 от 2014 г.): Срокът на инвалидността е от една до 3 години в зависимост от характера на увреждането, динамиката на неговото развитие и възможностите за възстановяване.
Пълната липса на мотиви (доклад) и на проведено обсъждане относно лимитирането на сроковете на инвалидизиране в рамките от една до три години предпоставят частичното несъответствие на разпоредбата с чл. 101а, ал. 1 от Закона за здравето.
Законовото правило е, че срокът на решението за степента на трайно намалена работоспособност се определя в зависимост от характера на увреждането, динамиката на неговото развитие и възможностите за възстановяване на работоспособността. С ал. 1 на чл. 69 НМЕ немотивирано са въведени срокове за инвалидизиране, вариращи в краткия диапазон от една от три години. Ако увреждането е окончателно, т.е. лицето не може да се излекува от заболяването или състоянието му не би могло да се подобри в обозримото бъдеще от една до три години с оглед на други фактори като възраст, трудова среда и пр., би следвало органът на медицинската експертиза ТЕЛК или НЕЛК да разполага с оперативна самостоятелност да определи по-дълъг срок на инвалидизиране. Във всеки конкретен случай органът на медицинската експертиза следва да извършва обоснована прогноза в кой момент най-рано би могло да се очаква подобрение на здравословното състояние на освидетелстваното лице, обосноваващо определяне на по-нисък процент загубена работоспособност. Вместо това срокът на инвалидизиране е ограничен до три години, включително в случаите, в които евентуалното подобряване и възстановяване на работоспособността би могло да се очаква след по-дълъг период.
Определените срокове за инвалидизиране от една до три години също така не са съобразени с дадените становища от заинтересованите лица и с доклада към проекта от 2014 г. Всеобщо известна е липсата на лекари-специалисти, които желаят да работят в ТЕЛК, лошата кадрова и финансова обезпеченост, резултатираща в забавеното функциониране на ТЕЛК/НЕЛК извън разумните срокове. Служебно известни са случаи, в които забавянето на ТЕЛК/НЕЛК лишава нуждаещите се лица от възможността да се явят за следващото освидетелстване след изтичане на две- или тригодишния срок поради неприключили производства пред НЕЛК или пред съда по обжалване на издадени експертни решения.
С оглед на горните съображения следва да се приеме, че подзаконовата разпоредба на чл. 69, ал. 1 НМЕ в частта „от една до 3 години“ превратно ограничава продължителността на срока на инвалидизиране, предвиден с чл. 101а, ал. 1 от Закона за здравето, и не дава обоснована и адекватна правна регламентация, съответна на обществения интерес.
Изцяло немотивирани от медицински или социални съображения са оспорените разпоредби на част осма, раздел ІХ, т. 1 от приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 и приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза.
С т. 1, раздел ІХ, част осма от приложение № 1 са установени отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност/вид и степен на увреждане при хирургични заболявания на женски полови органи: 1. Малигнен тумор на гърдата в първите 5 години: 1.1. в ранен стадий, както и след екстирпация на локален рецидив или кожни метастази: 1.1.1. първите две години: 80 %; 1.1.2. третата до петата година: 50 – 70 %; 1.2. иноперабилни или с далечни метастази до 5-ата година: 71 – 100 %. Приетите отправни точки и съответният процент за периода от третата до петата година се различават от тези по отменената НМЕР, без да са посочени настъпили изменения в медицинската наука или в прилаганите методи на лечение, налагащи преосвидетелстване на оперираните и подложени на лечение жени най-късно след третата година. За времето след петата година не е предвидено ново освидетелстване на болните за определяне загуба на работоспособност.
Аналогично Методиката за прилагане на отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност в проценти съгласно приложение № 2 не е обоснована от медицински критерии и съображения. Напълно неясен е указаният механизъм за комбиниране при определяне на крайния процент загубена работоспособност, а от дадените абстрактни примери не става ясен методът, който налага да се определя общ процент 10 за три увреждания, всяко от което води до загуба на работоспособност 10 %, или общ процент 20 за три увреждания със степени съответно 20, 15 и 10 процента.
Допуснатите нарушения на императивните процесуални изисквания на чл. 26 – 28 ЗНА и чл. 77 АПК в цитираните по-горе хипотези са довели до незаконосъобразна вторична регламентация на механизма за установяване степента на трайно намалената работоспособност в проценти. Не са зачетени принципите на обоснованост, откритост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност. Пълната липса на мотиви прави невъзможен съдебният контрол и налага отмяната на чл. 69, ал. 1 в частта „от една до три години“, на оспорената част от приложение № 1 и на приложение № 2.
Допуснатите нарушения на процесуалните правила за приемането на НМЕ не биха могли да повлияят върху законосъобразността на ал. 4 и 5 на чл. 69 НМЕ, които са със следните текстове: (4) (изм. – ДВ, бр. 55 от 2014 г.). При дефинитивни състояния без възможност за пълно или частично възстановяване се определя пожизнен срок на инвалидността; (5) При множествени увреждания, някои от които не са дефинитивни, срокът на инвалидността се определя съгласно ал. 1. Цитираните норми са синхронизирани с разпоредбите съответно на ал. 2 от чл. 101а от Закона за здравето и на ал. 3 от чл. 101а от Закона за здравето.
Допуснатите процесуални нарушения не биха могли да се отразят и върху ал. 2 и 3 на чл. 69 НМЕ: (2) Крайната дата на срока на инвалидизиране е 1-во число на месеца, през който е било извършено освидетелстването; (3) (изм. – ДВ, бр. 55 от 2014 г.): Когато преосвидетелстването е извършено след датата по ал. 2, в решението си ТЕЛК отбелязва закъснението и причините за това.
Оспорената разпоредба на чл. 62 НМЕ (изм. – ДВ, бр. 55 от 2014 г.) изисква вида и степента на увреждането/степента на трайно намалената работоспособност да се определят въз основа на подробна клинико-експертна анамнеза, задълбочен клиничен преглед, насочени лабораторни и функционални изследвания и данните от наличната медицинска документация, даващи представа за функционалното състояние на заболелия орган и организма като цяло.
Цитираните правила за определяне на здравословното състояние на освидетелстваните лица, вида и степента на уврежданията им въз основа на всички налични доказателства относно релевантните факти и обстоятелства са в съответствие с общите процесуални правила на чл. 35 и 36 АПК за издаване на административни актове. Въведените изисквания осигуряват пълно изясняване на медицинските случаи и охраняват интересите на подлежащите на освидетелстване лица.
Изцяло съответна на Закона за здравето е и разпоредбата на чл. 63 НМЕ: (1) Установеното увреждане, стадият на неговото развитие и обусловеният функционален дефицит се съобразяват със съответната отправна точка съгласно приложение № 1. Ако приетата точка предвижда диапазон „от ... до“, процентът на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане) се съобразява със степента на установения дефицит; (2) Когато установеното увреждане не е посочено като отправна точка в приложение № 1, но обуславя значителен функционален дефицит, за критерий се взема най-близката по съдържание точка, като в експертното решение се вписва „във връзка с точка ...“ и се прави подробна обосновка; (3) При наличие на множествени увреждания, посочени като отправни точки в приложение № 1, крайният процент на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане) се определя по Методиката за прилагане на отправните точки за оценка на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане) в проценти съгласно приложение № 2; (4) Увреждания, които не са посочени като отправни точки и не обуславят функционален дефицит или дефицитът е незначителен, не се вземат предвид при определяне процента на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане).
Текстовете на чл. 63 НМЕ кореспондират със законовата норма на чл. 101, ал. 4 (предишна ал. 3 – ДВ, бр. 59 от 2010 г., в сила от 31.07.2010 г.) от Закона за здравето, която изисква видът и степента на увреждане и степента на трайно намалена работоспособност да се определят в проценти спрямо възможностите на здравия човек. Подзаконовите норми детайлизират регламентираната материя в рамките на делегираната компетентост с чл. 101, ал. 6 (сега ал. 7) от Закона за здравето, като отчитат многообразността на здравословните увреждания, обхванати от медицинските стандарти и медицинските практики. Същият механизъм за определяне на степента на здравословните увреждания е хронологически закрепен с предходните подзаконови нормативни актове: Наредбата за експертизата на работоспособността от 2000 г. и Наредбата за медицинската експертиза на работоспособността от 2005 г. Предвид законовата норма на чл. 101, ал. 4 от Закона за здравето, изискваща определяне на загубата на работоспособност в проценти, следва да се приеме, че допуснатите административнопроцесуални нарушения не са довели до необоснованост или пряко противоречие на подзаконовата регулация със закона.
С оглед на горните съображения подадената жалба следва да бъде уважена в частта за оспорените разпоредби на чл. 69, ал. 1 в частта „от една до три години“ от НМЕ, част осма, раздел ІХ, т. 1 от приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 НМЕ и приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 НМЕ. Допуснатите съществени нарушения на процесуалните правила в разгледаните случаи са компрометирали правната сигурност, лишили са оспорените разпоредби от обосновка и като резултат са довели до неадекватна подзаконова регулация. Липсата на мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество и обуславя отмяната на подзаконовите разпоредби.
Останалите оспорени подзаконови разпоредби са в пряко съответствие с кореспондиращите текстове от Закона за здравето и АПК, поради което допуснатите нарушения на процесуалните правила за дискутирането и приемането им не могат да обосноват основание за отмяна.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, шесто отделение,
РЕШИ:
Отменя разпоредбите на чл. 69, ал. 1 от Наредбата за медицинската експертиза, приета с ПМС № 87 от 5.05.2010 г. (обн., ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г.; изм., бр. 55 от 4.07.2014 г.), в частта „от една до три години“, част осма, раздел ІХ, т. 1 от приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 и приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза.
Отхвърля жалбата на Мануела Огнянова Тошева от с. Голяма Железна, област Ловеч, против разпоредбите на чл. 62, 63 и чл. 69, ал. 2 – 5 от Наредбата за медицинската експертиза, приета с ПМС № 87 от 5.05.2010 г. (обн., ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г.; изм., бр. 55 от 4.07.2014 г.).
Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Председател: Георги Колев
3617
