ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 2 от 7 март 2023 г.
по конституционно дело № 1 от 2023 г.
Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, при участието на секретар-протоколиста Полина Пешева разгледа в закрито заседание на 7 март 2023 г. конституционно дело № 1 от 2023 г., докладвано от съдия Янаки Стоилов.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България и е във фазата на произнасяне по допустимост на искането по реда на чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).
На 23.12.2022 г. е постъпило искане от 50 народни представители за установяване на противоконституционност на две решения на 48-ото Народно събрание: Решение за оказване на военна и военнотехническа подкрепа на Украйна и укрепване на отбранителните способности на България, прието от Народното събрание на 3.11.2022 г. (ДВ, бр. 89 от 2022 г.), и Решение за оказване на военна и военнотехническа подкрепа на Украйна, прието от Народното събрание на 9.12.2022 г. (ДВ, бр. 99 от 2022 г.).
На 3.01.2023 г. на основание чл. 19, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Конституционния съд председателят на Съда с разпореждане е дал срок за отстраняване на недостатъци на искането – да се уточни дали решенията се атакуват в цялост, и ако това е така, да се изложат обстоятелствата, на които се основава искането в немотивираните му части. В изпълнение на указанията на 6.01.2023 г. от името на вносителя са направени уточнения и допълнения на подаденото до Съда искане. Делото е образувано на 9.01.2023 г.
Вносителят оспорва „в цялост пълния текст и на двете решения на Народното събрание“, като твърди, че нито една негова точка „не е самостоятелно или изолирано, индивидуално“ решение, напротив, „общият смисъл на всички взети решения по всички точки и в двата атакувани документа е в една посока – подготовка, поетапно и трайно въвличане на Република България в потенциален военен конфликт“. Той сочи, че решенията „представляват не само лекомислено, но и престъпно по своя характер действие на вземане на страна в конфликта“. Според него с тях „се нарушава конституционно установеният баланс между трите власти и се пренебрегва Конституцията, което е нарушение на принципа на правовата държава, залегнал в чл. 4, ал. 1, както и принципа за върховенство на Конституцията, залегнал в чл. 5, ал. 1 от нея“.
Конституционният съд, за да се произнесе по допустимостта на искането, взе предвид следното:
С искането се оспорват два акта на Народното събрание, приети във форма на решения (вносителят ги нарича и „два документа“), които са свързани поради сходство на предмета. Съдът приема, че оспорването на посочените два акта на Народното събрание, разглеждани в единство, в цялостния контекст и с отчитане на хронологията на приемането им, е направено с оглед на заявената чрез тях позиция по въпрос на външната политика – израз на преценка по политическа целесъобразност (и направен на това основание избор), предоставена на Народното събрание, което има най-висока степен на демократична легитимност в представителното управление – то е единственото общонационално представително учреждение. Цитираната в началото на определението формулировка на вносителя („общият смисъл… и в двата атакувани документа е в една посока – подготовка, поетапно и трайно въвличане на Република България в потенциален военен конфликт“, както и определянето на решенията като „престъпно по своя характер действие на вземане на страна в конфликта“) показва, че по същество се засяга във висока степен етичната страна на външната политика в конкретен политически контекст. Такъв въпрос изправя Конституционния съд пред избор, който може да бъде предмет единствено на политическа дискреция. Поради това в настоящото производство са от значение възможностите, с които разполага Конституционният съд при упражняването на неговата юрисдикция в контекста на ролята на конституционното правосъдие в демократичното управление под върховенството на правото.
Като взема предвид ефекта, който приетите от него актове имат включително върху политическия процес, Конституционният съд намира, че намесата му по отношение на такива „документи“ (според израза на вносителя) на политическите институции, в които се проектира формираната от тях позиция за приоритета на ценностите и конкретизирането на целите на външната политика в определен политически контекст, не следва да бъде ангажирана. Това във висока степен се отнася до условията на сложно постижим баланс в отношенията на представителното учреждение и едно служебно правителство, чиято политическа отговорност е трудно осъществима спрямо конституционно зададените стандарти в парламентарното управление.
Отсъждането относно политически спорове, доколкото те са податливи на преценка с правни стандарти и юрисдикционни средства, е присъщо на всяка конституционна юрисдикция. Конституционният съд обаче не е неизбежно изправен пред избор дали да поддържа, или да обяви за противоконституционен оспорения пред него акт. Той може да не осъществи нито едно от двете и легитимно да изрази преценката си относно едно решаващо отсъждане (в този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 ЗКС, според който Съдът сам преценява своята юрисдикция).
Идентифицирането на ролята на Конституционния съд в установеното политическо устройство изисква в настоящия случай да се подчертае, че въпросът, с който е сезиран, е въпрос на политика, т.е. на определяне на приоритети на ценности и избори по политическа целесъобразност. Това е различно например от решаване на спорове за компетентност като конфликт политически и по необходимост определя като най-подходящи за неговото решаване институциите, разполагащи с политическа дискреция. Конституционният съд още веднъж отбелязва, че такъв е характерът на предмета и на двата обсъждани тук акта на Народното събрание, разглеждани в тяхната цялост, както те са оспорени от вносителя на искането – защото тяхното съдържание, взето в единство, обективира направени от политически институции политически по естеството си избори в сферата на външната политика. В такива случаи една конституционна юрисдикция трябва да разполага – и тя разполага – с инструментариум в политически силно чувствителни материи да съдейства институциите, които стоят най-близо до и изразяват най-непосредствено волята на суверена, да разполагат с необходимото пространство на свобода на преценка и решаването на собствено политическите въпроси да остане в полето на политиката.
Отклоняването на едно искане е важно юрисдикционно средство, с което Съдът също разполага, за да бъде реализирано предназначението на конституционното правосъдие и изпълнена ролята на всеки съд с конституционни функции – да осигурява върховенството на конституцията като съществено проявление на конституционната правова държава (основополагащ принцип на установения у нас конституционен ред, прогласен в чл. 4 от Основния закон). Водеща в настоящия случай е именно тази роля на Конституционния съд, която изисква Съдът да зачита конституционно предоставената дискреция на политическите институции с най-висока степен на демократична легитимност за определяне на приоритета на ценностите и избора на политики, включително в сферата на външната политика. По този начин Съдът не само ще съхрани върховенството на това конституционно разрешение, но също така ще укрепи авторитета си на негов гарант. Обратното би означавало, че една конституционна юрисдикция може по-добре да прецени етичната страна на външната политика, отколкото гражданите или политиците, които ги представляват.
Макар не всеки случай с външнополитическо измерение да изключва юрисдикционна компетентност, то дали предприетите от политическите институции мерки са правилни за упражняването на възложената им държавна власт в тази сфера, е въпрос, за разрешаването на който конституционната юрисдикция трябва да следва Конституцията като задължителен стандарт. Конституционните граници на властването – ключова характеристика на съвременната демокрация – изискват придържане към върховенството на правото. С други думи, конституционната юрисдикция в демократичното управление под върховенството на правото следва да държи сметка за границите на възложената й власт и във всеки конкретен случай да обсъжда с необходимото внимание дали отнесените до нея въпроси според естеството им не следва, по силата на конституционния императив, да бъдат решавани от институции, разполагащи със свобода на преценка по политическа целесъобразност.
Произнасянето по същество на настоящото искане би било навлизане в полето на дискреция на политическите институции и пренареждане на определените от тях ценностни приоритети и политически цели, зад които стоят представляваните от тях интереси и виждания. Навлизането на конституционната юрисдикция в това пространство на свобода на преценка означава да бъде пренаписан политическият дневен ред извън волята на суверена, който го задава чрез парламента и за който суверенът може да търси политическа отговорност от тези, които упражняват възложената им от него с акта на избора държавна власт.
По изложените съображения Съдът приема, че искането следва да бъде отклонено, а производството по делото – прекратено.
На основание чл. 13 и 19 от Закона за Конституционен съд Съдът
ОПРЕДЕЛИ:
Отклонява искането на 50 народни представители от 48-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на Решение за оказване на военна и военно-техническа подкрепа на Украйна и укрепване на отбранителните способности на България, прието от Народното събрание на 3.11.2022 г. (ДВ, бр. 89 от 2022 г.), и Решение за оказване на военна и военнотехническа подкрепа на Украйна, прието от Народното събрание на 9.12.2022 г. (ДВ, бр. 99 от 2022 г.).
Прекратява производството по конституционно дело № 1 от 2023 г.
Връща искането на вносителя заедно с препис от определението.
Председател: Павлина Панова
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдия Янаки Стоилов по Определение № 2 от 7.03.2023 г.
за прекратяване на производството по конституционно дело № 1 от 2023 г.
Народното събрание разполага с широк кръг правомощия (чл. 84 от Конституцията), които реализира чрез своите актове (чл. 86, ал. 1 от Конституцията). В случая предмет на оспорване са негови решения, включени в обхвата на конституционния контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. При обсъждане на тази разпоредба Конституционният съд вече е отбелязвал, че решенията на Народното събрание поначало са годен обект на конституционен контрол (определение от 5.12.1991 г. по к.д. № 17/1991 г. и определение от 27.07.1992 г. по к.д. № 19/1992 г.).
В настоящото определение Конституционният съд основава отклоняването на искането на народните представители на чл. 13 от Закона за Конституционен съд (ЗКС), като е преценил, че отправеният към него въпрос не е от неговата компетентност. Практиката на Съда (напр. определение по допустимост от 5.12.1996 г. по к.д. № 27/1996 г., Определение № 1 от 1.07.1997 г. по к.д. № 5/1997 г., определение по допустимост от 26.01.2009 (2010) г. по к.д. № 17/2009 г.) сочи, че чл. 13 ЗКС се прилага във връзка с предоставената на Съда юрисдикция съгласно чл. 149, ал. 1 от Конституцията. Въпреки това Съдът се е позовал единствено на законовата разпоредба на чл. 13. Той е направил извод, че искането се отнася само до въпрос на политиката, а не и до спор за съответствие с принципа на разделение на властите и така изцяло е „затворил вратата“ към решаване на конституционния спор.
Без съмнение и двете оспорени решения на Народното събрание засягат важни за държавата и чувствителни за обществото въпроси на външната политика и националната сигурност, но това не освобождава Съда от упражняване на неговата юрисдикция. Вярно е, че не всички актове, изразени в правна форма, имат регулативен потенциал. Една декларация или обръщение на Народното събрание, въпреки че не са изключени от обхвата на конституционния контрол, едва ли биха подлежали на проверка за конституционност, ако не са основание за настъпване на правни последици. Според Конституционния съд определянето на правната квалификация на един акт изисква „да се приеме за меродавно предметното съдържание на акта, а не неговото наименование“ (Решение № 17 от 3.10.1995 г. по к.д. № 13/1995 г.). Това налага Съдът да установи дали включените в оспорените решения разпоредби (те са означени с точки) съдържат общи или индивидуални правила.
Парламентът като национална представителна институция разполага с демократична легитимност да се произнася по въпроси на вътрешната и външната политика – да определя цели, да се позовава на ценности и да прави политически избор. В република с парламентарно управление, каквато е България (чл. 1, ал. 1 от Конституцията), Народното събрание не бива да стои встрани при обсъждането и решаването на важни въпроси, като този за предоставяне на въоръжение на друга държава по време на военен конфликт. Това обаче трябва да става в съответствие с конституционно определените правомощия на парламента и на правителството. Конституционният съд не е втора инстанция по отношение на преценката за целесъобразност и обоснованост на оспорените решения, която преценка е израз на политическа власт и като такава е предоставена на парламента (на мнозинството, приело даден акт). Съдът обаче е компетентен и призван да решава конституционни спорове, т.е. притежава юридическа власт, която трябва да упражнява. Използването в мотивите на определението на почти сакралната фраза „в демократичното управление под върховенството на правото“ не прави отклоняването на искането по-аргументирано и по-убедително. От ангажирането на Съда с юридически мотивирано решение по въпроса дали Народното събрание е действало в съответствие с принципа на разделение на властите не би последвал извод, че „произнасянето по същество на настоящото искане би било навлизане в полето на дискреция на политическите институции“.
Конституционният съд е оправомощен, т.е. има правото и задължението да се произнася, когато това се иска по съответния ред, дали наред с политическия характер и политическите последици оспорените пред него актове (в случая решения на Народното събрание) – в цялост или частично – имат и правно значение, т.е. водят ли до правни последици. След като вносителят оспорва решенията в цялост, това включва и оспорването на съставните им части. Той не го е заявил изрично, което е дало повод на Съда да отклони искането в цялост. Без обсъждане на включените в решенията точки обаче няма как да се прецени имат ли те и кои от тях правно значение, респективно в какво се състои то. Съдът е отказал да навлезе в обсъждане по същество на политически конфликт, превърнал се в конституционен спор, защото атакуваният акт е с политическо съдържание. Според тази логика колкото по-важен е един политически въпрос, толкова по-малко вероятно е съответният акт на Народното събрание да попадне в обхвата на конституционния контрол. В резултат на това за сезиращите субекти се създава правна несигурност в кои случаи могат да очакват Съдът да разреши по същество даден конституционен спор.
Анализът на оспорените решения с оглед на произнасянето по допустимостта им показва, че всяко от тях, особено второто, се отнася до реализиране на различни конституционни правомощия: една част – до разделението на властите по чл. 8 от Конституцията и специално до компетентността на Народното събрание (чл. 84 и 85 от Конституцията) и тази на Министерския съвет в областта на външната политика, националната сигурност и стопанисването на държавното имущество (чл. 105 и 106 от Конституцията); друга част – до упражняване на правомощие на Народното събрание за изпращане и използване на български въоръжени сили извън страната (чл. 84, т. 11 от Конституцията); трета част – до действия, които правителството така или иначе трябва да извършва по силата на закони (обновяване на военновременните запаси) и т. н.
След като Народното събрание не се ограничава да препоръчва или да одобрява действия на правителството, а изисква от него, по същество го задължава (словесният израз на това може да е различен) да предприеме определени действия, то тези решения създават юридически задължения, т.е. водят до правни последици или поне са в състояние да предизвикат такива. Този извод следва от чл. 86, ал. 2 на Конституцията – законите и решенията на Народното събрание са задължителни за всички държавни органи, организациите и гражданите. В конкретния случай Народното събрание възлага на Министерския съвет „да внесе“ проект на решение…, „да организира подписването“ на споразумения за военна подкрепа…, „да проведе преговори“ с правителствата на съюзници и партньори и т. н., както и „предоставя“ военно имущество и „разрешава“ участието на военнослужещи от въоръжените сили на Република България в мисия на Европейския съюз. В първия случай парламентът възлага на правителството да приеме определени актове, а във втория упражнява собствено правомощие, което е предпоставка за последващи действия на изпълнителната власт. Нещо повече, в националния правен ред предоставянето на военно имущество в рамките на Мисията на Европейския съюз за подпомагане на Украйна (European Union Military Assistance Mission in Ukraine – EUMAM UA) e станало именно по силата на приетото по предложение на Министерския съвет решение на Народното събрание от 9.12.2022 г. – т. 2, приложение № 2 (поверително). Министерският съвет няма свое решение за предоставяне на това военно имущество. Той и специално министърът на отбраната са задължени да го изпълнят. Следователно доколкото актовете на Народното събрание имат задължителен, т.е. правно обвързващ характер, дотолкова тези актове подлежат на проверка за съответствие с Конституцията. Ако се твърди обратното и то стане практика на Съда, би се оказало, че редица решения на Народното събрание с важно, а в отделни случаи и със съдбоносно значение за държавата и нейните граждани, не могат да бъдат предмет на конституционен контрол.
Още във фазата на обсъждане по допустимост на искането за обявяване на двете решения на Народното събрание за противоконституционни Съдът е следвало да установи, че сключеното и ратифицирано по предвидения в Конституцията ред Споразумение между Министерството на отбраната на Република България и Министерството на отбраната на Украйна относно безвъзмездно предоставяне на въоръжение, техника и боеприпаси се припокрива с т. 1, съответно с приложение № 1 (поверително) на решението на Народното събрание от 9.12.2022 г. Поради това посоченото решение не би могло да засегне действието на този международен договор, наречен Споразумение. Но дори по отношение на отбелязаната точка от решението в един аспект е налице правен интерес от произнасяне на Съда по същество. Това е въпросът дали Народното събрание, задължавайки Министерския съвет, е действало в пределите на своята компетентност, съответно дали не е иззело присъща на Министерския съвет компетентност. Този въпрос е предмет на юридическия спор, с който Конституционният съд е сезиран.
Няма друг орган освен Конституционният съд, който да се произнесе официално дали актовете (в случая двете оспорени решения на Народното събрание в цялост и в съставните им части) зачитат принципа на разделение на властите, прокламиран в чл. 8 от Конституцията и конкретизиран в други нейни разпоредби. Отказът на Съда да допусне за обсъждане по същество спор относно прилагането на този принцип има две съществени последици: едната е прекратяване на производството по конкретното дело, а другата по своята значимост надхвърля този факт. Това определение на Съда прокарва линия за процедиране по подобни дела, поставяща под въпрос реалния достъп до конституционно правосъдие и ролята на конституционната юрисдикция.
Оказва се, че не само съдебният активизъм – опитите на юрисдикциите да разширяват полето на своята компетентност, но и самоограничаването на Съда да изпълнява свое конституционно правомощие, променят нормативно очертаните граници на конституционния контрол и водят до противоречия в практиката. В наскоро направен преглед на практиката на Съда конституционен съдия с изтекъл мандат дори стига до обобщение, че както съдебният активизъм, така и съдебното самоограничаване са проява на политическа целесъобразност в юриспруденцията на Съда. Бих добавил, че такъв подход не кореспондира с принципа на правовата държава и с ролята на Конституционния съд за нейното укрепване. В този случай обявяването на направеното искане изцяло за недопустимо е по същество отказ от конституционно правосъдие, и то по отношение на прилагането на основен принцип – разделението на държавната власт – в сферата на националната сигурност и външната политика.
Конституционен съдия: Янаки Стоилов
1438
