КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 9 от 15 ноември 2022 г.

по конституционно дело № 18 от 2022 г.

Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 15 ноември 2022 г. конституционно дело № 18 от 2022 г., докладвано от съдия Таня Райковска.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията във фазата по допустимост съгласно чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).

Делото е образувано на 27.09.2022 г. по искане на Министерския съвет на Република България за даване на задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България по въпроса: „Систематичното тълкуване на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България допуска ли главният прокурор, осъществявайки надзор за законност върху дейността на прокурорите, да им възлага извършването на проверки за спазване на законността във всички сфери на управление и на всички административни нива?“, както и за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“, и т. 6 в частта относно думите „или друго закононарушение“ от Закона за съдебната власт (обн., ДВ, бр. 64 от 7 август 2007 г.; посл. изм. и доп., бр. 62 от 5 август 2022 г.; ЗСВ) като противоречащи на чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България.

В искането за задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България Министерският съвет посочва необходимост от задължително тълкуване с оглед на „констатирани случаи на възлагания от главния прокурор на проверки по реда на надзора за законност, които „изглежда надвишават основната функция на прокуратурата като подсистема на съдебната власт“, тъй като обхващат „всички сфери на управление“ и „всички административни нива“.

Вносителят твърди, че дейността на прокуратурата по чл. 127 от Конституцията е тълкувана „разширително“ както в прокурорската практика, така и от законодателя – чрез ЗСВ. В искането се поддържа, че предметният обхват на редица извършени проверки от страна на прокуратурата „изглежда напълно неотносим към основната функция на прокуратурата като подсистема на съдебната власт“. Така „потенциално“ се засягат всички сфери на управление и всички органи на централната и местната власт, което според Министерския съвет „е в противоречие със схващането на конституционния законодател, изяснено от Конституционния съд“.

Министерският съвет посочва, че за да се избегне разширителното тълкуване на цитираните конституционни разпоредби, поставеният тълкувателен въпрос следва да получи следния отговор: „… разбирането, според което главният прокурор, осъществявайки надзор за законност върху дейността на прокурорите, възлага извършването на проверки за спазване на законността във всички сфери на управление и на всички административни нива, не съответства на вложения в посочените в тълкувателния въпрос норми на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България смисъл от конституционния законодател“.

В искането за обявяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“, и т. 6 в частта относно думите „или друго закононарушение“ от Закона за съдебната власт Министерският съвет поддържа, че „в правната теория преобладаващото разбиране не поддържа широките предели на дейността в активността на прокурорската институция“. Твърди се, че „внимателният прочит“ на разпоредбата на чл. 145 от ЗСВ „повдига въпроса доколко с нея не само се очертават правомощията на прокуратурата, чрез които се упражняват конституционните є функции, но и дали последните не се разширяват така, че да излизат извън конституционно установените предели на чл. 127 от Конституцията на Република България“.

Според вносителя разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ предписва възлагане от прокурора на проверки не само при данни за незаконосъобразни актове, но и за незаконосъобразни действия, което разширява изключително правомощията на прокуратурата, в резултат на което вместо последващ, надзорът, упражняван от прокуратурата, се превръща в предварителен и „се разпростира върху неограничени по своя характер дейности на изпълнителната власт“.

Министерският съвет твърди в искането, че „нито едно от правомощията на прокуратурата, предвидени в чл. 127 от Конституцията, не предполага прокурор да упражнява надзор или да надзирава дейността на всеки правен субект в държавата или в общината, още по-малко да предотвратява закононарушения“. Според Министерския съвет правомощието на прокурора по чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни не само за извършено престъпление, но и за извършено друго „закононарушение“ представлява „превантивно правомощие на прокуратурата“ и е характерно за общия надзор за законност, какъвто не е предвиден в действащата Конституция.

Конституционният съд, за да се произнесе по допустимостта на искането, съобрази следното:

Вносител на искането е Министерският съвет на Република България, който съгласно чл. 150, ал. 1 от Конституцията е субект, оправомощен да сезира Конституционния съд.

Искането има за предмет даване на задължително тълкуване на конституционни разпоредби и установяване на противоконституционност на действащ закон, които са в компетентността на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията.

Конституционният съд в своята практика заема категорична позиция, че основна функция на тълкувателното правомощие, което той упражнява на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, е изграждането на „ясна и безпротиворечива система от норми“ (Решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г., Определение № 8/2022 г. по к.д. № 15/2022 г.). Целта на упражняването на това предвидено от конституционния законодател самостоятелно правомощие, отделно от другите и различно от инцидентното тълкуване на Основния закон при произнасяне за противоконституционност на актовете, посочени в чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, е да се установи съдържанието и смисълът на посочените от вносителя конституционни разпоредби, по който смисъл се спори, „констатира се неяснота и/или двусмислие, разкриването му обосновава различни възможни решения или прилагането е противоречиво. Така даването на задължително тълкуване служи непосредствено за повече ефективност на Основния закон“ (Определение № 4/2007 г. по к.д. № 9/2007 г., Определение от 19.12.1996 г. по к.д. № 30/1996 г., Определение от 30.06.1998 г. по к.д. № 14/1998 г., Определение от 25.04.2013 г. по к.д. № 2/2013 г., Определение № 8/2022 г. по к.д. № 15/2022 г.).

Конституционният съд има трайно установена и последователна практика, че за да бъде допуснато за разглеждане по същество едно искане на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, е необходимо да е налице възможност за повече от един отговор относно нормативното съдържание на дадена конституционна разпоредба. Възможните различни разбирания за смисъла и обхвата на разпоредбата следва да са посочени от вносителя на искането със съответните аргументи. Конституционният съд може да осъществи юрисдикционната си функция само при наличието на реален правен спор. Когато предмет на едно тълкувателно искане е конституционен текст, за който вносителят не твърди, че конституционната повеля в него е неясна и/или нееднозначна, но едновременно претендира тя да има смислов потенциал да бъде изведено друго значение, упражняването на тълкувателното правомощие би поставило Конституционния съд в позицията на „позитивен законодател“, който замества със своята воля тази на конституционния законодател, което е конституционно недопустимо (Определение № 8/2022 г. по к.д. № 15/2022 г.).

Конституционният съд е подчертал в Определение № 8/2016 г. по к.д. № 17/2016 г., че „задължителното тълкуване не може да се извършва в отговор на доктринерен спор или конюнктурни политически интереси“.

В значителната си част конституционните разпоредби се характеризират с определяната в правната теория „отворена текстуалност“. Чрез задължителното абстрактно тълкуване на конституционните норми се определя конкретният смисъл, в който следва да се прилага съответната разпоредба, така щото да се гарантира безпротиворечивост и стабилност на правната система. Установена в практиката предпоставка да се ангажира тълкувателната компетентност на Конституционния съд е изискването вносителят да посочи възможните различни тълкувания на визираните конституционни разпоредби, което в настоящия случай не е сторено, както се установява от искането. Конституционният съд е единствено компетентен да изведе значението на тълкуваната разпоредба с обвързваща всички правни субекти сила, посочвайки вложения от конституционния законодател смисъл.

Обстоятелството, че определено съдържание, изведено от абстрактно формулирания конституционен текст (разпоредба), чрез законодателната уредба (от Народното събрание на основание чл. 133 от Конституцията) или при прилагането на тази уредба от прокуратурата – главния прокурор, може да доведе до последствия, които не са „целесъобразни“, според виждането на вносителя (т.е. съответни на целта, заложена от конституционния законодател за дейността на прокуратурата), Конституционният съд не приема като основание за даване на задължително тълкуване на Конституцията. По същество изложените от вносителя съображения, както и самата формулировка на тълкувателния въпрос в искането за необходимостта от даване на задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Основния закон, се свеждат до дефиниране на приложимия метод на тълкуване (стеснително тълкуване), което обаче няма естество на аргумент за неяснота, обуславяща правен интерес като процесуална предпоставка за допускане на едно тълкувателно искане.

Конституционният съд е последователен в своята практика за упражняването на правомощието по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, че съществено условие за допустимост на тълкувателно искане е да се обоснове от вносителя правен интерес от тълкуването, като се изложат съображения за неяснота относно смисъла и съдържанието на конституционната разпоредба, което да обуславя противоречиво или нееднакво прилагане на същата (в този смисъл Определение от 30.04.1998 г. по к.д. № 14/1998 г., Определение № 9/1996 г. по к.д. № 30/1996 г., Определение № 4/2007 г. по к.д. № 9/2007 г., Определение № 1/2015 г. по к.д. № 1/2015 г., Определение № 8/2016 г. по к.д. № 17/2016 г., Определение № 8/2022 г. по к.д. № 15/2022 г. и др.).

В обобщение Конституционният съд подчертава, че едно искане за задължително тълкуване има основание и може да бъде допуснато за разглеждане по същество само при определени условия – в искането да се изложат подробни съображения за необходимостта, която го поражда – освен неясноти относно смисъла и съдържанието на конституционната разпоредба, така и наличието на данни за противоречивото є и нееднакво прилагане. Задължителното тълкуване е необходимо само тогава, когато зададеният тълкувателен въпрос се отнася до реално съществуващ и конкретно обоснован проблем, произхождащ от твърдяна неяснота на конституционна разпоредба и чрез решаването на който се постига конституционно значима цел (в този смисъл Определение № 8/2016 г. по к.д. № 17/2016 г.). В цитирано определение Конституционният съд приема, че „при липсата на неяснота и непълнота в правната регламентация, липсата и на различно виждане и на правен спор между държавните институции, да се извърши абстрактно задължително тълкуване би било излизане вън от компетентността на Конституционния съд за провеждане на задължително тълкуване“.

Както беше посочено, в настоящото искане мотивите за тълкуването на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията и в контекста на поставения тълкувателен въпрос не съдържат доводи за неяснота на визираните конституционни разпоредби. Конституционният съд обръща внимание, че в съобразителната част искането на Министерския съвет не просто не сочи различно и противоречиво тълкуване от държавни органи на обсъжданите тук конституционни разпоредби, а напротив – поддържа се, че те са еднозначно разбирани и прилагани както от законодателя, така и от прокуратурата, а именно в контекста на едно „разширително“ тълкуване на тези конституционни разпоредби.

Съдържащото се в искането твърдение, че така разбирани и прилагани, посочените разпоредби от Основния закон позволяват и са довели до нарушаване на Конституцията, и то от органи на прокуратурата (които според искането „изглежда надвишават основната функция“) и от законодателната власт чрез ЗСВ, само по себе си не обосновава необходимостта от задължително тълкуване. Изразените от вносителя „опасения относно прекомерното разширяване на сферите, в които прокуратурата има правомощия“ също така не са достатъчни да обосноват необходимост от задължително тълкуване (Определение № 9/1996 г. по к.д. № 30/1996 г., Определение № 8/2016 г. по к.д. № 17/2016 г.).

Ценностните оценки на вносителя (относно евентуални резултати и настъпили резултати с негативна конотация) на конституционните разпоредби, чието тълкуване се иска, каквито се съдържат и в твърдяното от вносителя, че практиката на прокуратурата „възбужда въпроси доколко осъществяването на надзора за законност от главния прокурор по чл. 126, ал. 2 чрез възлагане на извършване на проверки за спазване на законността във всички сфери на управление и на всички административни нива не води до отричане по същество на правомощия на други държавни органи“, нямат характер на довод за неяснота в текста. Липсва изведена ясна позиция от вносителя по така поставения тълкувателен въпрос. Използването на словесни конструкции като „изглежда надвишават“, „изглежда напълно неотносим“, „възбужда въпроси“ имат смисъл на изказване на предположения според Конституционния съд, което не е равностойно на становище в искането за излизане извън конституционно установените предели на надзора за законност. При това не е заявено разбирането на вносителя за „сфери на управление“ и „административни нива“, което е в несъответствие с подчертаваното от него в искането (с негативна конотация) разширително тълкуване на визираните разпоредби от законодателя и от прокуратурата – главния прокурор.

Конституционният съд е последователен в своето виждане, че е „недопустимо чрез правомощието за тълкуване да се търси и постига заобикаляне на конституционно установени правомощия. Конституционният съд не може чрез тълкуване да дава конкретни указания за действие (или бездействие) на органи на публичната власт, вкл. на Народното събрание, още по-малко да ограничава неговата суверенна функция на единствен законодател на държавата. Гаранция дали правните актове на Народното събрание ще са съобразени с Конституцията, е самата Конституция – всички те подлежат на контрол за конституционосъобразност пред Конституционния съд“ (Определение № 4/2007 г. по к.д. № 9/2007 г. и Решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.).

В допълнение към изложеното дотук Конституционният съд намира за необходимо да напомни, че конституционната конструкция „надзор за законност“ е предмет на тълкувателни решения № 8/2005 г. по к.д. № 7/2005 г. и № 11/2020 г. по к.д. № 15/2019 г., в които е даден еднозначен отговор относно основната задача на прокуратурата, за функциите, за способите и обхвата на прокурорския надзор по смисъла на чл. 126, ал. 2 и чл. 127 от Конституцията.

В Тълкувателно решение № 8/2005 г. по к.д. № 7/2005 г. Съдът е посочил, че „специфичната основна функция на прокуратурата – да следи за спазването на законността“, се осъществява не произволно, а в строго определени от конституционния законодател граници, очертани чрез способите, които са формулирани в разпоредба на чл. 127 от Конституцията.

В Тълкувателно решение № 11/2020 г. по к.д. № 15/2019 г., макар и по друг и различен тълкувателен въпрос, Конституционният съд изяснява, че „семантичното съдържание на понятието „надзор“ е надзираване, наглеждане, грижа за нещо, наблюдение над някого или нещо и то е взето предвид от конституционния законодател при определяне на правната характеристика на надзора за законност“. Конституционният съд приема в мотивите на тълкувателното решение, в светлината на поставения тълкувателен въпрос, че „систематичното тълкуване на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Конституцията налага извода, че правомощията на главния прокурор по ал. 2 на чл. 126 са относими към осъществяването на основната задача на прокуратурата чрез способите по чл. 127 от Конституцията, т.е. само към онази дейност на прокурорите, чрез която се реализира пряко основната функция на прокуратурата като подсистема на съдебната власт“. В същото решение се очертават и границите на надзора за законност по смисъла на чл. 126, ал. 2 и чл. 127 от Конституцията, като се посочва, че същият не може да накърнява конституционни принципи и права, като на преден план е изведен принципът за правовата държава, прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

В мотивите на Решение № 4/2017 г. по к.д. № 16/2016 г. Конституционният съд посочва: „За разлика от Конституцията от 1971 година, която предвиждаше, че главният прокурор упражнява „надзор за точното и еднакво изпълнение на законите от министерствата и другите ведомства, местните държавни органи, стопанските и обществените организации, длъжностните лица и гражданите“, действащата Конституция не урежда т. нар. „общ надзор за законност“. Прокуратурата не упражнява общ надзор, а следи за спазването на законността чрез функциите, които изчерпателно са определени от Конституцията. Извън хипотезата на чл. 30, ал. 3 от Конституцията никакво установено със закон правомощие на прокуратурата няма да има конституционно основание, ако не попада в обхвата на чл. 127 от Основния закон, дори обективно да е насочено към защита на законността.“ Това разбиране на Конституционния съд е в съответствие с волята на конституционния законодател, изразена по време на проведените дебати във Великото народно събрание (вж. Протокол от 8 май 1991 г. и Протокол от 24 юни 1991 г. от проведени заседания на Комисията по изработване на проект за Конституция на България, както и Протокол от 24.06.1991 г. от пленарно заседание, второ четене на законопроект за Конституция).

В мотивите на Решение № 7/2004 г. по к.д. № 6/2004 г. е направено обобщение, че основната конституционна рамка на прокурорската дейност е ясно очертана в чл. 127 от Конституцията и е в съответствие с основната конституционно закрепена задача на прокуратурата да следи за спазването на законността, вкл. да отстоява активно интересите на държавата и обществото.

Независимо от това, че тълкувателните въпроси са различни по цитираните по-горе тълкувателни дела, изводите, до които достига Конституционният съд, не се различават съществено относно тълкуването на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Конституцията.

По изложените съображения Конституционният съд приема, че по отношение на тази част от искането за даване на задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България, при така поставения тълкувателен въпрос: „Систематичното тълкуване на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България допуска ли главният прокурор, осъществявайки надзор за законност върху дейността на прокурорите, да им възлага извършването на проверки за спазване на законността във всички сфери на управление и на всички административни нива?“, не са налице изискванията за допускане на разглеждането му по същество.

Следва да се отбележи, че настоящото искане, макар и формулирано в две посочени по-горе части – като искане за упражняване на две отделни правомощия на Конституционния съд – по чл. 149, ал. 1, т. 1 и 2 от Основния закон, в действителност съдържа в мотивите си изброени факти и изложени съображения, които Конституционният съд намира да са в съответствие с установените изисквания и предпоставки, обосноваващи единствено осъществяване на преценка за съответствие с Конституцията на оспорената разпоредба на чл. 145, ал. 1, т. 3 и 6 в посочените им части от ЗСВ.

По тази втора част от искането Конституционният съд не се е произнасял с решение или с определение за недопустимост по предходно сезиране със същия предмет, поради което не е налице отрицателната процесуална предпоставка по чл. 21, ал. 6 от ЗКС, като то съдържа изискуемите от чл. 17, ал. 1 и 2 от ЗКС и чл. 18, ал. 1 и 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) форма и реквизити.

Въз основа на изложеното Конституционният съд намира, че искането за даване на задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Конституцията следва да бъде отклонено, а искането за установяване на противоконституционност на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“, и т. 6 в частта относно думите „или друго закононарушение“ от Закона за съдебната власт да бъде допуснато за разглеждане по същество.

С оглед предмета на конституционното производство Съдът приема, че като заинтересовани институции на основание чл. 20а, ал. 1 ПОДКС следва да конституира: Народното събрание, президента на Република България, министъра на правосъдието, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор и Висшия адвокатски съвет.

Съдът намира, че като заинтересовани неправителствени, съсловни, синдикални и други организации на основание чл. 20а, ал. 2 ПОДКС следва да покани да предложат становища по предмета на делото: Съюза на юристите в България, Съюза на съдиите в България, Асоциацията на българските административни съдии, Българската съдийска асоциация, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България, сдружение „Асоциация „ФОРУМ“, фондация „Български адвокати за правата на човека“ и Българската асоциация за европейско право.

На основание чл. 20а, ал. 3 ПОДКС следва да бъдат поканени да дадат писмено правно мнение по предмета на делото следните изтъкнати специалисти от науката и практиката: проф. д.ю.н. Борис Велчев, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Георги Митов, проф. д.ю.н. Лазар Груев, проф. д.ю.н. Маргарита Чинова, проф. д-р Веселин Вучков, проф. д-р Ганета Минкова, проф. д-р Гергана Маринова, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Дарина Зиновиева, проф. д-р Екатерина Михайлова, проф. д-р Емилия Панайотова, проф. д-р Момяна Гунева, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Пламен Панайотов, проф. д-р Снежана Начева, доц. д-р Деяна Марчева, доц. д-р Екатерина Салкова, доц. д-р Мартин Белов, доц. д-р Наталия Киселова, доц. д-р Николета Кузманова, доц. д-р Ралица Илкова, доц. д-р Светла Янкулова, доц. д-р Симеон Гройсман, д-р Ивайло Цонков, д-р Иванка Иванова и Андрей Янкулов.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 и 2 от Конституцията Конституционният съд

ОПРЕДЕЛИ:

Отклонява искането на Министерския съвет за задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България.

Прекратява конституционното производство в тази му част.

Допуска за разглеждане по същество искането на Министерския съвет за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“, и т. 6 в частта относно думите „или друго закононарушение“ от Закона за съдебната власт (обн., ДВ, бр. 64 от 7.08.2007 г.; посл. изм. и доп., бр. 62 от 5.08.2022 г.).

Конституира като заинтересовани институции по делото: Народното събрание, президента на Република България, министъра на правосъдието, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор, Висшия адвокатски съвет, на които да се изпратят преписи от искането и от определението, като им се дава 30-дневен срок да представят писмени становища по предмета на делото.

Отправя покана да предложат становище по делото до: Съюза на юристите в България, Съюза на съдиите в България, Асоциацията на българските административни съдии, Българската съдийска асоциация, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България, сдружение „Асоциация „ФОРУМ“, фондация „Български адвокати за правата на човека“ и Българската асоциация за европейско право, на които да се изпратят преписи от искането и от определението, като им се дава възможност в 30-дневен срок да представят писмени становища по предмета на делото.

Отправя покана да дадат писмено правно мнение до: проф. д.ю.н. Борис Велчев, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Георги Митов, проф. д.ю.н. Лазар Груев, проф. д.ю.н. Маргарита Чинова, проф. д-р Веселин Вучков, проф. д-р Ганета Минкова, проф. д-р Гергана Маринова, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Дарина Зиновиева, проф. д-р Екатерина Михайлова, проф. д-р Емилия Панайотова, проф. д-р Момяна Гунева, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Пламен Панайотов, проф. д-р Снежана Начева, доц. д-р Деяна Марчева, доц. д-р Екатерина Салкова, доц. д-р Мартин Белов, доц. д-р Наталия Киселова, доц. д-р Николета Кузманова, доц. д-р Ралица Илкова, доц. д-р Светла Янкулова, доц. д-р Симеон Гройсман, д-р Ивайло Цонков, д-р Иванка Иванова и Андрей Янкулов, на които да се изпратят преписи от искането и от определението, като им се дава 30-дневен срок да дадат писмено правно мнение по предмета на делото.

Препис от определението да се изпрати на вносителя на искането, който в 30-дневен срок от получаването може да представи допълнителни съображения.

Определението е подписано с особено мнение от съдията Янаки Стоилов в частта относно отклоняване на искането на Министерския съвет за задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България.

Председател: Павлина Панова

ОСОБЕНО МНЕНИЕ

на съдия Янаки Стоилов

по Определение за допустимост по конституционно дело № 18 от 2022 г.

Особеното ми мнение е относно частта на Определението, с която се отклонява искането за тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България.

Отговорът на зададения въпрос за правомощието на главния прокурор да възлага на прокурорите извършване на проверки за спазване на законността предполага да се изясни в какво се състои надзорът за законност, осъществяван от главния прокурор върху дейността на всички прокурори, каква е неговата специфика, отличаваща го от контрола за законност, упражняван от административните органи. Обсъждането по същество на искането за тълкуване на поставения в делото въпрос е предпоставка, която обуславя решението по втората част на отправеното искане – за обявяване на противоконституционност на част от разпоредбата на чл. 145, ал. 1 от Закона за съдебната власт. Произнасянето по съществото на допуснатата част на искането зависи тъкмо от отговора на въпроса, съдържащ се в искането за тълкуване. Дилемата е дали това да стане чрез нормативно, или казуално тълкуване. Тук моето мнение се различава от това на останалите съдии.

Задължителното тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията за разлика от инцидентното има обвързваща сила по отношение на всички субекти, включително на самия Конституционен съд. В случая смятам, че първото е за предпочитане, защото в годините на действие на Конституцията на Република България, включително след нейните изменения и допълнения, в юридическите среди и в обществото функцията на главния прокурор по осъществяване на надзора за законност и правомощията, чрез които прокуратурата следи за спазване на законността извън процеса – наказателен, административен и граждански, не се възприемат еднозначно. Този въпрос продължава да предизвиква оживени спорове и разногласия както в професионалната общност, така и сред гражданите. Причината за тези спорове и разногласия поне отчасти се дължи на различното разбиране за конституционната уредба на характера, формите и пределите на надзора за законност, осъществяван от главния прокурор и прокуратурата в цялост. Логично е отговорите на поставените в искането въпроси да вървят от общото към частното, т.е. от нормативното тълкуване към произнасянето по валидността на оспорените законови разпоредби. Значителна част от конституционните разпоредби, каквато е тази на чл. 126, ал. 2, поради твърде абстрактния си характер сами по себе си не разкриват изцяло или недвусмислено своето съдържание. В самото Определение се отбелязва „отворената текстуалност“ на много от конституционните норми. Това означава, че в обхвата на нормата попадат гранични случаи. Тази отвореност обаче не бива да води до неопределеност на правната уредба.

Конституционният съд в свои решения вече се е занимавал с ролята и мястото на прокуратурата в системата на държавните органи, в това число на главния прокурор, но предметът на настоящото искане не е идентичен с този на предишни. Някои от тези решения засягат проблема за надзора за законност, специално за разликата между прокурорския надзор и административния контрол по отношение законността на актовете на администрацията (Решение № 4/2017 г. по к.д. № 16/2016 г.). Направеното искане за тълкуване дава възможност този проблем да бъде доизяснен, още повече че по него няма задължително тълкуване. Съдът, отчитайки досегашната си практика, е призван да уточни съдържанието и обхвата на правомощието на главния прокурор по осъществяване на надзора за законност в контекста на функцията на прокуратурата да следи за спазване на законността.

Смятам също, че е налице правен интерес от исканото тълкуване, защото има необходимост от изясняване на конституционните граници на правомощието на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията и конкретно, защото според вносителя тази дейност е тълкувана разширително както в прокурорската практика, така и от законодателя чрез Закона за съдебната власт. Отговорът на въпроса, поставен в тълкувателното питане, би допринесъл за постигане на конституционно значима цел – определяне на обхвата на правомощието на главния прокурор по отношение надзора за законност. Този отговор няма как да се постигне с цитиране на тълковни речници, което е полезно за разкриване на смисъла на правните термини, но установяването на съдържанието на правните понятия само започва, а не се изчерпва с такива позовавания. Поставеният в тълкувателното искане въпрос безспорно има теоретично значение, но това не го превръща в самоцелен доктринерен спор. Изправени сме пред типичен случай на проблем, който има едновременно голямо теоретично и практическо значение – както за гарантиране на правата на субектите, така и за законосъобразното упражняване на държавната власт в правовата държава.

Вносителят на искането е изразил своето мнение по питането или поне такова може да се извлече от мотивите, които съдържат редица примери за възложени проверки от главния прокурор. Това, че вносителят използва фрази в условно наклонение, показва дискусионността на проблема, но не е пречка да се установи становището му по поставения въпрос. Проблем е, че той като че ли очаква Конституционният съд да направи преценка на практиката на прокуратурата от гледна точка на Конституцията, но такова правомощие Съдът няма. Обратната връзка обаче е налице – с оглед на тълкуването на конституционната уредба следва да се прецени съответствието на закона с нея. Отделно съдилищата, но само дотолкова, доколкото упражняват контрол върху съответните актове на прокуратурата, са тези, които оказват влияние върху практиката по прилагането на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127, т. 5 от Конституцията.

Измежду мотивите за отклоняване на искането за тълкуване се отбелязва, че Министерският съвет не сочи различно и противоречиво тълкуване от държавни органи на обсъжданите конституционни разпоредби. Дори практиката на прокуратурата в осъществяване на това є правомощие да е последователна, не е изключено тя да е неправилна, защото самото възлагане на проверки не подлежи на съдебен контрол. Съдът, включително конституционният, следва да отчита, че върху прилагането на правните норми влияние оказват редица фактори, сред които дълго формирани професионални стереотипи. Може да се окаже, че институционалната памет продължава да възпроизвежда в днешно време практика, близка до общия надзор, макар той да е изоставен от конституционния законодател. Влиянието на такива фактори върху разбирането на конституционните институти, какъвто е този за надзора за законност, изисква от Конституционния съд да преодолее твърде формалистичния подход при преценката за допустимост на настоящото тълкувателно питане. Смятам, че по аналогия с тълкувателните решения на върховните съдилища той може да използва задължителното тълкуване на Конституцията, за да преустанови такава практика.

Разбира се, Съдът, включително конституционният, не е ограничен в избора на начините (способите) за тълкуване, за да разкрие точния смисъл и обхват на тълкуваните разпоредби. В повечето случаи на неяснота се налага използване на няколко начина на тълкуване, като в дадения случай такива са езиковото, системното и историческото тълкуване. За установяване на точния обхват на разпоредбите те се тълкуват буквално, разширително или стеснително. Вносителят твърди, че прокуратурата тълкува разширително свое правомощие, от което в мотивите на Определението се прави извод, че той претендира за стеснително тълкуване на чл. 127, т. 5 от Конституцията. Отговорът на този въпрос зависи от определянето на конституционния термин „незаконосъобразен акт“. Това обаче е проблем по съществото на отправеното искане, особено във втората му част.

Конституционният съд може да се връща към преценката за допустимост на искането във всяка фаза на конституционното производство, но отклоняването на искането за тълкуване по съображения за недопустимост още в началото на разглеждане на делото прегражда необратимо пътя за абстрактно тълкуване на поставения въпрос.

И накрая, ако Съдът смята, че искането не отговаря на определени изисквания, той или докладчикът може да поиска отстраняване на недостатъците в хода на цялото конституционно производство (чл. 19, ал. 3 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд). Съдът не е поискал от вносителя да уточни становището си и да конкретизира зададения въпрос, за да уточни какво разбира под различни сфери на управление (тези, които се отнасят до държавни органи, чрез които се осъществява държавната власт, или до всички субекти, върху които се разпростира държавното управление) и административни нива (вероятно се имат предвид органи на държавната и местната власт, създадени в съответствие с административно-териториалната структура на държавата). В случая преди Съдът да използва това си правомощие, прекратяването на делото в тази му част е недостатъчно обосновано, а най-малкото – преждевременно.

Конституционен съдия: Янаки Стоилов

7356