ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 17 от 19 декември 2024 г.

по конституционно дело № 42 от 2024 г.

Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, Борислав Белазелков, Десислава Атанасова, Галина Тонева, Сашо Пенов, Невин Фети, при участието на секретар-протоколиста Мариана Малканова разгледа в закрито заседание на 19 декември 2024 г. конституционно дело № 42 от 2024 г., докладвано от съдия Десислава Атанасова.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 и 4 от Конституцията на Република България във фазата по допустимост на искането по реда на чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).

Делото е образувано на 5.12.2024 г. по искане на 56 народни представители от 51-вото Народно събрание за задължително тълкуване на § 23, ал. 2 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 106 от 2023 г.; ПЗР на ЗИД на Конституцията) и на чл. 129, ал. 2 от Конституцията „в светлината“ на разпоредбите на чл. 4, чл. 5, ал. 1 и 2, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията, както и за произнасяне относно съответствието на чл. 30, ал. 2, т. 6 от Закона за съдебната власт (обн., ДВ, бр. 64 от 2007 г.; посл. изм. обн., ДВ, бр. 67 от 2024 г.; ЗСВ) с чл. 6, ал. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (ратифицирана със закон, обн., ДВ, бр. 66 от 1992 г. и бр. 80 от 1992 г., в сила за България от 7.09.1992 г.; КЗПЧОС) с оглед на следните въпроси:

„1. Как следва да се прилага § 23, ал. 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 106 от 2023 г.) по отношение на висящи или предстоящи процедури за избор на висши ръководители на органи по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България в светлината на принципите на правовата държава (чл. 4 КРБ), върховенството на конституцията (чл. 5, ал. 1 и 2 КРБ), разделението на властите (чл. 8 КРБ) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2, чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 КРБ)?

2. Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от пленума на Висшия съдебен съвет, по отношение на който са налице следните хипотези: а) изтекъл мандат на неговите изборни членове преди повече от две години; б) системно заседава в непълен състав поради напускане или освобождаване на 1/5 от неговите членове, в т.ч. от професионалната квота, което води до непропорционално високо влияние на парламентарната квота и политизация на функциите, предвид принципите на правовата държава (чл. 4 КРБ), върховенството на конституцията (чл. 5, ал. 1 и 2 КРБ), разделението на властите (чл. 8 КРБ) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2, чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 КРБ)?

3. Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от ВСС при изтекъл мандат и непопълване на неговия състав от 1/5 от членовете, които се избират от органите на съдебната власт, в светлината на задълженията за участие в изграждането и развитието на Европейския съюз по чл. 4, ал. 3 КРБ?

4. Съответства ли на международните договори, по които страна е Република България, а именно – чл. 6, ал. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, правомощието на ВСС по чл. 30, ал. 2, т. 6 от ЗСВ да направи предложение до президента на Република България за назначаване и освобождаване на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и на главния прокурор при изтекъл мандат и непопълване на неговия състав от 1/5 от членовете, които се избират от органите на съдебната власт?“

Според вносителя съществува „обективен правен спор относно тълкуването и прилагането на действащи конституционни норми и на норми на международни договори, и то сред членовете на висшия административен и кадрови орган на съдебната власт – ВСС, който е призван да брани нейната независимост“, което е „достатъчно основание за обосноваване на това тълкувателно искане“. В искането е посочено, че е налице „известна юридическа неяснота, тъй като Конституционният съд изрично отхвърля искането за обявяване на противоконституционност на разпоредбата на § 23, ал. 2 ЗИД на КРБ, като в същото време е обявил за противоконституционни ключови разпоредби от самата структурна реформа на ВСС, към която препраща преходната разпоредба“. Изложени са аргументи, че поради „отказа да обяви тази разпоредба за противоконституционна“ тя е „действащо право към настоящия момент и по силата на принципа на правовата държава (чл. 4 КРБ), на върховенството на конституцията и непосредственото действие на нейните разпоредби (чл. 5, ал. 1 и 2 КРБ) следва да се прилага пряко от компетентните органи“. Изтъква се, че „упражняването на правомощия по избор на главен прокурор, председатели на ВАС и ВКС от състава на ВСС с изтекъл мандат и с непълноценно съотношение на политическата и професионалната квота засяга принципа на разделение на властите по чл. 8 от Основния закон и се нуждае от тълкуване“.

Вносителят счита, че „изтеклият мандат на настоящия ВСС изисква членовете му да се въздържат от вземане на решения, които конституционно са обвързани с установените мандати на съответните органи“, и подчертава, че „смисълът на различната продължителност на мандатите на ВСС и на председателите на върховните съдилища и на главния прокурор, установена в Конституцията, обуславя и недопустимост на ситуации, при които един и същ състав на ВСС избира повече от един път последователно председатели на ВАС и следващ главен прокурор“. Сочи, че „[о]съществяването на основната конституционна функция на ВСС извън мандата на неговите членове и в противоречие с изрична конституционна норма създава риск за независимостта на съдебната власт“, както и че „[о]съществяването на кадровите правомощия на ВСС като административен орган на съдебната власт, който е в непълен състав, което позволява доминиране на парламентарната квота над професионалната (съдийска и прокурорска), създава възможност за неправомерно политическо влияние и риск от нарушаване независимостта на органите, упражняващи съдебната власт“.

Според вносителя „[п]ри тези условия изборът от състав на ВСС с изтекъл мандат не съдържа достатъчно правни гаранции, годни да избегнат всякакъв риск от използване на кадровите правомощия на главния прокурор, председателите на ВКС и ВАС като система за политически контрол на съдържанието на съдебните решения или като инструмент за натиск и сплашване на съдии, който може по-специално да създаде впечатление за липса на независимост или безпристрастност у тях, което може да накърни доверието, което правосъдието трябва да вдъхва на правните субекти в едно демократично общество и в една правова държава“. Позовава се на практика на Съда на Европейския съюз във връзка със задължението на държавите членки да не изменят „законодателството си така, че да ограничи защитата на ценностите на правовата държава“. Посочва, „че наличието на съмнение в независимостта на съдебната власт е засягане на устоите на България в ЕС и на конституционния принцип за участието и развитието на ЕС“.

В искането се твърди противоречие на чл. 30, ал. 2, т. 6 ЗСВ с чл. 6, ал. 1 КЗПЧОС, като вносителят се позовава на практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), съгласно която „изискванията за спазването на мандата на член на съдебен съвет са идентични с изискванията за спазване на мандат на съдия“.

Конституционният съд, за да се произнесе по допустимостта на искането, съобрази следното:

Искането е направено от субект на инициатива съгласно чл. 150, ал. 1 от Конституцията – 56 народни представители от 51-вото Народно събрание.

Предмет на искането по отношение на първите три въпроса е задължително тълкуване на конституционни разпоредби – чл. 129, ал. 2 във връзка с чл. 4, чл. 5, ал. 1 и 2, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията и на § 23 ПЗР на ЗИД на Конституцията в контекста на конкретно поставени въпроси, което е правомощие на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон при наличие на предпоставките за допустимост. Четвъртият въпрос е относим към правомощието на Съда по чл. 149, ал. 1, т. 4, предложение второ от Конституцията.

В съответствие с чл. 17, ал. 1 ЗКС искането е в писмена форма и съдържа изискуемите реквизити по чл. 18, ал. 1 и 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд.

За да се произнесе по неговата допустимост, Съдът трябва да прецени изпълнени ли са изискванията за упражняване на правомощието му за даване на задължително тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 и тези за упражняване на правомощието му по чл. 149, ал. 1, т. 4 от Конституцията.

I. Допустимост на искането по първия тълкувателен въпрос

Първият тълкувателен въпрос гласи: „Как следва да се прилага § 23, ал. 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 106 от 2023 г.) по отношение на висящи или предстоящи процедури за избор на висши ръководители на органи по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България в светлината на принципите на правовата държава (чл. 4 КРБ), върховенството на конституцията (чл. 5, ал. 1 и 2 КРБ), разделението на властите (чл. 8 КРБ) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2, чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 КРБ)?“.

Въпросът „за приложението“ на § 23, ал. 2 ПЗР на ЗИД на Конституцията е разгледан вече от Съда и като част от предмета на к.д. № 41/2024 г.

В Решение № 5 от 2005 г. по к.д. № 10/2004 г. Съдът изрично приема, че „[п]роизнасянето по преходни разпоредби след изтичане на срока на действието им е излишно“, защото преходните и заключителните разпоредби имат действие, което е ограничено във времето. Преходните и заключителните разпоредби „обхващат процедури и правила и са предназначени да въведат в действие други норми, които се съдържат в същия закон и без които тяхното съществуване е лишено от смисъл. С привеждане в действие на тези норми преходните разпоредби изчерпват предназначението си“.

По отношение на първия тълкувателен въпрос Конституционният съд няма основание да се отклони от това свое разбиране, поради което намира искането за недопустимо.

Наред с това Конституционният съд е имал възможност да вземе отношение по поставения въпрос в мотивите на Решение № 13 от 2024 г. по к.д. № 1/2024 г., където се посочва: „С § 22 и 23 конституционният законодател установява преходни и заключителни разпоредби. Тези разпоредби с оглед на техния предмет – да продължат действието на правила, отменени със закона, да уредят тяхното прилагане спрямо висящи правоотношения, както и да отложат действието на установени със закона правила – нямат правно действие извън правното действие на самия закон“.

Конституционният съд, по изложените съображения, приема, че искането за задължително тълкуване на § 23, ал. 2 ПЗР на ЗИД на Конституцията е недопустимо.

II. Допустимост на искането по втория и третия тълкувателен въпрос

Вторият и третият въпрос гласят: „Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от пленума на Висшия съдебен съвет, по отношение на който са налице следните хипотези: а) изтекъл мандат на неговите изборни членове преди повече от две години; б) системно заседава в непълен състав, поради напускане или освобождаване на 1/5 от неговите членове, в т.ч. от професионалната квота, което води до непропорционално високо влияние на парламентарната квота и политизация на функциите, предвид принципите на правовата държава (чл. 4 КРБ), върховенството на конституцията (чл. 5, ал. 1 и 2 КРБ), разделението на властите (чл. 8 КРБ) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2, чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 КРБ)?“ и „Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от ВСС при изтекъл мандат и непопълване на неговия състав от 1/5 от членовете, които се избират от органите на съдебната власт, в светлината на задълженията за участие в изграждането и развитието на Европейския съюз по чл. 4, ал. 3 КРБ?“.

Поставените два въпроса могат да бъдат обединени с оглед на тяхното съдържание, касаещо обема на упражняваните от Висшия съдебен съвет (ВСС) правомощия в хипотезата на изтекъл мандат на неговите членове повече от две години, намален състав с 1/5 от членовете от професионалната квота и критично ниско доверие „на магистратите, на професионалната юридическа общност и на самото общество“.

Конституцията като израз на висша законодателна воля, чрез която се полагат основите на политическия и правовия ред, не е акт, който урежда експлицитно всички правни последици от несъответно на Конституцията поведение на конституционно установени правни субекти, каквото е Народното събрание в качеството на общонационално представително учреждение. Създателите на българската действаща Конституция, вярвайки и уповавайки се на разбирането, че Народното събрание като орган, чрез който суверенът осъществява своята власт (чл. 1, ал. 2 от Конституцията) и който в качеството си на такъв осъществява конститутивна компетентност по отношение на другите власти (в частност на съдебната власт), няма да нарушава установената в Конституцията мандатност на членовете на съответния орган (в частност на Висшия съдебен съвет), както и доверявайки се на добросъвестността на всеки конкретен персонален състав на този орган не са предвидили корективен механизъм при неизпълнение на задължението на Народното събрание да конституира в конституционно установения срок нов състав на Висшия съдебен съвет. Други конституции предвиждат механизми, които позволяват при неизпълнение в срок на конститутивното правомощие на Народното събрание това правомощие да бъде упражнено от други субекти (в случая с Висшия съдебен съвет това биха могли да бъдат двете върховни съдилища и президентът). Наличието на този конституционен механизъм за възпиране би предотвратило фактически ситуации като настоящата.

При тази конституционна уредба и продължаващото във времето неизпълнение на конститутивното правомощие на Народното събрание Конституционният съд не може да замести конституционния законодател и да създаде конституционен механизъм, чрез които да гарантира върховенството на Конституцията при осъществяване на конституционно установените конститутивни правомощия на Народното събрание. При тази фактическа ситуация, „каквато е налице в настоящия случай (Народното събрание не формира политическа воля за избор на членове на ВСС съобразно конституционните предписания)“ (Определение № 7 от 2023 г. по к.д. № 9/2023 г.), която сама по себе си е извън преценката на Конституционния съд, защото той не се произнася по фактически обстоятелства (дори и по трайно установило се фактическо състояние, защото няма такива правомощия, за разлика от други конституционни съдилища), а единственото, което Съдът може, е в рамките на тълкувателното си правомощие по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията да даде приоритетна защита на една от двете висши ценности – мандатността и непрекъснатостта, за да бъде гарантирано осъществяването на дейността на уредените в Конституцията държавни органи (Определение № 7 от 2023 г. по к.д. № 9/2023 г.).

Органът, чрез който суверенът осъществява своята власт, не може да търси индулгенция от Конституционния съд, а трябва да изпълни безусловно конституционно установеното по волята на суверена задължение, защото това е неговото предназначение – да служи на волята на народа.

По поставените от вносителя въпроси Конституционният съд вече е имал възможност да се произнесе с Определение № 7 от 2023 г. по к.д. № 9/2023 г. Макар в настоящото производство въпросите да не са идентично текстово формулирани, смислово са идентични с въпроса, отправен от главния прокурор с искането му по к.д. № 9/2023 г., който гласи: „Конституционно допустимо ли е Висш съдебен съвет с изтекъл мандат по чл. 130, ал. 4, изр. 1 от Конституцията на Република България да взема решения, включително по отношение на председателите на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор, както и на всички други административни ръководители в органите на съдебната власт?“. Поставените с настоящото искане тълкувателни въпроси не съдържат свой отделен и специфичен предмет, който да е различен от този на въпроса по к.д. № 9/2023 г. С Определение № 7 от 2023 г. по к.д. № 9/2023 г. Съдът отклони искането на главния прокурор като недопустимо, защото прие, че не е налице основание Съдът да се отклони от практиката си да не упражнява тълкувателната си компетентност, „когато не е налице неяснота или отсъства правен проблем, който да бъде решен по пътя на тълкуването“.

Същността на поставените въпроси е какви действия да извърши Народното събрание в конкретно посочена хипотеза, а не искане за тълкуване на конституционна разпоредба (определение от 14.11.2013 г. по к.д. № 21/2013 г.). Какви действия ще предприеме Народното събрание, за да се разреши конкретният проблем, е въпрос единствено в неговата компетентност. Неговото решение подлежи на контрол за конституционност, ако и когато Съдът е сезиран.

По изложените съображения Конституционният съд приема искането за задължително тълкуване по втория и третия въпрос за недопустимо.

IІІ. Допустимост на искането по четвъртия въпрос

Четвъртият въпрос гласи: „Съответства ли на международните договори, по които страна е Република България, а именно – чл. 6, ал. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, правомощието на ВСС по чл. 30, ал. 2, т. 6 от ЗСВ да направи предложение до президента на Република България за назначаване и освобождаване на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и на главния прокурор при изтекъл мандат и непопълване на неговия състав от 1/5 от членовете, които се избират от органите на съдебната власт?“.

В искането мотив за поставянето на въпроса е посочена практика на ЕСПЧ (Grzeda v Poland, № 43772/18, 15 март 2022 г.), съгласно която „изискванията за спазването на мандата на член на съдебен съвет са идентични с изискванията за спазване на мандат на съдия“. Сочи се, че според ЕСПЧ въпросът за „предсрочното прекратяване на мандата на член на полския съдебен съвет“ е „тясно свързан с независимостта на съдебната власт“, като „предвид ключовата роля, която играят висшите кадрови органи в гарантирането на независимостта на съдебната власт, към членовете на Висшия съдебен съвет се прилагат идентични гаранции с тези на гаранциите за независимост на съдиите“.

Разпоредбата на чл. 30, ал. 2, т. 6 ЗСВ гласи: „Пленумът на Висшия съдебен съвет се състои от всички негови членове и има следните правомощия: […] 6. прави предложение до президента на Република България за назначаване и освобождаване на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и на главния прокурор“. Така формулирана, разпоредбата смислово възпроизвежда съдържанието на чл. 129, ал. 2 от Конституцията, която гласи: „Председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор се назначават и освобождават от президента на републиката по предложение на пленума на Висшия съдебен съвет…“. Следователно чл. 30, ал. 2, т. 6 ЗСВ е законов текст, който единствено възпроизвежда конституционна разпоредба и поради това няма как да бъде предмет на контрол за съответствие с международен договор. Вярно е обратното. По силата на чл. 149, ал. 1, т. 4, предложение първо от Конституцията Съдът се произнася по съответствието на международния договор с Конституцията преди неговата ратификация.

Изводът на Съда във връзка с неговата компетентност следва и от това, че искането относно съответствието на чл. 30, ал. 2, т. 6 ЗСВ с чл. 6, ал. 1 КЗПЧОС е в един конкретен фактически контекст – „липса на легитимност на този орган да упражнява неговата основна функция“ „а) поради изтеклия мандат на неговите членове повече от две години; б) поради съществено намаления му състав с 1/5 от членовете, в т.ч. липсващи членове от професионалната квота; в) както и поради критично ниското доверие на магистратите, на професионалната юридическа общност и на самото общество“.

Поради изложеното Съдът приема, че искането на вносителя, конкретизирано в четвъртия посочен въпрос, е недопустимо.

Въз основа на изложеното Конституционният съд приема, че искането за задължително тълкуване на разпоредбите на § 23, ал. 2 ПРЗ на ЗИД на Конституцията, на чл. 129, ал. 2 във връзка с чл. 4, чл. 5, ал. 1 и 2, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията и за произнасяне относно съответствието на чл. 30, ал. 2, т. 6 ЗСВ с чл. 6, ал. 1 КЗПЧОС е недопустимо.

По тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 и т. 4 от Конституцията и чл. 19, ал. 1 ЗКС Конституционният съд

ОПРЕДЕЛИ:

Отклонява искането на 56 народни представители от 51-вото Народно събрание за даване на задължително тълкуване на разпоредбите на § 23, ал. 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 106 от 2023 г.) и на чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България във връзка с разпоредбите на чл. 4, на чл. 5, ал. 1 и 2, на чл. 8 и на чл. 117, ал. 2 от Конституцията и за произнасяне относно съответствието на чл. 30, ал. 2, т. 6 от Закона за съдебната власт с чл. 6, ал. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи по следните въпроси:

„1. Как следва да се прилага § 23, ал. 2 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 106 от 2023 г.) по отношение на висящи или предстоящи процедури за избор на висши ръководители на органи по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България в светлината на принципите на правовата държава (чл. 4 КРБ), върховенството на Конституцията (чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ), разделението на властите (чл. 8 КРБ) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2, чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 КРБ)?

2. Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от пленума на Висшия съдебен съвет, по отношение на който са налице следните хипотези: а) изтекъл мандат на неговите изборни членове преди повече от две години; б) системно заседава в непълен състав, поради напускане или освобождаване на 1/5 от неговите членове, в т.ч. от професионалната квота, което води до непропорционално високо влияние на парламентарната квота и политизация на функциите, предвид принципите на правовата държава (чл. 4 КРБ), върховенството на Конституцията (чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ), разделението на властите (чл. 8) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2, чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 КРБ)?

3. Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от ВСС при изтекъл мандат и непопълване на неговия състав от 1/5 от членовете, които се избират от органите на съдебната власт, в светлината на задълженията за участие в изграждането и развитието на Европейския съюз по чл. 4, ал. 3 КРБ?

4. Съответства ли на международните договори, по които страна е Република България, а именно – чл. 6, ал. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, правомощието на ВСС по чл. 30, ал. 2, т. 6 от ЗСВ да направи предложение до президента на Република България за назначаване и освобождаване на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и на главния прокурор при изтекъл мандат и непопълване на неговия състав от 1/5 от членовете, които се избират от органите на съдебната власт?“.

Прекратява производството по делото.

Връща искането на вносителя заедно с препис от настоящото определение.

Определението е подписано с особено мнениe на съдиите Атанас Семов и Янаки Стоилов и със становище от съдиите Красимир Влахов, Сашо Пенов и Невин Фети.

Председател: Павлина Панова

ОСОБЕНО МНЕНИЕ

на съдиите Атанас Семов и Янаки Стоилов по Определение № 17 по к.д. № 42/2024 г.

Подписахме определението с особено мнение относно допустимостта на искането по втория и третия тълкувателен въпрос по настоящото производство по следните съображения.

Практиката на Конституционния съд по отношение на реда, по който разглежда дела със сходен предмет, е различна. По начало, когато той допуска за разглеждане по същество искане за установяване на противоконституционност на разпоредба от закон, присъединява към него последващо искане със същия или сходен предмет. По друг начин Съдът е процедирал с две искания за тълкуване на конституционни разпоредби, съдържащи се в чл. 130 от Конституцията – в глава шеста „Съдебна власт“ (дела № 9/2023 г. и № 11/2023 г.). По двете образувани дела е определен един докладчик, както е и в настоящия случай. Така още преди да се произнесе по допустимостта на исканията към образуваното на 29.05.2023 г. по искане на главния прокурор конституционно дело № 9/2023 г. Съдът е присъединил към него конституционно дело № 11/2023 г., образувано на 16.06.2023 г. по искане на тричленен състав на Върховния административен съд. В процеса на общото разглеждане и решаване на делата с Определение № 7 от 24.07.2023 г. исканията за тълкуване са отклонени, а производството е прекратено. Не установяваме съществена разлика с настоящото производство, която да обосновава отклонение от начина, по който Съдът е процедирал в сходна ситуация – да присъедини към к.д. № 41/2024 г. к.д. № 42/2024 г. за съвместно произнасяне по тяхната допустимост. В настоящия случай Конституционният съд трябваше да констатира наличието на частично съвпадащ предмет (относно въпроса за приложимост на § 23, ал. 2 от преходните и заключителните разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, обн., ДВ, бр. 106 от 2023 г.) и значително сходство по отношение на въпросите относно упражняване на правомощия от Висшия съдебен съвет (ВСС) при изтекъл мандат на неговите членове (първия въпрос от искането по к.д. № 41/2024 г. и втория и третия от искането по к.д. № 42/2024 г.) и след това да се произнесе по допустимостта на всеки от тях в общо производство.

Смятаме, че вторият и третият въпрос от искането по к.д. № 42/2024 г. са допустими.

Първият въпрос по к.д. № 41/2024 г. е: „Когато мандатът на членовете на Висшия съдебен съвет е изтекъл, същият продължава ли да изпълнява конституционните си правомощия в пълнота?“. По друг начин, донякъде казуистично, т.е. с по-ниска степен на абстрактност, същият проблем е поставен и в два от въпросите от искането по к.д. № 42/2024 г.: „Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от пленума на Висшия съдебен съвет, по отношение на който са налице следните хипотези: а) изтекъл мандат на неговите изборни членове преди повече от две години; б) системно заседава в непълен състав, поради напускане или освобождаване на 1/5 от неговите членове, в т.ч. от професионалната квота, което води до непропорционално високо влияние на парламентарната квота и политизация на функциите, предвид принципите на правовата държава (чл. 4 КРБ), върховенството на Конституцията (чл. 5, ал. 1 и ал. 2 КРБ), разделението на властите (чл. 8) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2, чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 КРБ)?“ и „Допустимо ли е упражняването на основни конституционни функции по чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България от ВСС при изтекъл мандат и непопълване на неговия състав от 1/5 от членовете, които се избират от органите на съдебната власт, в светлината на задълженията за участие в изграждането и развитието на Европейския съюз по чл. 4, ал. 3 КРБ?“.

Всъщност въпросът по второто тълкувателно искане, изведен от цитираните т. 2 и 3, е един, но неговият отговор се търси с оглед на две групи правни основания – едните са конституционни принципи (чл. 5, ал. 1 и 2; чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията) и норми (чл. 129, ал. 2 и чл. 130, ал. 4 от Конституцията), а другите са задължения, произтичащи от членството на Република България в Европейския съюз (чл. 4, ал. 3 от Конституцията).

Трябва да се има предвид, че в практиката си Конституционният съд е посочил изисквания, на които трябва да отговаря всяко искане за задължително тълкуване: неяснота или двусмислие на конституционна разпоредба или конструкция, обуславящи правен интерес от исканото тълкуване (Определение № 12 от 2024 г. по к.д. № 23/2024 г.); ясно очертан конституционен проблем (Определение № 8 от 2016 г. по к.д. № 17/2016 г.) и тълкуването да постига конституционно значима цел (Определение № 8 от 2016 г. по к.д. № 17/2016 г., Определение от 17.07.2019 г. по к.д. № 12/2019 г.).

Конституционният съд посочва, че причините за неяснотата може да са различни, а от тях да следват различни възможни решения, които от своя страна обуславят правния интерес от исканото тълкуване (Определение № 9 от 15.11.2022 г. по к.д. № 18/2022 г.). В конкретния случай неяснотата се проявява като неопределеност и непълнота на конституционни норми, които няма как да предвиждат политически патологични ситуации. Особеното в настоящия случай обаче е, че неяснотата на нормата не е изначална, а се дължи на създалата се нетипична ситуация, която конституционният законодател не е допускал, че може да възникне, и затова не е уредил изрично. Може обаче да се твърди, че ако би я предвидил, нямаше да остане безразличен към такова грубо незачитане на принципа на мандатност.

Едва ли в настоящия случай може да има колебание относно наличието на реален и съществен конституционен проблем. Продължителното бездействие на Народното събрание – повече от две години след изтичане на мандата на изборните членове на Висшия съдебен съвет – надхвърля всякакъв разумен период, продиктуван от обективни обстоятелства или по други причини (по този въпрос се съдържат аргументи в особените мнения към Решение № 12 от 2022 г. по к.д. № 7/2022 г. относно правомощията на Инспектората към Висшия съдебен съвет при изтекъл мандат на неговите членове). Такива случаи са показателни за това, че задължителното тълкуване, което прави Конституционният съд, е абстрактно, но поводът, който предизвиква искането за тълкуване, е конкретен.

Към вносителя на искането могат да се предявят претенции, че въпросите, които поставя, са казуистично зададени. Същественият въпрос, освободен от навлизане в различни хипотези – а) изтекъл мандат на изборните членове на Висшия съдебен съвет преди повече от две години, и б) органът системно заседава в непълен състав поради напускане или освобождаване на 1/5 от неговите членове – е дали, когато през продължителен период след изтичане на мандата на членовете на Висшия съдебен съвет и при намалена негова численост, която нарушава баланса между избраните от съдебната власт членове на Съвета и тези, избрани от Народното събрание, той може да упражнява своите правомощия така, както го прави, когато отговаря на всички предвидени от Конституцията изисквания. Редакцията на цитираните два въпроса от петитума на искането по к.д. № 42/2024 г. налага уточнение, че всеки държавен орган има своя/и функция/и, които намират израз в определени от Конституцията и закона правомощия. Освен това Съдът може да прецизира всеки тълкувателен въпрос, стига да се придържа към поставения в него проблем (в този смисъл е Определение № 2 от 2021 г. по к.д. № 6/2021 г.).

Същественият въпрос, който поставя реален правен проблем от тълкувателно и приложно естество, продиктувал и първия въпрос по дело № 41/2024 г., е дали, когато през продължителен период след изтичане на мандата на членовете на Висшия съдебен съвет и при намалена негова численост, която нарушава баланса между избраните от съдебната власт членове на Съвета и тези, избрани от Народното събрание, той може да упражнява своите правомощия така, както го прави, когато отговаря на всички предвидени от Конституцията изисквания. Това е реалният конституционен проблем, създаден от изтичането на мандата на членовете на предвиден от Конституцията орган, какъвто в настоящия случай е Висшият съдебен съвет, поради продължително и продължаващо противоконституционно бездействие на Народното събрание. Отклонение от конституционно предвидения начин на функциониране на Висшия съдебен съвет има и поради намаления му състав, което променя баланса между избраните от политически орган, какъвто е парламентът, и тези, които са излъчени (избрани или по право) от съдебната власт негови членове. Така прецизиран, въпросът от искането по к.д. № 42/2024 г., на който Конституционният съд би следвало да отговори, е: „допустимо ли е пленумът на Висшия съдебен съвет да упражнява правомощията си по чл. 129, ал. 2 от Конституцията, когато мандатът на неговите членове е изтекъл и заседава в непълен състав, при който е нарушен балансът между членовете му, излъчени от съдебната власт, и тези, избрани от Народното събрание?“.

В допълнение по отношение на третия въпрос следва да се вземе предвид, че с присъединяването си към Европейския съюз Република България става част от една правова общност.

В решение от 2023 г. Съдът на Европейския съюз (ЕС) подчертава, че „макар организацията на правосъдието в държавите членки да е от тяхна компетентност, те все пак остават длъжни при упражняването на тази компетентност да спазват задълженията, които произтичат за тях от Правото на Съюза“ (Решение на Големия състав, 24.7.2023, Х,-C-107/23 PPU, т. 127).

В друго решение от 2023 г. (Решение от 11.7.2023 г., Inspectia Judiciara, C-817/21) Съдът на ЕС посочва еднозначно:

„40. Самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на правото на Съюза, е неделимо свързано с правовата държава. /…/ Посоченият в чл. 19, § 1, ал. 2 ДЕС принцип на ефективна съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки, прогласен е в членове 6 и 13 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи /…/ и понастоящем е потвърден в чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз /…/.

41. От това следва, че всяка държава членка трябва да гарантира, че органите, които като „юрисдикции“ по смисъла на правото на Съюза са част от системата й от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, отговарят на изискванията за ефективна съдебна защита /…/.

45. За да се гарантира обаче, че органи, които могат да бъдат призвани да се произнасят по въпроси на прилагането или тълкуването на правото на Съюза, са в състояние да осигурят изискваната от тази разпоредба ефективна съдебна защита, запазването на независимостта на посочените органи е от първостепенно значение, както се потвърждава от чл. 47, ал. 2 от Хартата, който споменава достъпа до „независим“ съд сред изискванията, свързани с основното право на ефективно правно средство за защита (решение от 18 май 2021 г., Asociatia „Forumul Judecatorilor din România“ и др., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 и C-397/19, EU:C:2021:393, т. 194 и цитираната съдебна практика).

47. Съгласно постоянната практика на Съда гаранциите за независимост и безпристрастност, налагани от правото на Съюза, изискват наличието на правила, които позволяват да се отстрани всяко оправдано съмнение у правните субекти в неподатливостта на съответния орган на влиянието на външни фактори и в неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси /…/.“

В т. 67 от своите мотиви Съдът изисква също да се взема предвид „националният правен и фактически контекст“.

За нас е несъмнено, че за независимостта на органите на съдебната власт пряко значение има независимостта на членовете на ВСС. Осъществяването обаче на правомощия на Висшия съдебен съвет от членове с изтекъл мандат в неразумно продължителен период може да ги постави в зависимост и то от едно политическо малцинство в Народното събрание поради изискването за квалифицирано мнозинство за избора на членовете на този съвет.

Макар противоречието с правото на ЕС самò по себе си да не представлява нарушение на Конституцията (Решение № 8 от 2020 г. по к.д. № 14/2019 г.), изведените в практиката на Съда на ЕС съображения относно принципите на правовата държава и на независимост на съдебната власт биха могли да бъдат съществени за тълкуването на същите принципи, както са прогласени в Конституцията на Република България.

Търпимостта към бездействието на Народното събрание и то в продължителен период, което води до просрочване на мандата на членовете на редица държавни органи от изключение се превръща в масова и трайна практика, несъвместима с духа и принципите на Конституцията. Такава практика пренебрегва принципа на мандатност като присъща характеристика на демократичната и правова държава, а самият принцип се принизява до пожелателна и незачитана конституционна декларация. Така в резултат на превратно упражняване на учредената власт принципът на мандатност на практика губи своята регулативна роля и води до нарушаване на принципите на независимост на съдебната власт и на разделение на властите. Нещо повече, това е частично фактическо суспендиране на Конституцията.

Народните представители не носят юридическа отговорност за това, че не прилагат прогласени от Конституцията изисквания относно конституирането на държавни органи. Те обаче са поне политически отговорни да изпълнят повелите на Конституцията и да преодолеят една конституционно нетърпима ситуация. Това обуславя правен интерес Конституционният съд да даде задължително тълкуване на поставения въпрос.

Конституционни съдии: Атанас Семов

Янаки Стоилов

СТАНОВИЩЕ

на съдиите Красимир Влахов, Сашо Пенов и Невин Фети относно допустимостта на искането по к.д. № 42/2024 г. по втория и третия тълкувателни въпроси

Водещият ни мотив да подкрепим отклоняването на искането за тълкуване в тази му част произтича от това, че за разлика от първия въпрос в искането по к.д. № 41/2024 г. поставените от вносителя по настоящото дело въпроси са формулирани крайно казуистично. Те се отнасят не до изясняване на смисъла и съдържанието на конституционната уредба изобщо, а в контекста на конкретиката, при която функционира определен състав на Висшия съдебен съвет. Това не позволява от тях да се изведе принципен правен въпрос, който да ангажира тълкувателната компетентност на Конституционния съд. Във втория въпрос питането очертава две конкретни фактически хипотези относно продължителността на периода след изтичане на мандата на изборните членове на действащия Висш съдебен съвет и функционирането му в намален с 1/5 състав, като последното е част от формулировката и на третия въпрос. Така поставените въпроси са несъвместими с абстрактния характер на тълкуването по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията (в този смисъл Решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.). Казуистиката при приложение на конституционната уредба може да обуславя необходимост от нейното тълкуване, но не може да е предмет на тълкуване.

Конституционни съдии: Красимир Влахов

Сашо Пенов

Невин Фети

8301