ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 7741 от 19 август 2022 г.
по административно дело № 11516 от 2021 г.
Върховният административен съд на Република България – пето отделение, в съдебно заседание на двадесети април две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Виолета Главинова, членове: Галина Карагьозова, Мария Николова, при секретар Николина Аврамова и с участието на прокурора Даниела Божкова изслуша докладваното от председателя Виолета Главинова по административно дело № 11516/2021 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на В. Алексиев от гр. София, [ЕГН], против Наредбата за определяне на условията и реда за осигуряване на левовата равностойност на полагащата се безплатна храна на служителите на Министерството на вътрешните работи за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труда, и осигуряване на левовата равностойност на ободряващи напитки на служителите на Министерството на вътрешните работи, полагащи труд през нощта от 22,00 до 6,00 ч. (загл. изм. – ДВ, бр. 69 от 2020 г., в сила от 4.08.2020 г.), издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., в сила от 14.08.2015 г.; изм., бр. 21 от 9.03.2018 г., в сила от 9.03.2018 г., бр. 77 от 1.10.2019 г., в сила от 1.10.2019 г.; изм. и доп., бр. 69 от 4.08.2020 г., в сила от 4.08.2020 г., наричана по-долу „Наредбата“.
В жалбата и в уточняващата молба от 14.01.2022 г. са релевирани доводи за нищожност и незаконосъобразност на атакуваната Наредба в нейната цялост. Жалбоподателят твърди, че нормативният акт е издаден при липса на компетентност и неспазване на установената в закона форма, при издаването му са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, Наредбата не съответства на приложимите нормативни актове от по-висока степен и е издадена в противоречие с целта на закона – отменителни основания по чл. 146, т. 1, 2, 3, 4 и 5 от АПК. Изложени са конкретни оплаквания във връзка с твърдените нарушения на императивни правила, регламентиращи процедурата по издаване на процесната Наредба. Развити са съображения и относно твърдяното противоречие на подзаконовите разпоредби с материалния закон. С допълнителни аргументи, изложени в уточняващата молба от 14.01.2022 г., жалбоподателят поддържа становището за нарушена процедура съгласно чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), с което е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, съставляващо самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт. Въз основа на подробно развитите доводи и възражения, които в съдебно заседание поддържа лично и чрез процесуалния си представител адв. Е. Иванов, жалбоподателят иска прогласяване на процесната Наредба за нищожна, алтернативно – отмяна на разпоредбата на § 4 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Наредбата като нищожна или незаконосъобразна на самостоятелни основания по смисъла на чл. 146, т. 1, 4 и 5 от АПК. Претендира сторените разноски по делото съгласно представен списък по чл. 80 от ГПК.
Ответната страна по жалбата – министърът на вътрешните работи, в писмени бележки по делото и в съдебно заседание, чрез процесуален представител юрисконсулт Б. Пиперкова, изразява становище за неоснователност на оспорването. Излага съображения за издаване на процесната Наредба от компетентен орган, при наличие на законова делегация и при спазване на основните принципи и изисквания, прогласени в чл. 26, ал. 1 и 2 и чл. 28, ал. 1 от ЗНА (в редакцията на закона към момента на издаване на Наредбата). Счита, че не са налице основания за обявяване на нищожността на подзаконовия нормативен акт, както и намира за неоснователно искането на жалбоподателя за отмяна поради нищожност или незаконосъобразност на разпоредбата на § 4 от ПЗР на Наредбата. Предвид наведените аргументи моли съдът да отхвърли жалбата на В. Алексиев като неоснователна. Оспорва като прекомерен претендирания от жалбоподателя размер на адвокатския хонорар. Не прави искане за присъждане на разноски в случай на отхвърляне на жалбата.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на измененията и допълненията на Наредбата, обнародвани в ДВ, бр. 69 от 2020 г., в сила от 4.08.2020 г. Според прокурора нарушенията се изразяват в липсата на доказателства за повторно публикуване на Портала за обществени консултации на проекта на Наредбата и справката за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Пропускът представлява нарушение на разпоредбата на чл. 26, ал. 5 от ЗНА, като наред с това счита, че в случая не е налице и обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения, каквото е изискването на чл. 77 от АПК. По тези съображения участващият по делото прокурор приема, че в хода на производството по издаване на оспорената Наредба (в последната й редакция – ДВ, бр. 69 от 2020 г., в сила от 4.08.2020 г.) са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, което е основание за нейната отмяна. По отношение на първоначалния текст на Наредбата (обн., ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., в сила от 14.08.2015 г.) не констатира допуснати нарушения на административнопроизводствените правила.
Настоящият тричленен състав на ВАС, пето отделение, като взе предвид наведените в жалбата основания, извърши проверка по допустимостта на оспорването (дължима на всеки един етап от производството до приключването му с постановяване на окончателен съдебен акт) и при съобразяване с правомощията си по чл. 168 от АПК приема следното от фактическа и правна страна:
По допустимостта на жалбата решаващият състав се е произнесъл с определение от 27.01.2022 г., в което е приел, че оспорването на подзаконов нормативен акт е допустимо съгласно разпоредбата на чл. 185 от АПК, а правният интерес за жалбоподателя е обоснован с факта, че В. Алексиев е държавен служител в системата на МВР от 2003 г. до настоящия момент, видно от приложената по делото служебна бележка. Съгласно нормата на чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконов нормативен административен акт може да се осъществи без ограничение във времето.
Като прецени събраните по делото доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, съдът извърши цялостна проверка за законосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт в съответствие с изискванията на чл. 168, ал. 1 – 3 от АПК. В резултат на извършената проверка по същество на оспорването първоинстанционният състав достигна до извод за основателност на жалбата предвид следните правни доводи и съображения:
Предмет на обжалване в настоящото производство е Наредбата за определяне на условията и реда за осигуряване на левовата равностойност на полагащата се безплатна храна на служителите на Министерството на вътрешните работи за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труда, и осигуряване на левовата равностойност на ободряващи напитки на служителите на Министерството на вътрешните работи, полагащи труд през нощта от 22,00 до 6,00 ч. (загл. изм. – ДВ, бр. 69 от 2020 г., в сила от 4.08.2020 г.), в нейната цялост. Наредбата е действаща и разпоредбите й не са изменяни или отменяни в периода от датата на подаване на жалбата до приключване на устните състезания по делото. Оспорената Наредба е издадена от министъра на вътрешните работи и е обнародвана в ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., в сила от 14.08.2015 г. Преди издаването й уредените с нея правоотношения са били регламентирани в Наредба № 8121з-792 от 2014 г. за определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна за държавните служители на Министерството на вътрешните работи, извършващи дейности, свързани със специфичен характер на труда, и на ободряващи напитки за служителите на МВР, полагащи труд през нощта от 22,00 до 06,00 ч. (ДВ, бр. 90 от 2014 г.). След издаване на процесната Наредба тя е била изменяна и допълвана общо три пъти (изм., бр. 21 от 9.03.2018 г., в сила от 9.03.2018 г., бр. 77 от 1.10.2019 г., в сила от 1.10.2019 г.; изм. и доп., бр. 69 от 4.08.2020 г., в сила от 4.08.2020 г.), като с последното изм. и доп., бр. 69 от 4.08.2020 г., в сила от 4.08.2020 г., е изменено заглавието на Наредбата съобразно предвидения нов ред за реализиране на полагащата се безплатна храна на служителите на МВР за извършване на дейности, свързани със специфичния характер на труда, както и на ободряващите напитки на служителите, полагащи труд през нощта от 22,00 до 06,00 ч., а именно чрез осигуряване на левовата им равностойност.
Доколкото основният текст на Наредбата, отменящ предходно действалата такава от 2014 г., е обнародван в ДВ и е действаща подзаконова нормативна уредба, считано от 14.08.2015 г., и доколкото с последващите редакции на Наредбата се изменят само отделни нейни разпоредби, настоящият съдебен контрол относно валидността и законосъобразността на оспорения в цялост нормативен акт следва да започне с проверка за спазване на императивните принципи и правила, регламентиращи законосъобразното провеждане на процедурата по издаване на първоначалния текст на Наредбата от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., в сила от 14.08.2015 г.
От представената по делото административна преписка е видно, че процедурата по приемане на новата Наредба е започнала с Докладна записка от 10.06.2015 г., с която директорът на Дирекция „Правно-нормативна дейност“ (ДПНД) при МВР е представил на вниманието на заместник-министъра на вътрешните работи проект на нова наредба ведно с мотиви към него. В докладната записка е посочено, че с оглед изпълнението на чл. 26 от ЗНА в приложимата редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) в случай на одобрение проектът заедно с мотивите следва да бъдат публикувани на интернет страницата на МВР, като на заинтересованите лица се предостави най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. По делото не е представена разпечатка от интернет страницата на МВР, която пряко и непосредствено да свидетелства за публикуването на проекта на нормативен акт ведно с мотивите към него. Същевременно това обстоятелство се установява от съвкупния анализ на всички други относими и налични по делото доказателства, а също така и от обясненията и възраженията на самия жалбоподател. Последният не отрича първоначалният текст на Наредбата да е бил публично оповестен на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите. Оплакванията му са съсредоточени върху съдържанието на приложените към проекта мотиви, за които твърди, че са непълни, както и сочи, че Наредбата преди обнародването си в ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., не е била публикувана като проект и мотиви за обществено обсъждане в раздел „Правосъдие и вътрешен ред“ на Портала за обществени консултации. Липсата на разпечатка от интернет страницата на МВР за публикувания проект на Наредба заедно с мотивите към нея през 2015 г. е обоснована със съображения, изложени в молба от 14.04.2022 г., депозирана от процесуалния представител на ответния административен орган, и в приложено към нея писмо рег. № 5290р-5976/12.04.2022 г. от Дирекция „Комуникационни и информационни системи – МВР“.В посочените документи са описани причините от техническо естество, довели до невъзможност да се представят доказателства за публикуване на проекти на подзаконови нормативни актове пред 26.05.2017 г. От друга страна, в административната преписка се съдържа документ, удостоверяващ предприемане на действия от страна на директора на ДПНД за уведомяване на заинтересованите страни за извършеното публикуване на интернет страницата на МВР на проекта на Наредбата за определяне на условията и реда за предоставяне на безплатна храна за служителите на Министерството на вътрешните работи, извършващи дейности, свързани със специфичния характер на труда, и на ободряващи напитки за служителите, полагащи труд през нощта от 22,00 до 06,00 ч. Налични по преписката са и постъпилите във връзка с публикувания проект на Наредбата становища от заинтересовани страни със съответно изложени в тях констатации, предложения и възражения по проекта. След приключване на обсъждането на постъпилите становища е изготвена Докладна записка № 8121р-28090/14.07.2015 г., с която директорът на ДПНД, директорът на Дирекция „Управление на собствеността и социални дейности“ (ДУССД) и директорът на Дирекция „Планиране и управление на бюджета“ (ДПУБ) при МВР са представили обобщен доклад за извършения анализ на получените бележки, възражения и предложения по проекта за Наредба, коментирани в приложената справка-таблица с доводи за тяхното приемане или неприемане, като са предложили на министъра на вътрешните работи да подпише проекта за Наредба, представен с докладната записка, след което Дирекция „Координация и административно обслужване“ при МВР да организира деловодното извеждане и изпращането на Наредбата за обнародване в ДВ. Процесната Наредба е обнародвана в ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., в сила от същата дата със заглавие Наредба № 8121з-904 от 30.07.2015 г. за определяне на условията и реда за предоставяне на безплатна храна на служителите на Министерството на вътрешните работи за извършване на дейности, свързани със специфичния характер на труда на служителите, и на ободряващи напитки на служителите, полагащи труд през нощта от 22,00 до 06,00 ч.
В ДВ, бр. 69 от 4.08.2020 г., в сила от 4.08.2020 г., е обнародвана Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-904 от 30.07.2015 г. (обн., ДВ, бр. 62 от 2015 г.; изм. и доп., бр. 21 от 2018 г. и бр. 77 от 2019 г.), с която наред с другите изменения, касаещи замяната на „предоставянето на храни в натура“ с „изплащане на левовата им равностойност“, се изменя и заглавието на процесния нормативен акт.
При така изяснената фактическа обстановка по издаване на процесната Наредба съдът извежда следните правни изводи:
Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентния за това административен орган – министъра на вътрешните работи, в рамките и в изпълнение на предоставените му с разпоредбата на чл. 181, ал. 5 във връзка с ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) правомощия. По силата на цитираната норма на закона условията и редът за предоставяне на сумите и доволствията по ал. 1 – 3 се определят с наредби на министъра на вътрешните работи. Съгласно ал. 1 на чл. 181 от ЗМВР (в редакцията, действала към момента на издаване на процесната Наредба – ДВ, бр. 14 от 2015 г.) на служителите на МВР се осигурява храна или левовата й равностойност, като в ал. 3 е конкретизирано, че за извършване на дейности, свързани със специфичния характер на труда, на служителите се осигурява безплатна храна, а на тези, работещи през нощта между 22,00 и 06,00 ч. – ободряващи напитки. В § 1 от ПЗР на процесната Наредба изрично е посочено, че тя се издава на основание чл. 181, ал. 5 във връзка с ал. 3 от ЗМВР. В чл. 1 на Наредбата са формулирани целите и предметният й обхват, като същите кореспондират изцяло със заложеното в нормата на чл. 181, ал. 3 във връзка с ал. 5 от ЗМВР – определяне на условията и реда за предоставяне на безплатна храна на служителите на МВР за извършване на дейности, свързани със специфичния характер на труда на служителите, и на ободряващи напитки на служителите на МВР, полагащи труд през нощта от 22,00 до 06,00 ч. Атакуваният нормативен акт е обективиран в писмена форма и е надлежно обнародван в „Държавен вестник“, бр. 62 от 14.08.2015 г.
С оглед гореизложеното съдът намира, че обжалваната Наредба е валиден подзаконов административен акт, при постановяването на който не са осъществени нарушения по смисъла на чл. 146, т. 1 и 2 във връзка с чл. 196 от АПК.
При извършване на проверката за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила – основание за незаконосъобразност на акта по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, и като взе предвид релевираните в жалбата възражения в тази насока, настоящият съдебен състав приема следното:
Проектът за процесната Наредба заедно с мотивите към него е бил публикуван на интернет страницата на МВР за обществено обсъждане на основание чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в редакцията на закона преди изм., ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.), като е спазен нормативно определеният 14-дневен срок за оповестявяването му, който е изискуем към момента на публикуването на проекта – юни 2015 г., и към датата на издаване на обжалваната Наредба – август 2015 г. От приобщените с административната преписка доказателства е видно, че заинтересованите лица са имали възможност да се запознаят с проекта за Наредба и приложените към него мотиви, като в срок са изразили становища, които са били обсъдени и коментирани в изготвената и представена пред компетентния административен орган справка-таблица с отразяване на мотивите, с които са приети или отхвърлени съответните бележки и предложения.Неоснователен е доводът на жалбоподателя за допуснато съществено процедурно нарушение, изразяващо се в липсата на публикуване на проекта и мотивите към него на Портала за обществени консултации на МВР. Задължение за оповестяване на проекта и мотивите към него чрез публикуването им на Портала за обществени консултации не е съществувало към момента на изработване и издаване на процесната Наредба. Изискването на чл. 26, ал. 3, изр. второ от ЗНА за публикуване на проекта и на Портала за обществени консултации е въведено с изменението на закона, обн., ДВ, бр. 34 от 2016 г. Със същото изменение е въведено и изискването по чл. 26, ал. 5 от ЗНА, съгласно което след приключване на обществената консултация и преди приемането, респективно издаването на нормативния акт, на интернет страницата на съответната институция, а когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт – едновременно и на Портала за обществени консултации, се публикува справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. В настоящия случай така предвиденото в действащия чл. 26, ал. 5 от ЗНА допълнително изискване за публикуване на справката, отразяваща резултатите от обсъждането на постъпилите в хода на обществените консултации становища и предложения, не е било действащо право в процесния период на изготвяне на проекта на Наредбата, поради което и не съставлява елемент от проверката за законосъобразност на проведената процедура по нейното издаване.
Видно от данните по делото, към проекта на Наредбата са изготвени и приложени мотиви (лист 41). Доколко обаче същите съответстват на изискванията за съдържание и обоснованост съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА (разпоредбата не е променяна с измененията, обн., ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.), е въпрос, който подлежи на преценка от контролиращия съд в рамките на осъществявания контрол за законосъобразност по смисъла на чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК. Значимостта на мотивите и решаващата им роля за формирането на законосъобразен подзаконов административен акт е изведена на преден план от самия законодател, който в разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА (преди изм., обнародвано в ДВ, бр. 34 от 2016 г., сега ал. 4 на чл. 28 от ЗНА) е предвидил, че нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.
Нормативно изискуемото съдържание на мотивите, съответно доклада, предвид чл. 28, ал. 2 от ЗНА, се изразява в изложение на: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
От приетите като писмени доказателства мотиви към проекта на първоначалния текст на Наредбата от 2015 г. и приложените Докладни записки от 10.06.2015 г. и 14.07.2015 г., изготвени в хода на процедурата по нейното издаване, се установява, че те не съдържат всички задължителни реквизити, регламентирани в нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА.
Макар и накратко, посочени са обстоятелствата, породили необходимостта в конкретния случай да се приеме изцяло нова наредба, отменяща действащата дотогава, с оглед настъпилите промени в обектния обхват на кръга от служители, спрямо които се прилага разпоредбата на чл. 181, ал. 3 от ЗМВР, гарантираща осигуряването на безплатна храна и ободряващи напитки в предвидените хипотези. Вследствие настъпилото изменение в нормата на чл. 181, ал. 3 от ЗМВР, закрепваща правото на получаване на визираните суми и продоволствия, се налага и извършването на съответно изменение в подзаконовата нормативна база, регламентираща конкретните условия и ред за тяхното предоставяне. Така посочените обстоятелства представляват факти от обективната действителност, които се отнасят до очертания в закона предмет на регулиране с подзаконовия нормативен акт и пряко обуславят необходимостта от привеждането му в съответствие с целите и обхвата на законовите разпоредби, с оглед осигуряване на ефективното им и навременно приложение. Съдът приема, че задължителното условие за излагане на причини за приемане на нормативния акт в случая е изпълнено.
Изпълнено е и изискването за посочване на целите, които се поставят с приемането на нормативния акт. До голяма степен те се припокриват с причините, наложили издаването на процесната Наредба. Изменението в законовата уредба относно правното основание и кръга и на правоимащите лица неминуемо налага съответно изменение и в подзаконовия нормативен акт, издаден на основание и в изпълнение на законовата норма. В ЗНА не е предявено изискване към обема на изложението, съдържащо целите на акта, поради което съдът счита, че в случая посочените в мотивите към процесната Наредба цели, разглеждани заедно с причините за издаване на обжалвания акт, са достатъчни, за да се приеме, че не е допуснато нарушение при обективиране на целите, които се поставят с постановяването на атакуваната Наредба.
Във връзка с изискуемото в т. 3 на чл. 28, ал. 2 от ЗНА посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, настоящият съдебен състав счита, че такива изцяло липсват и изобщо не се съдържат нито в мотивите към обжалваната Наредба, нито в гореописаните докладни записки. В приложените на лист 41 от делото мотиви към проекта на Наредба от 2015 г. се съдържа едно-единствено изречение, което гласи: „Издаването на наредбата не е свързано с необходимост от допълнително финансиране и не предполага въздействие върху държавния бюджет.“ Така формулираното изявление не може да се възприеме като изпълнение на законовото изискване за посочване на финансовите средства, които ще са необходими за прилагане на оспорения подзаконов нормативен акт, тъй като без всякакво съмнение осигуряването на визираните в Наредбата продоволствия е свързано с разходване на бюджетни средства. В чл. 11 от Наредбата е предвидено, че разходите за осигуряване на безплатна храна и ободряващи напитки са за сметка на бюджета на МВР. В мотивите към проекта и в докладните записки не се съдържа и не може да се извлече никаква информация относно размера на финансовите и други средства, които ще са нужни за прилагането на новата уредба, изразяващо се в създаването на организация по места за доставяне и предоставяне на храни в натура и ободряващи напитки на правоимащите служители. За съда е безспорно, че за реализирането на тази организация ще са необходими финансови средства независимо от конкретната им стойност и това как тя би се отразила на бюджета на съответната институция. Очевидно е, че доставката на безплатните храни и напитки, която следва да се организира съгласно изискванията на Закона за обществените поръчки (чл. 7 от Наредбата), е свързана освен с друго и с извършването на определени разходи, които са за сметка на бюджета на МВР. Следователно в процеса на прилагане на атакувания подзаконов нормативен акт ще бъдат необходими съответни финансови средства, като именно техният прогнозен размер и всички останали средства, необходими за обезпечаване приложението на Наредбата, следва да бъдат посочени и обосновани в мотивите към предложения за издаване нормативен акт. В настоящия случай липсва посоченото съдържание на мотивите съгласно чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА, което съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила при изработване и оповестяване на проекта за процесната Наредба.
Горният извод е валиден и по отношение на изискването за отразяване на очакваните резултати, включително финансовите, от прилагането на оспорения подзаконов акт – чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА. Настоящият съдебен състав констатира, че по отношение на очакваните финансови резултати, подобно на необходимите финансови средства за прилагане на уредбата, в мотивите и останалите относими документи по преписката няма никакво изложение, въпреки че в случая естеството на правоотношенията, които се уреждат с процесната Наредба, предполагат някакво финансово изражение на резултатите, които биха се постигнали с прилагането на разпоредбите, регламентиращи правото на определена категория служители да получават безплатна храна и напитки. Допуснато е нарушение и във връзка с изискването за мотивираност по чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА.
По отношение на изискуемия съгласно чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА анализ за съответствие на проекта на подзаконов нормативен акт с правото на Европейския съюз съдът намира, че доколкото конкретният проект действително не регулира обществени отношения, спрямо които намират приложение норми на актове от правото на Европейския съюз, направеното в мотивите изявление, че такъв анализ не се налага, не съставлява нарушение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА.
В практиката си Върховният административен съд безпротиворечиво приема, че задължителните условия за мотивираност на проекта на нормативен акт гарантират спазване на основните принципи при неговото изработване – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, както и на принципите, заложени в чл. 4, 8 и 12 от АПК за законност, равенство, публичност и прозрачност в работата на административните органи. Липсата на определеното от закона съдържание на мотивите, освен че представлява формално нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, възпрепятства възможността съдът да извърши необходимата обоснована проверка за спазване на принципите при подготовката на подзаконовия нормативен акт. В текста на чл. 28, ал. 3 от ЗНА е регламентирано, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая не са изпълнени изискванията за мотивираност по чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 от ЗНА, с което са допуснати нарушения на императивни правила, регламентиращи издаването на процесната Наредба. Нарушенията са съществени по своя характер и като такива се отразяват пряко върху материалната законосъобразност на акта, тъй като не дават възможност да се извърши ефективен контрол за съответствие с относимите законови разпоредби.
По изложените съображения решаващият съдебен състав на пето отделение на ВАС намира, че обжалваната Наредба е незаконосъобразна поради наличие на основанието по чл. 146, т. 3 от АПК – допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила, изразяващи се в липсата на задължителни елементи от нормативно изискуемото съдържание на мотивите, които задължително следват изработването и оповестяването на проекта на подзаконовия нормативен акт. Нарушени са и императивните изисквания, установени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА.
Видно от изложеното, оспорената Наредба за определяне на условията и реда за осигуряване на левовата равностойност на полагащата се безплатна храна на служителите на Министерството на вътрешните работи за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труда, и осигуряване на левовата равностойност на ободряващи напитки на служителите на Министерството на вътрешните работи, полагащи труд през нощта от 22,00 до 6,00 ч. (загл. изм. – ДВ, бр. 69 от 2020 г., в сила от 4.08.2020 г.), издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., в сила от 14.08.2015 г.; изм., бр. 21 от 9.03.2018 г., в сила от 9.03.2018 г., бр. 77 от 1.10.2019 г., в сила от 1.10.2019 г.; изм. и доп., бр. 69 от 4.08.2020 г., в сила от 4.08.2020 г., е приета при съществени нарушения на императивни норми на закона, което налага същата да бъде отменена в цялост.
Наличието на незаконосъобразно проведена процедура по изработване, приемане и обнародване на основния текст на Наредбата влече незаконосъобразност и на последвалите изменения и допълнения на същата, доколкото не могат да съществуват самостоятелно в правния мир само изменените или допълнените текстове на изначално опорочения подзаконов нормативен акт. Основните разпоредби, насочени към реализиране на поставените с Наредбата цели, са заложени в първоначалния й текст, който впоследствие е бил адаптиран и само частично изменян спрямо настъпващите изменения в относимата законова уредба.
За пълнота на изложението следва да се посочи, че при приемане и на последвалите изменения на Наредбата, и особено при последното изменение (ДВ, бр. 69 от 4.08.2020 г., в сила от 4.08.2020 г.), с което се въвежда нов ред за осигуряване на левовата равностойност на полагащите се безплатни храни и ободряващи напитки (продоволствията не се предоставят в натура, а на правоимащите служители се изплаща левовата равностойност на полагащите им се продоволствия), отново липсва обосновка на финансовите и други средства, с които ще бъдат натоварени съответните структури в рамките на МВР, за да се осигури изпълнението на нормативно предвидените правила за изплащане на съответните суми. И тук, както при изработването на основния текст на Наредбата, не са обсъдени очакваните резултати от прилагането, включително финансовите такива, а както бе отбелязано по-горе, естеството на уредените с процесния нормативен акт обществени отношения (условията и редът за изплащане на левовата равностойност на полагаемите се на съответните служители продоволствия) са иманентно свързани с разходването на публичен ресурс. Поради това липсата на анализ за необходимите финансови средства и очаквани резултати от прилагането на Наредбата при нейното изработване и приемане влече като правна последица незаконосъобразност на съответната процедура.
С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК своевременно заявената от жалбоподателя претенция за присъждане на разноски в настоящото производство, съгласно представения списък по чл. 80 от ГПК, следва да бъде уважена. Видно от приложените доказателства, сторените от В. Алексиев разноски по водене на делото са в размер на 1000,00 лв. – договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, 10,00 лв. – внесена държавна такса за разглеждане на първоинстанционната жалба, и 20,00 лв. – такса за обнародване в ДВ, или общо 1030,00 лв. съдебно-деловодни разноски, платими от бюджета на Министерството на вътрешните работи, юридическото лице, в чиято структура се намира органът – ответник по жалбата. По направеното от ответната страна възражение по чл. 78, ал. 5 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК съдът приема следното: заплатеният и претендиран от жалбоподателя адвокатски хонорар (1000,00 лв.) е в двоен размер на приложимия за случая нормативно установен минимум на адвокатското възнаграждение съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (500,00 лв.). Делото е за оспорване на нормативен акт и представлява правна сложност. Следва да се отчете обемът на предоставената правна защита и съдействие по делото от процесуалния представител на жалбоподателя, която освен подаване на жалбата включва изготвяне и депозиране на уточняваща молба с развити допълнителни доводи и възражения, както и участие в открито съдебно заседание. По изложените съображения определянето на адвокатско възнаграждение в размер, двойно по-висок от нормативно предвидения минимум, не се явява прекомерно в настоящото производство, поради което не съставлява и основание за намаляване на претендираните разноски.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,
РЕШИ:
Отменя по жалба на В. Алексиев от гр. София Наредбата за определяне на условията и реда за осигуряване на левовата равностойност на полагащата се безплатна храна на служителите на Министерството на вътрешните работи за извършване на дейности, свързани със специфичен характер на труда, и осигуряване на левовата равностойност на ободряващи напитки на служителите на Министерството на вътрешните работи, полагащи труд през нощта от 22,00 до 6,00 ч. (загл. изм. – ДВ, бр. 69 от 2020 г., в сила от 4.08.2020 г.), издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 62 от 14.08.2015 г., в сила от 14.08.2015 г.; изм., бр. 21 от 9.03.2018 г., в сила от 9.03.2018 г., бр. 77 от 1.10.2019 г., в сила от 1.10.2019 г.; изм. и доп., бр. 69 от 4.08.2020 г., в сила от 4.08.2020 г.
Осъжда Министерството на вътрешните работи да заплати на В. Алексиев от гр. София направените по делото разноски в размер на 30,00 (тридесет) лв. – внесени такси, и 1000,00 (хиляда) лв. – договорено и заплатено адвокатско възнаграждение, или общо сумата от 1030,00 (хиляда и тридесет) лв. разноски по делото.
Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При влизане в сила на решението да се осъществи процедурата по чл. 194 от АПК.
За председател: Мариника Чернева
36
