ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 12345 от 14 ноември 2024 г.

по административно дело № 8881 от 2023 г.

Върховният административен съд на Република България – първо отделение, в съдебно заседание на двадесет и първи октомври две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Бисер Цветков, членове: Румяна Лилова, Камелия Стоянова, при секретар Маруся Николова и с участието на прокурора Веселин Найденов изслуша докладваното от председателя Бисер Цветков по административно дело № 8881/2023 г.

Производството е по реда на раздел III от глава Х на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „Асоциация за квалификация на автомобилистите в България АКАБ“ – СНЦ с ЕИК: 131095905, представено от адв. П. Славов, срещу чл. 8, ал. 5, т. 1 в частта „с образователна степен магистър“; приложение № 3 към чл. 10, ал. 8 в частта „всяка събота от месеца“ и чл. 2, ал. 7, т. 1 в частта „при условие, че водачът е изпълнил задълженията си по чл. 190, ал. 3 от ЗДвП“ от Наредба № Iз-2539 от 17.12.2012 г. за определяне максималния размер на контролните точки, условията и реда за отнемането и възстановяването им, списъка на нарушенията, при извършването на които от наличните контролни точки на водача, извършил нарушението, се отнемат точки съобразно допуснатото нарушение, както и условията и реда за издаване на разрешение за провеждане на допълнително обучение, издадена от министъра на вътрешните работи (загл. изм., ДВ, бр. 36 от 2018).

Доводите на жалбоподателя са за противоречие на оспорените от него части от подзаконовия нормативен акт с материалноправните разпоредби на нормативни актове от по-висока степен – Конституцията на Република България (КРБ), Закона за нормативните актове (ЗНА) и Закона за движение по пътищата (ЗДвП). Отрича да съществува изискване за образователна степен „магистър“ на автообучителните в ЗДвП и намира въвеждането му с оспорения нормативен административен акт за несъответно на разпоредби на нарочен подзаконов нормативен акт, регулиращ квалификацията им – Наредба № 37 от 2.08.2002 г. за условията и реда за обучение на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и условията и реда за издаване на разрешение за тяхното обучение, издадена от министъра на транспорта и съобщенията. Оспорваният текст на приложение № 3 към чл. 10, ал. 8 е атакуван като несъобразен с разума на Наредба № Iз-2539 от 2012 г., разпоредбите на ЗДвП и житейската логика. Условието на чл. 2, ал. 7, т. 1 от Наредба № Iз-2539 от 2012 г. пък се оспорва като противоречащо на основни конституционни начала – чл. 4, ал. 1 и чл. 35, ал. 1 от КРБ, и на тълкуванията на Конституционния съд в решения по к.д. № 11/2020 г. и к.д. № 7/2023 г. Търси се отмяна на оспорените разпоредби и присъждане на разноските по производството.

Като жалбоподател е конституиран и П. Т. З., който се е присъединил към оспорването на сдружението срещу чл. 2, ал. 7, т. 1 в частта „при условие, че водачът е изпълнил задълженията си по чл. 190, ал. 3 от ЗДвП“ от Наредба № Iз-2539 от 2012 г. Излага съображения за противоречие на уредбата с норми от КРБ, АПК и Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Твърди нарушаване на правилата на чл. 26 и 28 ЗНА при издаването на нормативния административен акт заради необосновано съкращаване на срока за обществено обсъждане на проекта за нормативен акт и отсъствие на анализ за съответствие с правото на ЕС. Претендира деловодни разноски.

Заключението на прокурора е за основателност на жалбата.

В обхвата на проверката по чл. 168 във връзка с чл. 196 АПК съдът установи следното:

Наредба № Iз-2539 от 17.12.2012 г. е издадена от министъра на вътрешните работи. Разпоредбите на чл. 8, ал. 5, т. 1 и приложение № 3 към чл. 10, ал. 8 са в първоначалната редакция на наредбата (ДВ, бр. 1 от 2013 г.). Според докладна записка рег. № 7977/27.11.2012 г. на директора на дирекция „Правно-нормативна дейност“ в МВР проектът на наредбата е публикуван на интернет страницата на ведомството на 22.10.2012 г. и са постъпили две предложения от заинтересовани лица. Двете предложения, изпратени във формата на електронни съобщения от 1.11.2012 г. и от 5.11.2012 г., са класирани като разпечатки в преписката. Не са представени мотиви към нормативния акт и доказателства за публикуването му заедно с проекта на страницата на институцията в интернет.

Разпоредбата на чл. 2, ал. 7, т. 1 е въведена с § 3 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Iз-2539 от 2012 г. (ДВ, бр. 26 от 2018 г., в сила от 23.03.2018 г.). Проектът за изменение на наредбата е публикуван на интернет страницата на МВР на 5.01.2018 г., като е отразено приключване на общественото обсъждане на 19.01.2018 г. Проектът е публикуван и в Портала за обществени консултации на 5.01.2018 г. В мотивите към проекта е определен 14-дневен срок за обществено обсъждане, като съкращаването на срока е обосновано с намаляването на административната тежест за гражданите и бизнеса. Част от административната преписка е справка за постъпилите предложения с обосновка на неприетите предложения без информационна следа за публикуване на справката на интернет страницата на институцията (в класираната като част от административната преписка разпечатка от интернет страницата са посочени проектът за нормативен акт и мотивите към него), но с отразено публикуване в Портала за обществени консултации.

Жалбите са основателни.

Нормативният административен акт (включващ оспорените разпоредби) е издаден от компетентен административен орган. Източник на нормотворческата му компетентност е разпоредбата на чл. 157, ал. 3 ЗДвП. В приложимата към момента на издаване на наредбата редакция на закона (тази от ДВ, бр. 43 от 2002 г.) на министъра на вътрешните работи е делегирана компетентност да определя първоначалния максимален размер на контролните точки, условията и реда за отнемането и възстановяването им, както и списъка на нарушенията, при извършването на които от наличните контролни точки на водача, извършил нарушението, се отнемат точки съобразно допуснатото нарушение, както и условията и реда за издаване на разрешение за провеждане на допълнително обучение. С новелата на разпоредбата от ДВ, бр. 97 от 2017 г. от текста е отпаднала думата „първоначалния“.

Оспореният в съответните части административен акт е в писмената форма за действителност и текстът му е удостоверен по реда на чл. 34, т. 3 и чл. 35 ЗНА.

В извънсъдебната фаза на производството са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Тези правила са различни към момента на издаването на наредбата в първоначалната й редакция и към момента на изменянето й, което включва създаването на чл. 2, ал. 7, т. 1.

При действието на чл. 26, ал. 2 ЗНА в редакцията от ДВ, бр. 46 от 2007 г. (приложима при издаването на наредбата) съставителят на проекта за нормативен акт го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, преди внасянето му за издаване или приемане от компетентния орган, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. След изменението на ЗНА от ДВ, бр. 34 от 2016 г. (съобр. чл. 26, ал. 2 до ал. 5 ЗНА) се въвежда изискване в процеса на изработване на проект на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица; съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите или доклада, преди да го внесе за издаване или приемане от компетентния орган, а ако съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт – публикуването да се извърши на Портала за обществени консултации със срок за предложения и становища по проектите не по-кратък от 30 дни, като в изключителни случаи може да се определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни; след приключването на обществената консултация и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата, съответно на Портала, справка на постъпилите предложения с обосновка на неприетите от тях. С чл. 28, ал. 2 ЗНА се определя необходимото съдържание на мотивите/доклада, а с чл. 28, ал. 3 ЗНА (до ДВ, бр. 34 от 2016 г., а след това ал. 4) е въведена забрана за компетентния орган да обсъжда проект за нормативен акт, без към него да са приложени мотиви, съответно доклад.

С производни доказателствени средства (докладна записка рег. № 7977/27.11.2012 г. на директора на дирекция „Правно-нормативна дейност“ в МВР) се установява публикуването на проекта на Наредба № Iз-2539 от 2012 г. на интернет страницата на МВР. Индиция за публикуването са постъпилите предложения на заинтересовани граждани от 1.11.2012 г. и 5.11.2012 г. Освен че е непълно, доказването с тези информационни източници не е за точно изпълнение на задължението за огласяване на проекта за нормативен акт. Не се установява срокът, за който е бил предоставен проектът за предложения и становища (дължимият е най-малко 14 дни, което съвпада с времето от 22.10.2012 г. до 5.11.2012 г., но не изключва постъпването на становището и извън срока за обсъждане), както и на публикуването освен на проекта и на мотивите към него. Всъщност мотиви към проекта липсват.

В мотивите към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Iз-2539 от 2012 г. липсва съдържание, относимо към разпоредбата на чл. 2, ал. 7, т. 1, създадена с § 3. Дължимостта на мотиви към проекта за изменение на наредбата в тази част не е изключено от почти пълното тъждество на нормата на чл. 2, ал. 7, т. 1 от наредбата с чл. 158, ал. 1, т. 1 ЗДвП. Това тъждество е от значение за преценката за необходимостта от регулиране с подзаконов нормативен акт на регулирани по идентичен начин със закон обществени отношения.

Без да е съпроводен с мотиви или доклад по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, проектът за нормативен акт не е подлежал на обсъждане (чл. 28, ал. 3 от ЗНА). Приемането на нормативния акт при наличието на процесуални пречки за това е в противоречие с чл. 146, т. 3 от АПК.

Оспорените разпоредби на нормативния административен акт противоречат на материалния закон.

Наредбата е издадена по делегация от чл. 157, ал. 3 ЗДвП (вж. § 1 от ПЗР на наредбата). Предмет на регулиране с нея са обществените отношения, свързани с определянето на максималния размер на контролните точки, условията и реда за отнемането и възстановяването им, списъкът на нарушенията, при извършването на които от наличните контролни точки на водача, извършил нарушението, се отнемат точки съобразно допуснатото нарушение, както и условията и редът за издаване на разрешение за провеждане на допълнително обучение на водачите на моторни превозни средства (така чл. 1 от наредбата). С оспорените разпоредби се уреждат редът за възстановяване на отнети контролни точки (чл. 2, ал. 7, т. 1 от наредбата) и редът за издаване на разрешение за провеждане на допълнително обучение на водачи на МПС (чл. 8, ал. 5, т. 1 и приложение № 3 към чл. 10, ал. 8), като преминаването на допълнително обучение е елемент от фактическия състав на възстановяването на точки по чл. 158, ал. 1, т. 1 ЗДвП (възпроизведен в чл. 2, ал. 7, т. 1 от наредбата).

Регулацията, дадена с чл. 2, ал. 7, т. 1 от наредбата, е лишена от предмет, тъй като възсъздава буквално чл. 158, ал. 1, т. 1 ЗДвП, което изключва нуждата от регулиране (първата приета от теорията предпоставка за допустимост на правното регулиране) и е в противоречие с чл. 7, ал. 2 ЗНА, който определя наредбата като нормативен акт, издаван за прилагане на отделни разпоредби или подразделения от по-висока степен. Тъждеството в текстовете на разпоредбите на закона и на наредбата е несъвместимо с принципите на необходимост, съгласуваност и субсидиарност, на които следва да отговаря изработването на проекта на нормативен акт. Нормотворческият патос на издателя на нормативния административен акт, проявен като мултиплициране на разпоредби от закона, е намерил израз и в правилото на чл. 17, ал. 1 от наредбата, в която е въведено като изискване за приемане на водачи във формите за допълнително обучение да са изпълнили задълженията си по чл. 190, ал. 3 ЗДвП… Без значение за преценката за съответствие с материалния закон на разпоредбата от наредбата е обстоятелството, че с Решение № 9 от 6.06.2024 г. на Конституционния съд на Република България по к.д. № 5/2024 г. е отхвърлено искането на омбудсмана на Република България за обявяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 158, ал. 1, т. 1 от Закона за движението по пътищата в частта „... при условие че водачът е изпълнил задълженията си по чл. 190, ал. 3, което удостоверява със съответните платежни документи“ (обн., ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г.; посл. изм., бр. 41 от 10.05.2024 г.). Съответствието с Конституцията на първичната нормативна уредба не обуславя правомерността на регулиране с източник на вторичното право на вече регулирани със закона обществени отношения.

С разпоредбата на чл. 8, ал. 5, т. 1 от Наредба № Iз-2539 е въведено изискване за висше образование с образователна степен „магистър“ към преподавателите, провеждащи допълнително обучение на водачите на МПС. Копията от дипломите за висше образование на преподавателите са необходимо приложение към заявлението за получаване на разрешение за провеждане на допълнително обучение на водачите на МПС (вж. чл. 8, ал. 1, т. 7 от наредбата). Издаването на нормативни административни актове е административно регулиране по смисъла на чл. 1, ал. 3 ЗОАРАКСД. Доколкото последващото обучение се осъществява от търговци (арг. чл. 5, т. 1 от наредбата), то и дейността им е стопанска по смисъла на § 1, т. 3 от ДР на ЗОАРАКСД. Въвеждането на завишени изисквания за образователната степен на преподавателите, провеждащи допълнително обучение на водачите на МПС, е допълнителна тежест, която не е необходима за постигане на целта на закона (вж. чл. 3, ал. 3 ЗОАРАКСД) чрез обучението да се осигури възстановяване на контролните точки за отчет на извършваните нарушения преди изтичането на двугодишния срок по чл. 158, ал. 1, т. 2 ЗДвП. По хипотеза (вж. чл. 151, ал. 2 ЗДвП) водачът на МПС е преминал през обучение, като условие за издаване на свидетелство за управление на МПС, а към преподавателите за това обучение изискването е за образователна степен „бакалавър“ или „магистър“ – вж. чл. 12, ал. 1 и 3 от Наредба № 37 от 2.08.2002 г. за условията и реда за обучение на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за издаване на разрешение за тяхното обучение. В тази връзка въвеждането на изискване за по-висока образователна степен на провеждащите допълнително обучение преподаватели е в противоречие и с принципа на съразмерност по чл. 6, ал. 4 и 5 АПК. При възможността да въведе изискване и за по-ниска образователна степен администрацията не е мотивирала избора си за конкретната регулация, макар да съществува мярка, по-благоприятна за кандидата за провеждане на допълнително обучение, която също постига целта на закона.

Несъвместимо със забраната на чл. 3, ал. 3 ЗОАРАКСД и произволно е създаденото с текста на приложение № 3 към чл. 10, ал. 8 от Наредба № Iз-2539 чрез формата на разрешението за провеждане на допълнително обучение на водачите на моторни превозни средства ограничение за извършване на обучението „всяка събота от месеца“. Рестрикцията е въведена с приложението, без да следва от нормата на чл. 10, ал. 8 от наредбата и в противоречие с чл. 11, ал. 1 от нея, според която разрешението се издава за определен ден от месеца. Следва да се има предвид, че формата на заявлението за издаване на разрешение за допълнително обучение, представляваща приложение № 1 към чл. 8, ал. 1, т. 1 от наредбата, не предвижда възможност заявителят да посочи ден от месеца за провеждане на обучението.

Дължима е отмяна на оспорените разпоредби в съответните части.

При този изход на делото на сдружението се дължат деловодни разноски в общ размер 1000 лв., от които 960 лв. платено адвокатско възнаграждение и 40 лв. платена държавна такса за съдебното оспорване и за обнародване в ДВ. На жалбоподателя З. се дължат разноски за платено адвокатско възнаграждение. Предвид възражението за прекомерност, направено от повереника на ответника, и предвид фактическата и правна сложност на делото и процесуалните активности на пълномощника на този жалбоподател разноските се определят в минимален размер 1000 лв. съобразно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.

Воден от горното, Върховният административен съд, състав на първо отделение,

РЕШИ:

Отменя разпоредбите на чл. 8, ал. 5, т. 1 в частта „с образователна степен магистър“; приложение № 3 към чл. 10, ал. 8 в частта „всяка събота от месеца“ и чл. 2, ал. 7, т. 1 в частта „при условие, че водачът е изпълнил задълженията си по чл. 190, ал. 3 от ЗДвП“ от Наредба № Iз-2539 от 17.12.2012 г. за определяне максималния размер на контролните точки, условията и реда за отнемането и възстановяването им, списъка на нарушенията, при извършването на които от наличните контролни точки на водача, извършил нарушението, се отнемат точки съобразно допуснатото нарушение, както и условията и реда за издаване на разрешение за провеждане на допълнително обучение, издадена от министъра на вътрешните работи.

Осъжда Министерството на вътрешните работи да заплати на „Асоциация за квалификация на автомобилистите в България АКАБ“ разноски в размер 1000 лева.

Осъжда Министерството на вътрешните работи да заплати на П. Т. З. разноски в размер 1000 лв.

Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщаването му пред петчленен състав на Върховния административен съд.

След изчерпването на възможностите за касационен съдебен контрол върху решението и ако не е отменено, то да се обяви по реда на обявяването на оспорения акт, като влиза в сила от деня на обнародването.

И.ф. председател: Георги Чолаков

8143