РЕШЕНИЕ № 8320 от 8 юли 2021 г.
по административно дело № 4664 от 2021 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на десети юни две хиляди и двадесет и първа година в състав: председател: Йовка Дражева, членове: Донка Чакърова, Галина Карагьозова, Мартин Аврамов, Юлия Раева, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Емил Дангов изслуша докладваното от съдията Галина Карагьозова по адм. дело № 4664/2021 г.
Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията чрез процесуалните му представители – служители с юридическо образование Б. Петров и И. Милушев, против Решение № 3265 от 11.03.2021 г., постановено по адм. дело № 4114/2020 г. на Върховния административен съд, второ отделение, с което е обявена нищожността на Методиката за формиране на цените за ползване на автогари, както и пределните цени за автогарово обслужване с рег. № М-1/26.07.2019 г. (методиката), утвърдена със Заповед № РД-08-357 от 26.07.2019 г. на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. В касационната жалба са развити доводи за недопустимост на съдебното решение, съответно за неправилност поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. Основният аргумент е, че неправилно съдът е определил характера на процесната методика като нормативен акт, като този извод е бланкетен, неаргументиран, съответно немотивирано съдът е приел допуснати нарушения при издаване на акта, достатъчно тежки, за да обосноват неговата нищожност. Актът е издаден и съобщен по реда на чл. 66 и сл. от АПК, има характер на общ административен акт и не са налице нарушения при издаването му, обявен е за обществено обсъждане и отговаря на всички изисквания на закона и няма как да противоречи на нормите на чл. 18а, чл. 19, ал. 2, чл. 28, ал. 2 и 4 и чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Необсъждайки всички доказателства по делото, съдът е стигнал до цитираните необосновани изводи. С оглед характера на акта е необоснован и изводът на съда, че същият може да бъде оспорен без ограничение във времето. Подадената жалба е просрочена, дори и при приложение на срока по чл. 140, ал. 1 от АПК, съответно постановеното съдебно решение е недопустимо. По посочените съображения се иска обезсилване на оспореното съдебно решение и да бъде прекратено производството по делото. Претендира се присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение на един процесуален представител в минимален размер. Направено е възражение за прекомерност на претендирания от ответната страна адвокатски хонорар. Ответникът – „Централна автогара“ – АД, гр. София, представлявано от председателя на Съвета на директорите – Е. Станоева и изпълнителния директор – И. Ивайлов, чрез процесуалния му представител адв. Д. Станева, преупълномощена от Адвокатско дружество „Попов, Арнаудов и партньори“, оспорва касационната жалба в писмен отговор и в с. з. по същество като неоснователна. Развити са доводи по отношение характера на оспорената методика, съответно, че постановеното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно, макар да не са разгледани всички оплаквания на първоначалния жалбоподател за материалната незаконосъобразност на оспорената методика. Иска се касационната жалба да бъде оставена без уважение и се претендира присъждане на направените пред касационната инстанция разноски за адвокатско възнаграждение съобразно представените доказателства. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че постановеното съдебно решение е правилно, не страда от пороци по чл. 209 от АПК и следва да бъде оставено в сила.
Върховният административен съд, постоянен петчленен състав на втора колегия, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното:
Касационната жалба е подадена от надлежна страна против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Предмет на контрол за законосъобразност в производството пред тричленния състав на ВАС е Методиката за формиране на цените за ползване на автогари, както и пределните цени за автогарово обслужване с рег. № М-1 от 26.07.2019 г., утвърдена със Заповед № РД-08-357 от 26.07.2019 г. на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, издадена на основание чл. 22, ал. 4 от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП).
Тричленният състав на ВАС е приел с определение от 21.05.2020 г., че оспореният административен акт представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 и сл. от АПК, съответно подлежи на оспорване без ограничение във времето и оспорването от „Централна автогара“ – АД, гр. София, е допустимо, като за дружеството е налице и правен интерес, в качеството на собственик на Централната автогара, за когото методиката създава задължения, като определя начина на формиране на цените за извършване на автогарови услуги – преминаване, престой и предоставяне на право за продажба на билети.
Съдът е обсъдил представените по делото доказателства и е приел за установено от фактическа страна, че проектът на методика ведно с доклад към него са публикувани на 7.02.2019 г. на сайта на Портала за обществени консултации на Министерския съвет и на сайта на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Постъпили са предложения и становища по проекта от юридически лица и браншови сдружения, които са отразени в таблица- справка, изготвен е доклад от заместник-министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията до министъра за утвърждаване на методиката. В резултат е утвърден с цитираната заповед на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията проектът на методика и същата е публикувана на сайта на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията (МТИТС) в същия ден – 26.07.2019 г.
При тези данни от фактическа страна, от правна страна тричленният състав на ВАС е приел, че оспорената методика е издадена на основание делегацията на чл. 22, ал. 4 от ЗАвтП, но при особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила за изработване и приемане, установени със ЗНА и АПК. Нарушени са нормите на чл. 18а във връзка с чл. 19, ал. 2 от ЗНА, тъй като при изработването на проекта на нормативния акт не е извършена предварителна оценка на въздействието, която да изследва съотношението между формулираните цели и очакваните резултати. Нормата на чл. 26, ал. 3 от ЗНА изисква преди приемането на проекта същият да бъде публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, което не е спазено. При публикуването на акта на Портала за обществени консултации и на сайта на МТИТС не е публикувана предварителна оценка на въздействието на проекта поради липсата й. Липсват данни за изготвен доклад, който да съдържа мотивите, обосноваващи необходимостта от приемане на такава методика, извън мотивите, публикувани на сайта на МТИТС, които не отговарят на изискванията за необходимо съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 от ЗНА – не съдържат причините, които налагат приемането на акта; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Не е спазен и чл. 28, ал. 4 от ЗНА, като компетентният орган не е обсъдил липсата на цитираните реквизити, съответно, че такъв проект не е следвало да бъде обсъждан и утвърден. Освен това актът не е обнародван в „Държавен вестник“, което е условие за неговата валидност. Без обнародване актът няма правна сила и не настъпват целените с него правни последици по аргумент от чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България (КРБ), чл. 78, ал. 2 от АПК и чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Без обнародване подзаконовият нормативен акт не може да влезе в сила и не може да стане част от действащото право, което съставлява особено съществен порок на акта, който води до неговата нищожност изцяло и поглъща пороците, сочещи унищожаемостта на акта.
По тези съображения е постановен оспореният понастоящем резултат, както и са присъдени разноски в полза на оспорващото дружество. Адвокатското възнаграждение е намалено на 5000 лв. от общо претендирани 7200 лв. на основание чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) поради направеното възражение за прекомерност на същото.
Така постановеното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. Неоснователно е основното възражение в касационната жалба, обосноваващо и твърдението за недопустимост на оспореното решение, съответно за неправилност на същото, а именно, че оспорената методика има характер на общ административен акт, а не на нормативен административен акт, както е приел решаващият съд. Характерът на акта се определя от неговото съдържание, а не както се сочи в касационната жалба, че видно от доказателствата административният орган е провел процедура по обявяването му по реда на чл. 69, ал. 4 от АПК, като проектът на методиката и докладът към нея са публикувани за публично обсъждане на Портала за обществени консултации на Министерския съвет и на интернет страницата на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, т.е. че същият има характер на общ нормативен акт. Процедурата за изготвяне, обсъждане и приемане на акта е функция на неговия характер, а не обратното. Методиката съдържа административноправни норми, отнасящи се до неопределен и неограничен брой адресати, които имат многократно правно действие, което определя характера му на нормативен административен акт по определението на чл. 75, ал. 1 от АПК. В този смисъл е и легалното определение на чл. 1а от Закона за нормативните актове (ЗНА), че нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Независимо от обстоятелството, че процесната методика е издадена с наименование, невключено в номенклатурата на нормативните актове в ЗНА, актът е издаден на основание изричната законова делегация на чл. 22, ал. 4 от ЗАП в действащата към момента на издаване редакция на текста от ДВ, бр. 9 от 2017 г. В сега действащата редакция на закона от ДВ, бр. 60 от 2020 г., е запазена законовата делегация, като в разпоредбата на чл. 22, ал. 5 от ЗАвтП отново е предоставена компетентност на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията да определя цените по ал. 4, техния максимален размер и условията, при които се извършва актуализация на този размер с методика, която утвърждава, на база на категоризиране на автогарите, като тази актуализация на максималния размер на цените по ал. 4 може да се извършва веднъж годишно, т. е. актът е издаден от компетентен държавен орган, притежаващ правомощие да издава цитирания в закона вид административен нормативен акт. По отношение наличието и на останалите елементи, сочещи характера на акта като нормативен административен акт – акт, който съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие, следва да се посочи следното:
Съгласно чл. 20, ал. 1 от ЗАвтП междуселищните автобусни линии задължително се обслужват от официално обявени от общините автогари и автоспирки по съответните маршрути. Нормата на чл. 22, ал. 1 от ЗАвтП задължава превозвачите по автобусни линии да използват автогарите и автоспирките по изпълнявания маршрут, а ал. 2 задължава собствениците на автогари да допускат срещу заплащане всички превозвачи, извършващи превози по междуселищните автобусни линии. Министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията определя с наредба задължителните изисквания към автогарите, условията и реда за работа в тях, т.е. за изпълнение на тези законови задължения на собствениците на автогари, респективно на превозвачите. Посочените норми определят обществения превоз на пътници като икономическа дейност, която поради характера си да предоставя обществена услуга се осъществява при строго определени нормативни правила относно правата и задълженията на икономическите оператори, участващи в нея. Както за превозвачите, така и за собствениците на автогари по смисъла на § 1, т. 12 от ЗАвтП законодателят е определил задължения, които гарантират задоволяване на обществената потребност от обществен превоз. Собственикът на автогара, определена като начална, междинна или крайна точка на съответната автобусна линия, по силата на чл. 22, ал. 2 ЗАвтП е длъжен да допусне и обслужи определения по реда на чл. 19 от ЗАвтП превозвач, дори нещо повече – начинът на формиране на цената на предоставяната от него услуга е нормативно определен именно в утвърдената на основание чл. 22 от ЗАвтП методика във връзка със задължението по чл. 22, ал. 3, сега ал. 4 от ЗАвтП да бъдат прилагани единни критерии спрямо всички превозвачи при определяне размера на цените на предоставяните услуги – чл. 22, ал. 3 ЗАвтП. Цитираната нормативна уредба ясно очертава характера на оспорената методика като нормативен административен акт, тъй като същата касае неопределен и неограничен брой адресати – всеки собственик на автогара, както и многократното й правно действие – касае неопределено число еднакви случаи, абстрактно определени. Несъмнено правилата на методиката са общо задължителни за всички за регулиране на повтарящи се правоотношения, като без всякакво значение е обстоятелството, че методиката би могла да бъде актуализирана веднъж годишно съгласно § 4 от ПЗР на методиката, т.е. действието й би могло да бъде с определен срок. В рамките на този срок същата ще действа многократно, всеки път, когато посочените субекти ползват/предоставят услугата и извършват съответните нормативно регламентирани действия. Впрочем актуализацията е разписана като възможност с оглед отчитане на възможни промени в икономическите фактори и по-скоро е насочена към ограничаване на честото актуализиране на цените в посока на тяхното повишение, като безспорно се установява, че понастоящем методиката не е актуализирана в един по-дълъг срок от време. Посоченото не променя характера на административния акт.
По тези съображения настоящият касационен състав споделя изводите, макар и кратки, на тричленния състав, че методиката има характер на нормативен административен акт. В този смисъл правилно жалбата е приета за допустима с оглед възможността нормативният административен акт да се оспорва неограничено във времето – чл. 187 от АПК, освен това същата е подадена и от лице при наличие на правен интерес – собственик на автогара, съответно първоинстанционното решение е допустимо. Не е налице соченото в жалбата отменително основание по чл. 209, т. 2 от АПК. Постановеното решение е и правилно и не страда и от порока по чл. 209, т. 3 от АПК.
Правилно тричленният състав на ВАС е приел, че оспорената методика е издадена от компетентен орган, при изрична законова делегация, но в нарушение на административнопроизводствените правила. Проектът на методика не е съпроводен от доклад или друг документ, съдържащ мотивите на издаване на акта, както и същият не е обнародван в „Държавен вестник“, с което съществено са нарушени установените със ЗНА и АПК правила за изработване и приемане на нормативен акт. Не е спорно от фактическа страна и правилно съдът е приел, че нормата на чл. 26, ал. 3 от ЗНА изисква преди приемането на проекта същият да бъде публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, което в случая не е спазено. Извършено е публикуване на Портала за обществени консултации и на интернет страницата на МТИТС, но публикуваните мотиви не отговарят на изискуемото за същите съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 от ЗНА, както и липсва предварителна оценка на въздействието. Съгласно чл. 28, ал. 4 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс – и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. Вместо това проектът на методика е утвърден от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Не се спори и по това, че оспорената методика не е публикувана в „Държавен вестник“. Посоченото правилно е прието от решаващия съд, че съставлява съществен порок, тъй като е условие за валидност на акта. Соченото е грубо нарушение на чл. 5, ал. 5 от КРБ, чл. 37, ал. 1 от ЗНА, както и на изискването по чл. 78, ал. 2 от АПК и е достатъчно основание за обявяване на методиката за нищожна. Според трайната практика на ВАС – Решение № 14935 от 2009 г. по адм. дело № 12183/2009 г., Решение № 11225 от 1.08.2013 г. по адм. дело № 49/2013 г., Решение № 5922 от 22.05.2015 г. по адм. дело № 14879/2014 г., Решение № 214 от 9.01.2014 г. по адм. дело № 14791/2013 г., Решение № 15928 от 22.11.2018 г. по адм. дело № 12751/2018 г. и много други, обнародването е елемент от фактическия състав на издаването на нормативния акт, обуславящ неговата валидност. Липсата на този елемент от фактическия състав на издаването на нормативния акт води до опорочаването му до степен на нищожност, тъй като необнародваният нормативен акт създава нежелана от правния ред опасна привидност, че има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения. Настоящият състав споделя мотивите на тричленния състав по отношение пороците на методиката, обосноваващи извода за нейната нищожност, и на основание чл. 221, ал. 2, изр. второ от АПК не следва да ги преповтаря.
По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че постановеното съдебно решение, предмет на касационно оспорване, е правилно, не страда от пороци по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК и следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода на делото е доказана по основание претенцията на ответника по касация за присъждане на разноски за касационното производство, своевременно заявена. По отношение размера на разноските настоящият състав приема, че е основателно възражението на касатора за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение за един адвокат, установено от представените доказателства – договор за правна защита и съдействие от 6.12.2019 г., фактура от 8.04.2021 г. и преводно нареждане от същата дата в размер на 4800 лв. и същото на основание чл. 78, ал. 5 от ГПК и във връзка с фактическата и правна сложност на делото и извършения обем от правни действия на пълномощника адв. Д. Станева следва да бъде намалено на 2000 лв. Следва да се осъди МТИТС, в чиято структура е органът, издал обявения за нищожен акт, да заплати посочената сума в полза на ответника по касация.
С оглед посоченото и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 3265 от 11.03.2021 г., постановено по адм. дело № 4114/2020 г. на Върховния административен съд, второ отделение.
Осъжда Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията да заплати на „Централна автогара“ – АД, гр. София, сумата от 2000 (две хиляди) лв. направени разноски за касационното производство за адвокатско възнаграждение за един адвокат при условията на чл. 78, ал. 5 от ГПК.
Решението не подлежи на обжалване.
Председател: Георги Чолаков
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията Йовка Дражева
по адм. д. № 4664 от 2021 г. по описа на Върховния административен съд, втора колегия, петчленен състав
Намирам за необходимо да изложа настоящото особено мнение, защото не споделям резултата по делото. Принципен е въпросът дали Методиката за формиране на цените за ползване на автогари, както и пределните цени за автогарово обслужване, утвърдена със Заповед № РД-08-357 от 26.07.2019 г. на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, е нормативен административен акт. Първоинстанционният съд въобще не е развил съображения защо приема с определение от 21.05.2020 г., че оспорената методика е нормативен административен акт. Такива се излагат за първи път с решението на петчленния съдебен състав, но не ги споделям. Съгласно чл. 1а от ЗНА нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Изискванията са кумулативно дадени. Преди всичко в глава трета от ЗАвП законодателят сам е уредил правилата, които трябва да се спазват при извършване на вътрешни превози, като с чл. 22, ал. 1 от ЗАвП задължава всички превозвачи, извършващи превоз на пътници по междуселищни автобусни линии, задължително да ползват автогарите срещу заплащане и автоспирките по изпълнявания маршрут и да спазват утвърденото разписание. С чл. 22, ал. 2 и 4 от ЗАвП собствениците на автогари са задължени да допускат срещу заплащане всички превозвачи, извършващи превози по междуселищните автобусни линии, и да прилагат еднакви критерии спрямо всички превозвачи от съответната транспортна схема при определяне размера на цените за преминаване, за престой и за предоставяне на право за продажба на билети. В случая и на основание чл. 22, ал. 5 от ЗАвП определянето на цените по ал. 4, техният максимален размер и условията, при които се извършва актуализация на този размер, се извършва с методиката, утвърдена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Съдържанието й определя начина, по който собствениците на автогари формират цените за автогарови услуги, които превозвачите, изпълняващи превози по междуселищни автобусни линии в страната, заплащат за ползване на автогарите, както и пределните цени за автогарово обслужване. Изрично и в закона и в чл. 3 от методиката е посочено, че методиката не определя единни цени, а само пределните цени за тези услуги. В чл. 5, 6 и 7 от методиката са посочени формула и начини на определяне на цени на отделни услуги, които собствениците на автогари предоставят, посочени са елементите на формулата и какво включва всеки един от тях. В чл. 6, т. 10 и чл. 7, ал. 2 от методиката са посочени и пределни цени според категорията на автогарата. Съгласно § 4 пределните цени за „преминаване през автогара“ и „предоставяне на право за продажба на билети“ се актуализират ежегодно, като актуализация не се извършва в случай на отрицателна годишна инфлация/дефлация.
Следователно методиката не представлява правило за поведение, което да се прилага нееднократно към индивидуално неопределен кръг субекти. Преди всичко кръгът от субекти, спрямо които методиката се прилага, е определяем и това са всички собственици на автогари. Видно от становището на МТИТС по КЗК-307/2019 г. – чл. 94 от делото, автогарите общо са 102, от които 93 са частни и 9 са общински. Правилата нямат за адресат неопределен и неограничен брой правни субекти, защото техен адресат са собствениците на автогари, които ще определят цените на задължително предоставяните от тях услуги. Самите превозвачи, извършващи превоз на пътници по междуселищни автобусни линии, също не са неопределен и неограничен брой правни субекти, тъй като общественият превоз по утвърдените транспортни схеми – републиканска, областни, общински и междуобластни, е регулирана дейност. Многократното прилагане на методиката не е достатъчно, за да определи характера й като нормативен административен акт. Изискванията на чл. 75, ал. 1 АПК са кумулативни. За да бъде един административен акт нормативен, е необходимо да съдържа административноправни норми (т.е. правило за поведение), които се отнасят за неопределен и неограничен брой правни субекти и които имат многократно правно действие. Липсата на елемент от фактическия състав на чл. 75, ал. 1 АПК води до правен извод, че оспорената методика не е нормативен административен акт (виж в този смисъл Определение № 7447 от 21.06.2016 г. по адм.д. № 6342/2016, петчл. на ВАС). Правомощието по чл. 22, ал. 5 от ЗАвП не представлява законова делегация по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Разпоредбата регламентира министерските правомощия при провеждане на държавната политика при осъществяването на автомобилните превози на пътници и товари на територията на Република България по чл. 2 от ЗАвП. Затова законодателят в чл. 22, ал. 5 от ЗАвП посочва, че методиката се „утвърждава“, а не се „издава“ или „приема“ по смисъла на чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 1а от ЗНА. След като не е нормативен административен акт, доводът в касационната жалба за недопустимост на първоинстанционното съдебно решение е основателен. Заповедта, с която е утвърдена методиката, е съобщена по електронен начин на страниците на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията и на ИА „Автомобилни превози“ на 26.09.2019 г., а подадената на 7.02.2020 г. първоначална жалба е просрочена, тъй като е извън 2-месечния срок по чл. 140, ал. 1 от АПК. Решението следваше да бъде обезсилено, а делото прекратено.
Съдия: Йовка Дражева
4291
