ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 3265 от 11 март 2021 г.
по административно дело № 4114 от 2020 г.
Върховният административен съд на Република България – второ отделение, в съдебно заседание на трети февруари две хиляди и двадесет и първа година в състав: председател: Галина Солакова, членове: Илияна Дойчева, Емилия Кабурова, при секретар Илияна Венелинова Иванова и с участието на прокурора Македонка Поповска изслуша докладваното от съдията Емилия Кабурова по адм. дело № 4114/2020 г.
Производството е по реда на чл. 185, ал. 1 и сл. АПК. Образувано е по жалба на „Централна автогара“ – АД, гр. София, представлявано от председателя на Съвета на директорите – Е. С. С., и изпълнителния директор – И. М. И., чрез процесуалния му представител – адв. Д. С., надлежно преупълномощена, против Методиката за формиране на цените за ползване на автогари, както и пределните цени за автогарово обслужване с рег. № М-1 от 26.07.2019 г., утвърдена със Заповед № РД-08-357 от 26.07.2019 г. на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Поддържа се искане за обявяване на нищожност, респ. за отмяна на цялата методика като незаконосъобразна поради липса на компетентност, съществено нарушение на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон – основания по чл. 146, т. 1, 3 и 4 АПК. При условията на евентуалност и при отсъствие на основания за отмяна на цялата методика се иска отмяната й по отношение на чл. 5, ал. 10, чл. 7, ал. 1, т. 1 и ал. 2, изр. второ, както и на § 1, т. 3, предл. първо от допълнителните й разпоредби.
Като основания за нищожност се посочва, че оспорената Методика за формиране на цените за ползване на автогари, както и пределните цени за автогарово обслужване от 26.07.2019 г. (наричана по-долу само „методиката“) е подзаконов нормативен акт и като такъв подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ – чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ, чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА. Обнародването е част от процедурата по издаване на нормативния административен акт, като неспазването му възпрепятства влизането му в сила, а с това и възникване на правните му последици до степен на нищожност. Освен това се поддържа, че методиката е издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията на основание законова делегация по чл. 22, ал. 4 от Закона за автомобилните превози (ЗАП) (ред., ДВ, бр. 9 от 2017 г.), която разпоредба противоречи на чл. 19, ал. 1 от Конституцията на РБ, на чл. 16 от Хартата на основните права на ЕС (ХОПЕС), както и на чл. 80 от Договора за създаване на ЕИО (ДСЕИО) и чл. 96 от Договора за функциониране на ЕС (ДЕО), защитаващи правото на свободна стопанска инициатива. При противоречие на чл. 22, ал. 4 ЗАП с цитираните норми от по-висока степен се прилага по-високият по степен акт, от което следва, че методиката е издадена без законово основание и при липса на компетентност за това у издателя й.
Като съществени нарушения на административнопроизводствените правила оспорващото дружество посочва неспазването: на чл. 18а ЗНА – изискващ извършване на предварителна оценка на акта; на чл. 26, ал. 3 ЗНА – публикуване на интернет страницата на органа проекта на нормативен акт ведно с мотивите (доклада и предварителната оценка на въздействие); на чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА – относно съдържанието на мотивите (доклада).
Като нарушения на материалния закон в жалбата се посочват неспазване на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА, както и противоречие на чл. 22, ал. 4 ЗАП в частта „както и пределните цени за автогарово обслужване“ с чл. 5, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 от Конституцията на РБ, с цитираните по-горе разпоредби от ХОПЕС, от ДСЕИО и от ДЕО и с норми от вътрешното ни законодателство – чл. 3, ал. 2 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Поради това и оспорената методика като издадена на основание чл. 22, ал. 4 ЗАП също противоречи на тези разпоредби. Освен това издателят й не се е съобразил с Решение № 676 от 6.06.2019 г. по преписка КЗК № 307/2019 г., приложено като доказателство. Оспорва се по същество и въведената с чл. 5, ал. 10 от методиката пределна цена на услугата „преминаване през автогара“ за първа категория автогари в размер на 16 лв. без ДДС, която противоречи на начина на формиране на цената за същата услуга по чл. 5, ал. 1, по зададена формула. Оспорва се и пределната цена на услугата „предоставяне на право за продажба на билети“ по чл. 7, ал. 2 от методиката като излизаща извън законовата делегация по чл. 22, ал. 4 ЗАП. В с.з. от името на оспорващото дружество жалбата се поддържа от адв. С. Към жалбата са приложени писмени доказателства и е направено доказателствено искане – назначаване на СТЕ, с конкретни задачи, относими към фиксираната пределна цена по чл. 5, ал. 10 от методиката. С молба до съда от 13.05.2020 г. ответникът – министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, е направил възражение за недопустимост на подадената жалба срещу процесната методика като общ административен акт поради просрочие.
С определение от 21.05.2020 г. по настоящото дело съдът е отхвърлил възражението, като е приел, че оспореният акт не е общ, а представлява подзаконов нормативен акт по чл. 75 и сл. АПК, който подлежи на оспорване без ограничение във времето. Приел е, че оспорването от страна на „Централна автогара“ – АД, гр. София, е допустимо по аргумент от чл. 186, ал. 1 АПК, тъй като дружеството има правен интерес от оспорване на методиката в качеството си на собственик на Централната автогара, спрямо който същата създава задължения, като определя начина на формиране на цените за извършване на автогарови услуги – преминаване, престой и предоставяне на право за продажба на билети.
По същество, ответникът чрез своите процесуални представители – експерти М. и П., поддържа становище за неоснователност на жалбата. Прави възражение за прекомерност по чл. 78, ал. 5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата. Според него оспореният акт отговаря на всички изисквания на подзаконов нормативен акт по чл. 75, ал. 1 АПК и чл. 1а ЗНА. При липсата на данни за обнародване оспорената методика се явява нищожна, тъй като не е породила целените с нея правни последици. По делото са приети като доказателства административната преписка по издаване на оспорената методика, както и заключение на СТЕ, неоспорено от страните.
Съдът, след като обсъди доказателствата по делото и становищата на страните, установи:
Жалбата е процесуално допустима. По въпроса за допустимостта и вида на оспорения акт настоящият състав се е произнесъл предварително с цитираното по-горе определение от 21.05.2020 г. Оспорената методика е издадена от министъра на транспорта, информационните технолгии и съобщенията на основание законова делегация по чл. 22, ал. 4 ЗАП (ред., ДВ, бр. 9 от 2017 г.). Към момента разпоредбата е изменена, като законовата делегация за издаване на методика от същия административен орган за определяне цените за преминаване, за престой и за предоставяне на право за продажба на билети е уредена в нова ал. 5 на чл. 22 ЗАП (ред., ДВ, бр. 60 от 2020 г.), т.е. и към момента законовата делегация за такъв вид подзаконов нормативен акт съществува. Актуалната редакция на чл. 22, ал. 4 ЗАП, въз основа на която е издадена оспорената методика, гласи: „Начинът на формиране на цените, както и пределните цени за автогарово обслужване се определят съгласно методика, утвърдена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията на база категоризиране на автогарите.“ Видно от представената по делото административна преписка, проектът на методика ведно с доклада към него са били публикувани на сайта на Портала за обществени консултации и на сайта на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията на 7.02.2019 г. Въз основа на постъпили предложения и становища по проекта от юридически лица и браншови сдружения, отразени в таблица-справка (стр. 132 – 135), е изготвен доклад от зам.-министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията до ответника за утвърждаване на изработената методика. Със Заповед № РД-08-357 от 26.07.2019 г. на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията и на основание чл. 22, ал. 4 ЗАП оспорената методика е утвърдена. Същата е публикувана на сайта на МТИТС същия ден – 26.07.2019 г. (стр. 142).
По делото, въпреки дадените указания от съда, ответникът не е представил други доказателства, и по-конкретно: такива за извършена предварителна оценка на въздействието на проекта за нормативен акт по чл. 18а ЗНА; доклада, респ. мотивите, послужили за издаване на методиката, извън публикуваните; и такива за извършено обнародване на методиката в „Държавен вестник“.
При тези фактически установявания се налагат следните правни изводи:
Оспорената методика е издадена при особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила за изработване и приемане, установени със ЗНА.
Съгласно чл. 18а във връзка с чл. 19, ал. 2 ЗНА при изработването на проект на нормативен акт се извършва предварителна оценка на въздействието, която изследва съотношението между формулираните цели и очакваните (постигнатите) резултати. В случая такава оценка на проекта за методика не е извършвана, въпреки че е била задължителна (чл. 20, ал. 2 ЗНА). Освен това разпоредбата на чл. 26, ал. 3 ЗНА изисква преди приемането на проекта същият да бъде публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада и предваритевната оценка на въздействието по чл. 20. В случая е извършено такова публикуване на Портала за обществени консултации при МТИТС, но без предварителна оценка на въздействието на проекта за методика поради отсъствие на такава. Освен това по делото липсват доказателства за изготвен доклад (мотиви), обосноваващи необходимостта от приемане на такава методика, извън мотивите, публикувани на сайта на МТИТС. Публикуваните мотиви не отговарят на изискванията за необходимо съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА, а именно: не съдържат: по т. 1 – изцяло причините, които налагат приемането на акта; т. 2 – целите, които се поставят; т. 3 – финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба; т. 4 – очакваните резултати от прилагането, вкл. финансовите, ако има такива; и т. 5 – анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. С тях не се отговаря на посочените изисквания, а е направен преразказ на отделни членове от методиката.
Съгласно чл. 28, ал. 4 ЗНА „проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящ на изискванията на ал. 2 и на предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, не се обсъжда от компетентния орган“. В случая се установява, че в процесния проект на методика няма изготвени отделни мотиви (доклад) извън публикуваните такива на сайта и на Портала за обществени консултации, които не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА, както и няма извършена предварителна оценка по чл. 20 във връзка с чл. 18а ЗНА, от което следва изводът, че такъв проект не е следвало да бъде обсъждан, респ. утвърден.
И не на последно място по важност е установеният юридически факт – липсата на обнародване в „Държавен вестник“ на приетата методика. Обнародването в „Държавен вестник“ на подзаконовия нормативен акт е условие за неговата валидност, тъй като без такова действие актът няма правна сила и не биха настъпили целените с него правни последици. Поради това както чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ, така и чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА изискват обнародване на нормативните актове в „Държавен вестник“. Без обнародване подзаконовият нормативен акт не може да влезе в сила и не може да стане част от действащото право. Поради това неизпълнение на задължението за обнародване се възприема в съдебната практика като особено съществен порок на акта, който води до неговата нищожност.
В обобщение, неспазването на реда и условията за издаване на подзаконовия нормативен акт, вкл. и липсата на обнародване в „Държавен вестник“, обуславят извод за нищожност на оспорената методика. Нищожността е по отношение на целия нормативен акт, тъй като касае всички негови части. Нищожността е най-големият порок на всеки акт и поглъща унищожаемостта. Поради това оспорената методика следва да бъде обявена за нищожна, като не следва да бъдат разглеждани предпоставките за унищожаемост. Като основателна по отношение на нищожността жалбата на „Централна автогара“ – АД, следва да бъде уважена. При този резултат на „Централна автогара“ – АД, следва да бъдат присъдени разноски, както следва: 50 лв. заплатена д.т., 500 лв. за в.лице, 20 лв. за обнародването на оспорването в ДВ, или общо 570 лв., както и заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 5000 лв. от общо 7200 лв., на основание чл. 78, ал. 5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК поради направеното възражение за прекомерност от ответника. Разноските в общ размер на 5570 лв. са платими от бюджета на МТИТС.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение,
РЕШИ:
Обявява нищожността на Методиката за формиране на цените за ползване на автогари, както и пределните цени за автогарово обслужване с рег. № М-1 от 26.07.2019 г., утвърдена със Заповед № РД-08-357 от 26.07.2019 г. на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията.
Осъжда Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, гр. София, да заплати на „Централна автогара“ – АД, гр. София, бул. Княгиня Мария-Луиза № 100, ет. 4, разноски по делото в общ размер на 5570 (пет хиляди петстотин и седемдесет) лв.
Решението подлежи на обжалване пред 5-членен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщението до страните.
Председател: Георги Чолаков
4290
