РЕШЕНИЕ № 1037 от 10 февруари 2025 г.
по административно дело № 85 от 2024 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на тринадесети юни две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Йовка Дражева, членове: Севдалина Червенкова, Мартин Аврамов, Юлия Раева, Радостин Радков, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Веселин Найденов изслуша докладваното от съдията Мартин Аврамов по административно дело № 85/2024 г.
Производството е по реда на чл. 208 – 228 АПК.
Образувано е по касационни жалби на: 1. министъра на енергетиката, 2. Р. И. С. и 3. Л. Л. К. против Решение № 7276 от 3.07.2023 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на II отделение, по адм. дело № 746/2021 г., с което са отменени т. 6.1.1 от методиката – приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредба № Е-РД-04-1 от 12.03.2020 г. за топлоснабдяването на министъра на енергетиката, § 2 и 3 от преходните и заключителните разпоредби на Наредба № Е-РД-04-1 от 12.03.2020 г. за топлоснабдяването на министъра на енергетиката.
От ответниците: Б. И. П. и С. И. П. са със становище за неоснователност на жалбата на министъра, а преценката на основателността на другите жалби предоставят на съда, Л. Х. Г. и Ч. Е. Я. възразяват срещу жалбата на министъра, искат потвърждаване на съдебното решение и оставят на усмотрението на съда жалбите на С. и К., А. Л. В. поддържа искането, направено с жалбата на К., а С. С. Г. оспорва само жалбата на министъра.
Прокурорът от Върховната прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на жалбите, но по различни от изложените в тях касационни основания – съдебното решение било неправилно и необосновано поради противоречие между мотивите и диспозитива му относно § 2 ПЗР на Наредбата.
I. Касационната жалба на министъра на енергетиката е допустима, но неоснователна.
1. Споделимо е заключението на тричленния състав за неизпълнение на императивното изискване по чл. 28, ал. 2, т. 5 от Закона за нормативните актове относно съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта на нормативен акт.
а. Мотивите към проекта в тази им част се ограничават до изявлението, че с Наредбата не се транспонира право на Европейския съюз, тя е в съответствие и не нарушава принципи от правото на ЕС, касаещи присъединяване на новопостроени или съществуващи сгради на потребители към топлопреносната мрежа.
б. Противно на подхода на административния орган задължението да се извърши анализ на правото на ЕС не се изчерпва със случаите на транспонирането му, а обхваща всички проекти на нормативни актове, независимо от причините, налагащи тяхното приемане, и областта на правна регламентация. От друга страна, констатацията за съответствие е бланкетна и лишава от основа проверката на достоверността й.
Наредбата е издадена на основание чл. 125, ал. 3 от Закона за енергетиката. Уредените със закона обществени отношения са свързани с множество релевантни актове от правото на ЕС (видно и от достъпния списък към закона) и това виждане едва ли се нуждае от допълнително мотивиране. Целта на анализа по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА е уредбата, предмет на нормативния акт, да се изследва в контекста на приложимите правила на правото на ЕС, т.е. да се очертае правната рамка на допустимата намеса в обществените отношения, респ. да се обоснове създаването на правила, чието съдържание е предоставено на автономията на държавата. Изискването съдържа в себе си и гаранция, че с проекта на нормативен акт ще бъдат спазени принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА.
в. Първостепенният съд се е позовал на решение на Съда на Европейския съюз от 5.12.2019 г. по преюдициално запитване по присъединени дела С-708/2017 г. и С-725/2017 г. за приложимостта на европейското право относно допустимостта на национална правна уредба, предвиждаща в сгради с режим на етажна собственост сметките за топлинна енергия за сградна инсталация да се изготвят пропорционално на отопляемия обем на апартамент.
Касационният довод, че съдът бил пропуснал да изследва как решението на СЕС се отнася към предвидените в Наредбата правила, всъщност е аргумент в подкрепа на верността на извода в оспореното решение за допуснато нарушение по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. Той почива на неправилната позиция, че съдът би могъл да замести администрацията или да отстрани пропуска й в анализа на правото на ЕС. Съдът не дължи първично и хипотетично изследване за съответствие с правото на ЕС, а само контролира дали то е осъществено надлежно.
г. Същественият характер на правилото по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА определя и тежестта на нарушението при несъобразяването с него. Липсата на анализ на правото на ЕС в мотивите към проекта е самостоятелно основание от процесуален характер, обуславящо отмяната и на трите оспорени текста от Наредбата.
Дори и да не се възприеме тезата на съда за допуснати съществени нарушения и по чл. 28, ал. 2, т. 1 – 4 ЗНА поради съответствието на мотивите към проекта по-скоро с такива за изменение на подзаконов акт, а не за изцяло нов, какъвто е предложен и приет, по същество изтъкнатите от органа причини за издаване на Наредбата са обвързани основно с изменения на Закона за устройство на територията и не са информационен източник относно разрешенията, дадени с обжалваните разпоредби, вкл. за формулата по т. 6.1.1 от методиката – приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредбата, която формира същинския спор по делото.
2. С оглед на ограничения до три разпоредби обхват на жалбите пред първата инстанция обсъждането на въпроса дали правомерно е издадена нова наредба, вместо да бъде изменена старата, е безпредметно. При евентуално приемане на нови правила от областта на регулиране по отменените разпоредби е необходимо мотивите от съдържателна гледна точка да отговарят на дължимото по чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА.
3. Основателно е оплакването на касатора по отношение на аргументацията на тричленния състав за отмяна на т. 6.1.1 от методиката – приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредбата, уреждаща формулата за определяне на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация.
а. Съдът е мотивирал отмяната на разпоредбата със съображението, че с нея са разширени критериите за отчитане на топлинната енергия с компоненти, които нямат обективен характер, в противоречие с чл. 145, ал. 2 ЗЕ, според който топлинната енергия, отдадена от сградната инсталация, и топлинната енергия за отопление на общите части при прилагане на дялово разпределение чрез индивидуални топломери се определя като разлика между топлинната енергия за отопление на сградата, определена по чл. 142, ал. 1, и топлинната енергия за отопление на имотите, определена по ал. 1.
б. Разпоредбата на ЗЕ, на която е основана отмяната, е неотносима към т. 6.1.1. Зависимостта по този текст от приложението към чл. 61, ал. 1 от Наредбата е приложима при определянето на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация, при въведена система за дялово разпределение чрез индивидуални разпределители – вж. чл. 143, ал. 1 и 2 ЗЕ и чл. 63, ал. 2, буква „е“ от Наредбата, които съответно препращат към наредбата по чл. 125, ал. 3 от закона и т. 6.1.1 от методиката.
Член 145, ал. 2 ЗЕ, на който се е позовал съдът, регламентира хипотезата на дялово разпределение чрез индивидуални топломери. Определянето на топлинната енергия в този случай се подчинява на правила, уредени в т. 7 от методиката (която е вън от предмета на делото).
в. Констатираната неправилност на мотивите на съда в тази им част обаче не е основание за отмяна на решението поради обсъдения по-горе съществен процесуален порок при приемането на разпоредбата.
4. Правилно съдът е отменил § 3 ПЗР на Наредбата, предвиждащ, че за отчетен период 2019/2020 г. определянето на прогнозните количества топлинна енергия за отопление и за битово горещо водоснабдяване на имотите на клиентите и изготвянето на изравнителните сметки се извършват по правилата на тази Наредба, и с мотиви за материалната й незаконосъобразност – противоречие с чл. 14, ал. 2 ЗНА, обвързващ придаването на обратна сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен акт, със силата на акта, въз основа на който той е издаден.
Обратно на позицията в касационната жалба, в случая е налице „същинско“ обратно действие на разпоредбата.
а. Член 155, ал. 1, т. 1 – 3 ЗЕ определя три начина за заплащане на консумираната топлинна енергия от клиентите в сграда – етажна собственост, като общото между хипотезите е плащането на месечни вноски, респ. по реална месечна консумация. Прогнозното количество на топлинната енергия при дялово разпределение се начислява ежемесечно през отоплителния период – вж. чл. 71, ал. 1, изр. 1 от Наредбата, а изравняването на действително потребеното количество топлинна енергия с начисленото за периода се извършва един път в годината.
б. Въпросната разпоредба предвижда прилагането на правилата на новата наредба към сметките, изготвяни и начислявани ежемесечно през отоплителния период при действието на отменената наредба, вкл. и при оформянето на изравнителните сметки. Тя преурежда съдържанието на правоотношението по повод настъпили юридически факти с правни последици във връзка с вече осъщественото ежемесечно начисляване на прогнозното количество топлинна енергия преди влизането й в сила. Независимо дали са платени, задълженията на потребителите са били установени по основание и размер за съответния месец. С извършването пък един път в годината на изравняване на действително потребеното количество топлинна енергия с начисленото (чл. 72, ал. 2 от Наредбата) съобразно правилата на новата наредба се променят настъпили и проявили действието си в миналото юридически факти, които са били правно значими по старата наредба.
5. Процесуалните нарушения в процеса по издаването на подзаконовия нормативен акт обуславят и отмяната на § 2 ПЗР на Наредбата. Съществуването им изключва обсъждането на материалната (не)законосъобразност и (не)съответствието на разпоредбата с целта на закона, доколкото отстраняването на съществените нарушения е с потенциала да промени нейното съдържание. Същинската преценка на тези две основания за законосъобразност – чл. 146, т. 4 и 5 АПК, предполага отговор и на допълнителния въпрос (извън извършения от съда анализ на съответствието на правилото със закона) дали санкцията за потребителите, намерила израз в приравняването на пломбираните отоплителни тела без монтирани средства за дялово разпределение на отоплителни тела без уреди, е съразмерна – чл. 6 АПК, на неизпълненото задължение за монтиране на средства за дялово разпределение. Той би трябвало да бъде даден от органа при евентуално одобряване на нова разпоредба със същия или сходен регулативен предмет.
II. Допустими, но неоснователни са и касационните жалби на Р. С. и Л. К.
Жалбите почиват на твърдения за нищожност на разпоредбите с акцент върху т. 6.1.1. Пълномощникът на К. е развил подробни съображения за противоречието на формулата с обективния закон на Нютон – Рихман и втория закон на термодинамиката. Целта на касаторите да се реши по същество въпросът за противоречието на Наредбата със закона е разбираема, тъй като съдебното установяване на подобен порок би осуетило приемането на идентични разпоредби след формалното отстраняване на допуснатите процесуални нарушения. Тя не би могла да бъде постигната в настоящото дело по следните съображения:
1. Разпоредбите правилно са били отменени поради процесуални пороци – чл. 146, т. 3 АПК. Констатирането им по принцип не представлява пречка да се изследва кумулативно и материалната законосъобразност на текстовете, което съдът е и направил. В случая обаче припознатото от тричленния състав материалноправно основание за отмяната на т. 6.1.1, както се изясни, е неотносимо към норми от закона, регламентиращи условията, на които трябва да отговаря изчисляването на топлинната енергия, отдадена от сградната инсталация, в хипотезата на приложение на формулата. При това положение и липсата на алтернативни констатации и правни изводи в оспореното съдебно решение не е налице и предмет на касационната проверка в тази част.
2. Конкретни фактически установявания, основани на приетата експертиза, отсъстват в мотивите към решението, а именно с тях чл. 220 АПК обвързва възможността за извършване на касационен контрол, т.е. на дадения етап от производството действа забрана за нови фактически установявания. Касационният съд не може да замести първата инстанция в дейността по установяване на фактите или да преодолее липсата на правни изводи по спора, а само да провери правилността им – той е съд по правото, а не по фактите. Съдебните производства по АПК, както и настоящото са по правило двуинстанционни – чл. 131 АПК. Ако фактически и правни изводи по спорния въпрос бъдат направени за първи път от касационната инстанция, страните биха били лишени от една инстанция, което компрометира споменатия принцип. Касационната инстанция е контролно-отменителна, а не инстанция по същество, независимо от правомощието й в определени случаи да реши делото по същество – чл. 222, ал. 1 АПК, упражнимо само при основание за отмяна на съдебното решение и пререшаване на спора по законосъобразността на административния акт.
3. Следващата от чл. 125, ал. 3 ЗЕ компетентност на издателя на Наредбата и коректно оценената от съда тежест на процесуалните нарушения при издаването й (които са типично проявление на пороци, водещи до отменяемост, а не до нищожност на акта) изключват касационно основание за отмяна на съдебното решение, предпоставено от необявена нищожност на разпоредбите от Наредбата поради некомпетентност на органа, нарушение на формата на акта или административнопроизводствено нарушение. С други думи, съответно на закона е заключението на съда, отричащо по своя резултат нищожност на основанията по чл. 146, т. 1 – 3 АПК.
4. Претендираната от касаторите нищожност е на плоскостта на нарушенията на материалния закон – това следва от естеството на заявените противоречия на формулата с обективни закони.
а. Вярна е позицията за допустимост на обсъждането едновременно на процесуални и материалноправни основания за незаконосъобразност на акт, макар и всяко от тях – в случая процесуалното, да е достатъчно да се постанови отмяна или обяви нищожност на административен акт, вкл. и подзаконов.
б. Въпреки това правилността на съдебната отмяна, ако и да намира опора само в нарушения на процесуалния закон, по хипотеза отнема възможността за касиране на решението, без значение от пропуските на съда при изследването на съответствието на разпоредбата с материалния закон – подобно правомощие касационната инстанция не притежава. Възприемането на такъв подход би означавало да се отмени правилно решение за разглеждане на евентуални допълнителни предпоставки за отмяна на съответните текстове от Наредбата, което е недопустимо. Още повече че проверката за процесуална законосъобразност на акта правно-логически предхожда тази за съобразност с материалния закон. При осъществяване на предварителната проверка за спазване на административнопроизводствените правила решението не е опорочено, а тази констатация е достатъчна за оставянето му в сила. Предвид отсъствието на други проверими съждения с материалноправно съдържание, обхватът на касационната проверка е изчерпан.
в. За пълнота на изложението трябва да се отбележи, че въпросът дали противоречие с обективен (физичен) закон би довело до нищожност на административния акт е поставен на неправилна основа и по тази причина не е дължим хипотетичен отговор.
Материалноправен порок с тежестта да обуслови нищожност се преценява по установени и отдавна прилагани в теорията и съдебната практика типизирани критерии: когато актът е издаден при пълна липса на условията, визирани в хипотезата на материалноправната норма, лишен е изцяло от законово основание или акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на действащото право от нито един орган. Тоест колизията на акта с дължимото следва от противоречие с основни начала на правото или конкретни правила, които са част от правния ред.
Значимостта на т.нар. обективен закон за целите на проверката се опосредява, „пречупва“ през призмата на уредено от законодателството правило. Позитивното право не му е придало ролята на самостоятелен критерий, чието незачитане изначално да породи точно определени последици, респ. по подразбиране да обуслови тежестта на порока, засягащ акта.
III. Искането на Р. С. за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз по въпроса дали чл. 195, ал. 1 АПК противоречи на Решение С-289/2021 г. на СЕС е неоснователно.
1. Българският съд прави запитване до СЕС, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото – чл. 628 ГПК във връзка с чл. 144 АПК.
2. а. Предмет на изследване в касационното производство е законосъобразността на решението на първата инстанция и чрез него косвено на атакуваните разпоредби от Наредбата. Поставеният от касатора въпрос е вън от този предмет и се отнася до приложението на чл. 195, ал. 1 АПК по повод последиците от постановяването на решение за отмяна на подзаконовия нормативен акт.
б. Проблемът би се поставил в производство, по което трябва да се индивидуализира моментът, от който подзаконовият акт се счита за отменен, в частност – дали съдебната отмяна има обратно действие към датата на влизане в сила на акта. Затова и разрешението му следва да се търси от съда, разглеждащ дело, в който моментът на произвеждане на действие на отмяната на подзаконовия акт е правно значим, т.е. при спор относно правоотношение, регулирано от отменена разпоредба, а не при решаването на въпроса за законосъобразността на самите разпоредби. Само на посоченото и достатъчно основание искането следва да бъде отхвърлено.
IV. 1. Изложеното мотивира оставянето в сила на обжалваното решение – чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК, и отхвърлянето на искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС.
2. а. Неоснователността на всяка от жалбите е отрицателна предпоставка (по аргумент от чл. 143, ал. 1 АПК) на заявеното от касаторите право на разноски в това производство и съответно те не подлежат на присъждане.
б. Разноски за адвокатско възнаграждение ще бъдат присъдени на основание чл. 38, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 3 от Закона за адвокатурата в полза на адв. Славчев в размера по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Становището на представляваните от него ответници Порязови е за неоснователност на оспорването на министъра. Позиция за поддържане на жалбите на другите двама касатори не е изразена, което дава основание да се заключи, че решението по настоящото дело не е неблагоприятно, за да бъде отречено правото на адвоката да получи възнаграждение за осъщественото безплатно процесуално представителство.
Воден от горното, Върховният административен съд, петчленен състав на II колегия,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 7276 от 3.07.2023 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на II отделение, по адм. дело № 746/2021 г.
Отхвърля искането на Р. И. С. за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз.
Осъжда Министерството на енергетиката да заплати на адвокат А. В. Славчев от Адвокатската колегия – Пловдив, адвокатско възнаграждение за касационната инстанция в размер на 1000 (хиляда) лв. на основание чл. 38, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 3 от Закона за адвокатурата.
Решението е окончателно.
И.ф. председател: Георги Чолаков
906
