РЕШЕНИЕ № 11200 от 6 декември 2022 г.

по административно дело № 7821 от 2022 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на десети ноември две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Йовка Дражева, членове: Донка Чакърова, Галина Карагьозова, Юлия Раева, Радостин Радков, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Цветанка Борилова изслуша докладваното от съдията Юлия Раева по административно дело № 7821/2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването срещу Решение № 6537 от 1.07.2022 г. по адм. дело № 8739/2021 г. на тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС), седмо отделение, с което са отменени разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция, издаден от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 21 от 20.03.2009 г., посл. изм. и доп., ДВ, бр. 26 от 29.03.2019 г., в сила от 1.04.2019 г.).

Оплакванията на касационния жалбоподател са, че съдът е мотивирал неправилен извод за допуснати съществени нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 1, 2 и 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В касационната жалба не се оспорва, че мотивите към проекта за изменение и допълнение на нормативния акт не са били публикувани, но това нарушение според касационния жалбоподател не е съществено, тъй като спазването на горните разпоредби няма да доведе по различен резултат. По изложените съображения се иска съдебното решение да бъде отменено, като касационната инстанция постанови решение за отхвърляне на жалбата срещу нормативния акт в обжалваната му част.

Ответникът – Анелия Христова Пеева, изразява становище, че касационната жалба е неоснователна. Моли съдебното решение да бъде оставено в сила и присъждане на разноски съгласно представен списък.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е неоснователна.

Като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, петчленният състав на Втора колегия на Върховния административен съд намира за установено следното:

Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

Първоинстанционното съдебно производство е образувано по жалба на Анелия Христова Пеева срещу разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция, издаден от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 21 от 20.03.2009 г., посл. изм. и доп., ДВ, бр. 26 от 29.03.2019 г., в сила от 1.04.2019 г.).

Разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 3 е въведена с изменението и допълнението, извършено с Правилника за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център „Фонд за асистирана репродукция“ (обн., ДВ, бр. 58 от 29.07.2011 г.), и гласи: „3. при жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението по чл. 31, ал. 1.“

Разпоредбата на чл. 27, ал. 2 е въведена със същото изменение и допълнение на правилника, като в първоначалната си редакция гласи: „(2) Не се извършва финансиране на втори и трети опит по реда на този правилник на жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението за втори и трети опит.“

Видно от тяхното съдържание оспорените разпоредби регламентират допълнителен критерий, съставляващ възрастово ограничение за определяне на лицата за организационно и финансово подпомагане със средства от Центъра за асистирана репродукция, а именно – жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението.

С Правилника за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център „Фонд за асистирана репродукция“ (обн., ДВ, бр. 103 от 28.12.2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) в разпоредбата на чл. 27 думата „финансиране“ е заменена с „одобряване“. В тази връзка съдът е отбелязал, че това изменение не променя смисъла на въведените ограничения за финансиране на дейности по асистирана репродукция. Оспорената разпоредба на чл. 27, ал. 2 от правилника е изменена и допълнена с Правилника за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция (обн., ДВ, бр. 4 от 9.01.2018 г., в сила от 1.01.2018 г.), като думите „втори и трети“ се заменят с „втори, трети и четвърти“, а след думата „заявлението“ се добавя „по чл. 31, ал. 5, а за индикацията по чл. 26, ал. 1, т. 6 – към датата на подаване на заявлението по чл. 32, ал. 1, т. 2“. Относно тези изменения и допълнения съдът също е приел, че и след приемането им не се променя смисълът на въведеното възрастово ограничение за финансиране на дейности по асистирана репродукция.

За да отмени правилника в обжалваната част, съдът е обосновал извод за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, регламентирани в чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 1, 2 и 3 ЗНА в приложимата редакция към приемането на изменението и допълнението на правилника от 2011 г. – ДВ, бр. 46 от 2007 г., както и на чл. 77 АПК. Въз основа на представените по делото доказателства съдът е установил, че към проекта за изменение и допълнение на правилника от 2011 г. няма приложени мотиви, като на страницата на Министерството на здравеопазването (МЗ) на 30.05.2011 г. е публикуван единствено проектът на Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център „Фонд за асистирана репродукция“. Съдът е отбелязал, че мотивите за изменение и допълнение на подзаконов нормативен акт са задължителен елемент от процедурата по приемането му – чл. 28, ал. 1 ЗНА. Член 28, ал. 2 ЗНА в приложимата редакция предвижда, че мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Член 28, ал. 3 ЗНА пък посочва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В чл. 26, ал. 2 ЗНА в приложимата редакция се предвижда, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган проектът заедно с мотивите, съответно доклада, се публикува на интернет страницата на съответната институция, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Според съда правилата на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 1, 2 и 3 ЗНА са съществени, тъй като те са гаранция за спазването на принципите за изработването и на приемането на проект на нормативен акт, предвидени в чл. 26, ал. 1 ЗНА в редакцията на разпоредбата към 2011 г. – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неспазването на посочените разпоредби е довело и до нарушение на чл. 77 АПК, който изисква преди издаването на нормативния акт компетентният орган да обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.

Съдът е подчертал, че има съществено различие между действията на органа при приемането на проекта за изменение и допълнение през 2011 г. и през 2017 г., тъй като за втория проект има изготвен доклад изх. № 75-05-277/14.07.2017 г., проведено е обществено обсъждане (в съответствие с чл. 26, ал. 2 ЗНА в редакцията от ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.), изготвен е последващ доклад изх. № 75-05-277/17.10.2017 г. до компетентния орган ведно с мотиви към проекта за изменение и допълнение на правилника, който отразява резултатите от проведеното обсъждане, съответно приемането/неприемането на направените предложения и възражения по проекта, същият е приет с решение по т. 14 от Протокол-решение № 44 от заседание на ръководството на МЗ, проведено на 19.10.2017 г., извършена е публикация на проекта и мотивите към него на интернет страницата на МЗ на 20.10.2017 г., както и в Портала за обществени консултации (в съответствие с чл. 26, ал. 3 ЗНА в редакцията от ДВ, бр. 34 от 2016 г.), окончателният проект на Правилника за изменение и допълнение е приет с решение по т. 2 от Протокол-решение № 53 от заседание на ръководството на МЗ, проведено на 18.12.2017 г., въз основа на доклад изх. № 04-00-58/14.12.2017 г. на зам.-министъра на здравеопазването и проектът е изпратен за публикуване в „Държавен вестник“.

Спазването на предвидената в АПК и ЗНА процедура по изработване и приемане на проекти за изменение и допълнение на нормативни актове при приемане на изменението и допълнението на правилника през 2017 г. (обн., ДВ, бр. 4 от 2018 г.) обаче не може да санира допуснатите нарушения при първоначалното приемане на оспорените разпоредби. Това е така не само защото се касае за два отделни и напълно самостоятелни проекта на нормативни актове, но и защото извършените изменения и допълнения на правилника през 2017 г. в частта на оспорените разпоредби на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 не променят въведената пределно допустима възраст за одобряване на финансиране на дейности по асистирана репродукция и не могат да бъдат разглеждани извън контекста на същата.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Изводът на съда за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на измененията и допълненията на правилника от 2011 г. е в съответствие със събраните по делото доказателства и е обоснован при правилно приложение на закона. Правилно съдът е отбелязал, че спазването на процедурата по приемане на последните изменения и допълнения на оспорените разпоредби не санира допуснатите нарушения през 2011 г., тъй като с приетите изменения и допълнения от 2017 г. (обн., ДВ, бр. 4 от 2018 г.) не отпада въведеното през 2011 г. възрастово ограничение.

Трайна е съдебната практика, че неизпълнението на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 1, 2 и 3 ЗНА е съществено нарушение на процедурата по изработване на проекта на нормативния акт и е достатъчно основание за отмяна. Посочените разпоредби са гаранция за спазването на основни принципи при изработването и приемането на нормативните административни актове. Те са императивни и тяхното нарушение опорочава в съществена степен процедурата по изработване на проекта на нормативния акт. Чрез поставянето на изискването за публикуване на проекта и мотивите към него законодателят цели да осигури участието на заинтересованите лица в хода на изработване на проекта.

По изложените съображения не са налице основания за отмяна на обжалваното решение и същото следва да бъде оставено в сила.

Независимо от изхода на делото в полза на ответника не следва да се присъждат претендираните разноски за адвокатско възнаграждение, тъй като към искането е представен само списък, но не и доказателства за плащането на адвокатско възнаграждение за касационната инстанция.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,

РЕШИ:

Оставя в сила Решение № 6537 от 1.07.2022 г. по адм. дело № 8739/2021 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, седмо отделение.

Решението е окончателно.

Председател: Георги Чолаков

7953