ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 6537 от 1 юли 2022 г.

по административно дело № 8739 от 2021 г.

Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в съдебно заседание на осми март две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Ваня Анчева, членове: Станимир Христов, Полина Богданова, при секретар Антоанета Иванова и с участието на прокурора Георги Камбуров изслуша докладваното от съдията Станимир Христов по административно дело № 8739/2021 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на д-р А. Пеева от гр. София чрез представители по пълномощие – адв. М. Екимджиев и адв. К. Бончева, против разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и на чл. 27, ал. 2 от Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция (ЦАР), издаден от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 21 от 20.03.2009 г.; посл. изм. и доп., бр. 26 от 29.03.2019 г., в сила от 1.04.2019 г. (Правилника).

В жалбата се твърди, че разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника противоречат на норми с по-висок юридически ранг, което налага отмяната им на основание чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ) и чл. 185 и сл. от АПК. Правният интерес на жалбоподателката е обоснован с получен писмен отказ от 17.04.2019 г. от финансиране на дейности по асистирана репродукция поради навършването от нейна страна на [възраст], който факт е формалното и единствено основание за постановения отказ, въпреки че индивидуалните медицински показатели на жалбоподателката доказват реалната възможност тя да зачене. Твърди се, че оспорените подзаконови норми засягат негативно важен за д-р Пеева аспект от правото й на личен живот по смисъла на чл. 32, ал. 1 от КРБ и чл. 8 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС), каквото е правото й на асистирана репродукция без дискриминационни ограничения, каквото представлява въведената пределна възраст за одобряване финансирането на дейности по асистирана репродукция. В жалбата се сочи, че възприетият нормативен подход чрез въведеното ограничение не съответства на забраната за дискриминация, визирана в чл. 6 от КРБ и разпоредбите на Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр), като не отговаря на изискванията за законоустановеност, необходимост и пропорционалност. В тази връзка се сочи, че министърът на здравеопазването, като издател на Правилника, не е имал законова делегация да въведе оспорените ограничения. Доколкото в Закона за здравето (ЗЗ) е налице раздел, озаглавен „Асистирана репродукция“ (глава четвърта, раздел ІІІ от ЗЗ), който разписва детайлно условията и медицинските критерии, на които трябва да отговарят лицата, за да получат право на асистирана репродукция, и в него не е предвидено възрастово ограничение, то оспорената норма на чл. 27, ал. 1, т. 3 от Правилника нито запълва законова празнота, нито детайлизира същата, а създава първична правна уредба, ограничаваща конституционно право, при това в противоречие с чл. 6 и чл. 7, ал. 1 и 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), тъй като чл. 130, ал. 3 от ЗЗ предвижда издаването на наредба на министъра на здравеопазването за приемането на медицински стандарт за асистираната репродукция. Правилникът, чиито разпоредби се оспорват, не е свързан с прилагането на закон в неговата цялост по смисъла на чл. 7, ал. 1, предл. 1 от ЗНА, а наред с организационните и устройствените му норми относно организацията на работа и дейността на ЦАР същият въвежда допълнителен критерий за финансиране от държавата на дейности по асистирана репродукция – навършени 43 години от жената, независимо от липсата на медицински противопоказания и доказана възможност за зачеване, без законова делегация за това, т.е. дава се първична нормативна уредба на неуреден в закон възрастов критерий за допускане до асистирана репродукция. Допълва се, че дори да се приеме, че въведеното възрастово ограничение преследва легитимна цел, същото е непропорционално и противоречи на обществения интерес за преодоляване на демографската криза в Република България, и като несъразмерно засяга защитени от правото ценности. Това е така, тъй като не се отчитат индивидуалните репродуктивни способности на жените, желаещи асистирана репродукция, а на формален признак се отказва финансиране. По този начин, привидната неутралност на разпоредбата в действителност не ограничава всички жени, навършили 43-годишна възраст, тъй като не взема предвид индивидуалните медицински показатели на онези, които нямат реален шанс за зачеване, и по същата причина – без да се отчитат индивидуалните медицински показатели, ограничава онези жени, при които има реален шанс за зачеване, т.е. налице е непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 и чл. 6, ал. 2 от ЗЗДискр. Сочи се, че разумният, балансиран и недискриминационен подход, потвърждаван и в редица решения на Европейския съд по правата на човека, следва да отчита както обективни критерии, какъвто е възрастта, така и индивидуални здравни критерии, определящи възможността за зачеване във всеки конкретен случай на преценка за финансиране на асистирана репродукция. По този начин ще бъде намерен оптимален баланс между обществения интерес от рационално разходване на публични средства, индивидуалното право на жените да имат достъп до асистирана репродукция, без дискриминационни ограничения и несъмнения държавен и обществен приоритет – преодоляване на демографската криза. Заключава се, че така въведеното чрез оспорените разпоредби третиране е неравно и в противоречие с конституционния принцип, прогласен в чл. 6 от КРБ, и с принципа за равенство на възможностите по смисъла на чл. 2, т. 1 от ЗЗДискр, както и в противоречие с чл. 85, чл. 126, ал. 1, т. 3 и чл. 136 от ЗЗ. По изложените подробни съображения се иска отмяна на нормите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника, както и присъждане на сторените разноски.

В съдебно заседание жалбоподателката се представлява от адв. К. Бончева, която поддържа жалбата и искането за разноски по представен списък, с приложени към него доказателства.

Ответникът – министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител Н. Цветкова, главен юрисконсулт в дирекция „Правна“, в съдебно заседание и представено писмено становище излага съображения за неоснователност на жалбата. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Сочи, че при липсата на законова делегация за това административният орган е иззел функциите на законодателя, като е въвел допълнителен критерий за финансиране от страна на държавата на дейности по асистирана репродукция за жени до 43-годишна възраст независимо от липсата на медицински противопоказания и експертно доказана възможност за зачеване при жени над тази възраст. Оспорените разпоредби са приети без съответна законова делегация, доколкото глава четвърта, раздел ІІІ от ЗЗ дава възможност за подзаконова детайлизация на дейностите по асистирана репродукция чрез наредба, а не по силата на устройствения правилник на създадения с Постановление № 25 на Министерския съвет от 2009 г. Център „Фонд за асистирана репродукция“ като юридическо лице по чл. 60 от Закона за администрацията към министъра на здравеопазването, който следва да осъществява организационно и финансово подпомагане на български граждани за извършване на дейности по асистирана репродукция в лечебни заведения в Република България, да създаде и поддържа регистър на лица с репродуктивни проблеми.

Върховният административен съд, седмо отделение, след като се запозна с доказателствата по делото, прецени доводите на страните и съобрази законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, намира жалбата за допустима, като подадена от надлежна страна, обосноваваща наличието си на правен интерес да оспори чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция (загл. изм., ДВ, бр. 13 от 2014 г.) по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което и жалбата следва да се счита за допустима и на това основание.

Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:

В настоящото дело са оспорени разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника в действащите им редакции. Разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 3 е въведена с изменението и допълнението на Правилника, извършено с Правилника за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център „Фонд за асистирана репродукция“ (загл. изм., ДВ, бр. 13 от 2014 г.), обнародван в ДВ, бр. 58 от 29.07.2011 г., и гласи: „3. при жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението по чл. 31, ал. 1.“ Разпоредбата на чл. 27, ал. 2 от Правилника е въведена със същото изменение и допълнение на Правилника, като в първоначалната си редакция гласи: „(2) Не се извършва финансиране на втори и трети опит по реда на този правилник на жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението за втори и трети опит.“ Смислово, не се извършва финансиране по реда на правилника, независимо от наличие на индикациите по чл. 26 от същия, в случаите при жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението по чл. 31, ал. 1 от Правилника (за първоначално финансиране на дейности по асистирана репродукция), както и не се извършва финансиране на втори и трети опит по реда на този правилник на жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението за втори и трети опит. С Правилника за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център „Фонд за асистирана репродукция“, обнародван в ДВ, бр. 103 от 28.12.2012 г., в разпоредбата на чл. 27 думата „финансиране“ е заменена с „одобряване“, без това по същество да променя смисъла на въведените ограничения за финансиране на дейности по асистирана репродукция. Оспорената разпоредба на чл. 27, ал. 2 от Правилника е изменена и допълнена с Правилника за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция, обнародван в ДВ, бр. 4 от 9.01.2018 г., като думите „втори и трети“ се заменят с „втори, трети и четвърти“, а след думата „заявлението“ се добавя „по чл. 31, ал. 5, а за индикацията по чл. 26, ал. 1, т. 6 – към датата на подаване на заявлението по чл. 32, ал. 1, т. 2“, без с въведените изменения и допълнения да се променя смисълът на въведеното възрастово ограничение за финансиране на дейности по асистирана репродукция.

Съгласно чл. 75 ал. 2 от АПК „Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен“, като в конкретния случай оспореният Правилник е издаден на основание чл. 60, ал. 2 от Закона за администрацията и чл. 2, ал. 2 и чл. 7, ал. 2 от ПМС № 25 от 2009 г. за създаване на Център „Фонд за асистирана репродукция“ (ДВ, бр. 13 от 2009 г.). Съгласно чл. 2, ал. 2 от постановлението организацията на работа и дейността на фонда, както и медицинските критерии за определяне на лицата по ал. 1, т. 1 се уреждат с правилник, издаден от министъра на здравеопазването, който се обнародва в „Държавен вестник“. Налице е законова делегация за определяне на критериите, на които следва да отговарят лицата, за да получат организационно и финансово подпомагане за извършване на дейности по асистирана репродукция в лечебни заведения в Република България. Неоснователен се явява в тази връзка доводът на жалбоподателя, че в раздел ІІІ „Асистирана репродукция“ от глава четвърта на ЗЗ детайлно са разписани условията и медицинските критерии, на които трябва да отговарят лицата, за да получат право на асистирана репродукция, и в него не е предвидено възрастово ограничение. Раздел ІІІ е част от глава четвърта, озаглавена „Здравна закрила на определени групи от населението“ и има за цел да даде основна уредба на закрилата на онази група от населението, която включва мъже и жени, чието здравословно състояние не им позволява да осъществят репродуктивните си функции по естествен път. Уредбата посочва дейностите, които влизат в обхвата на асистираната репродукция, въвеждането на стандарт, на който следва те да отговарят, лицата, които могат да извършват дейности по асистирана репродукция, условия за регистрация и отчитане на дейностите по асистирана репродукция, осъществяването на контрол върху дейностите по асистирана репродукция и тяхното регистриране и отчитане, въвеждането на забрани за използването на техники за асистирана репродукция с цел модифициране на човешкия геном при липсата на профилактична или лечебна цел за извършването й. Уредбата в раздел ІІІ не посочва медицински критерии, на които трябва да отговарят лицата, за да получат право на асистирана репродукция, както неправилно се сочи от жалбоподателката, тъй като закрилата на тази група от населението е принципно гарантирана от закона, а доколкото в настоящия случай се касае за критерии, въз основа на които лица от тази закриляна група да получат организационно и финансово подпомагане от държавата за извършване на дейности по асистирана репродукция, то при спазване на принципа за държавно участие при финансиране на дейности, насочени към опазване здравето на гражданите, с ПМС № 25/2009 г. за създаване на Център „Фонд за асистирана репродукция“ се предвижда с подзаконов нормативен акт на министъра на здравеопазването да бъдат уредени както организацията на работа и дейността на фонда, така и медицинските критерии, на които следва да отговарят лицата, за да получат организационно и финансово подпомагане чрез него. С оглед изложеното оспореният правилник, като приет от министъра на здравеопазването при наличие на законова делегация за това, е издаден от компетентен орган.

Съгласно чл. 77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В съответствие с това, чл. 26 от ЗНА (в относимата редакция на разпоредбата към ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 1.01.2008 г.) разпорежда внасянето на проекта на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган да се предхожда от публикуването на проекта от съставителя му на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Видно от съдържащите се в административната преписка доказателства, изменението и допълнението на Правилника, обнародвано в ДВ, бр. 58 от 2011 г., с което са въведени оспорените разпоредби на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2, е извършено въз основа на проект, представен на компетентния орган с доклад от зам.-министъра на здравеопазването, без дата, с поставена резолюция от неизвестно лице „За ръководство“ на дата 27.05.2011 г. Проектът е „принципно“ приет с решение по т. 5 от Протокол-решение № 23 от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването (МЗ), състояло се на 28.05.2011 г. На същия зам.-министър е възложено уточняване на начина на заплащане на лечението в чужбина със срок за изпълнение до 1.06.2011 г. Няма данни за последващо одобряване на проекта с направено уточнение, като от доказателствата, съдържащи се в административната преписка, се установява, че на страницата на МЗ на 30.05.2011 г. е публикуван единствено проектът на Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център „Фонд за асистирана репродукция“ без мотиви и без доклад.

Горното се явява в нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Оспорените изменения на Правилника са приети и при допуснато нарушение на чл. 28, ал. 1, 2 и 3 от ЗНА в относимата редакция към приемането на изменението от 2011 г., а именно от ДВ, бр. 46 от 2007 г. Мотивите за изменение на подзаконов нормативен акт са задължителен елемент от процедурата по приемането му. Член 28, ал. 2 от ЗНА в посочената редакция предвижда, че „мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.“ Съгласно ал. 1 проектът заедно с мотивите и доклада към него се внасят за обсъждане от компетентния орган. Алинея 3 на посочената разпоредба пък посочва, че „проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган“.

В настоящия случай към проекта за изменение и допълнение на Правилника в оспорените му части няма приложени мотиви, а с оглед възложеното уточнение не може да се приеме, че има и доклад. От изявленията на процесуалния представител на ответника, който в писменото си становище заявява, че „Действително мотивите към разработения проект не са публикувани на интернет страницата, но този пропуск по изпълнение на задължението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА не е съществен по смисъла на чл. 143, т. 3 от АПК“, а в съдебно заседание, че няма „други доказателства, които да представям към преписката, включително и такива за публикуване на интернет страницата на ведомството на мотиви към проекта за правилник и съответно справка за отразяване на предложенията и становищата“, може да се заключи, че нито са съставяни мотиви заедно с първоначалния доклад от 27.05.2011 г., нито впоследствие, както и доклад след направеното уточнение, съответно не са публикувани, както се изисква от чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Липсата на мотиви и доклад за приемането на изменението и допълнението на Правилника съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА е пречка за приемането им.

Неоснователен е аргументът на ответника, че пропускът за изпълнение на задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА не е съществен в настоящия случай. Макар и да не го заявява изрично, косвено ответникът признава, че към изменението и допълнението на Правилника от 2011 г. в частта на оспорените разпоредби няма съставени мотиви – в противен случай към административната преписка щеше да е приложено доказателство за изготвянето им, макар и да се признава, че не може да се приложи доказателство за публикуването им на интернет страницата на МЗ.

Безспорно е, че разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и на чл. 28, ал. 1, 2 и 3 от ЗНА са административни правила за обсъждането и приемането на нормативен административен акт. При липсата на легална дефиниция на понятието „съществено нарушение на административнопроизводствените правила“ критериите за преценка за това дали едно нарушение е съществено по смисъла на чл. 143, т. 3 от АПК, са изведени от административноправната наука и са трайно установени в съдебната практика. За да бъде нарушението на едно производствено правило съществено, е необходимо, освен самото правило по своята същност да е съществено, и самото конкретно нарушение да е повлияло или да е могло да повлияе върху съдържанието на акта.

Съдът намира за безспорно, че визираните в чл. 26, ал. 1 и в чл. 28, ал. 1, 2 и 3 от ЗНА правила са съществени, тъй като те са гаранция за спазването на визираните в чл. 26, ал. 1 от ЗНА принципи на изработването и на приемането на проект на нормативен акт – обоснованост, откритост, стабилност и съгласуваност, с оглед на редакцията на разпоредбата към 2011 г. Принципът на обоснованост се гарантира от изискването за мотивиране на проекта на нормативен акт, от изискванията за съдържанието на мотивите и от изискването обсъждането на проекта да не се извършва без наличието на мотиви. Принципът на откритост се гарантира от изискванията за публикуване на проекта на акта и на неговите мотиви. Принципът на съгласуваност се гарантира от изискването за публикуване на проекта и на мотивите и от осигуряването на заинтересованите лица на възможност да изразят становища и предложения. Принципът на стабилност се гарантира от изискванията към съдържанието на мотивите и възможността на заинтересованите лица да изразят становища и предложения. Визираните принципи от своя страна са установени с цел гарантиране на правата и законните интереси на правните субекти и гарантиране упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.

Правните норми, които са гаранция за спазването на основни принципи при изработването и приемането на нормативните административни актове, а с оглед на това и на субективни права и на законни интереси на правните субекти, безспорно са съществени сами по себе си.

Съдът намира и че в конкретния случай нарушаването на тези правила е повлияло съществено на съдържанието на акта, т.е. на правата и интересите на правните субекти.

С процесното изменение органът е предвидил друг случай, в който не се извършва финансиране на дейности по асистирана репродукция, наред с предвидените до момента два такива: при наличието на контраиндикации съгласно Наредба № 28 от 2007 г. за дейности по асистирана репродукция (отменена с Решение № 4655 от 21.04.2020 г. по адм. дело № 7771/2019 г. на ВАС – ДВ, бр. 93 от 30.10.2020 г., в сила от 30.10.2020 г.) или при липсващ или ограничен яйчников резерв със стойности на ФСХ повече от 12,5 mIU/ml. Предвидено е да не се извършва финансиране на дейности по асистирана репродукция при жени, навършили 43 години към датата на подаване на заявлението по чл. 31, ал. 1 от Правилника, както за първи опит за инвитро процедура (чл. 27, ал. 1, т. 3 от Правилника), така и когато възрастта е навършена към датата на подаване на заявлението за втори и трети опит (чл. 27, ал. 2 от Правилника).

В писменото си становище процесуалният представител на ответника сочи, че новите критерии са аргументирани от това, че при различните методи на асистирана репродукция често се прилага хормонална стимулация, която при жени в напреднала репродуктивна възраст можело да доведе до нежелани реакции и противопоказания, освен това с напредването на възрастта нараствала и опасността от раждане на дете с аномалии. Въвеждането на възрастта като медицински критерий било оправдано с обществения интерес и било израз на функцията за закрила и опазване на здравето на гражданите, посочена в чл. 52, ал. 2 от КРБ и чл. 2, т. 1 от ЗЗ, както и в изпълнение на законоустановените функции на министъра на здравеопазването по опазване на генетичното здраве на гражданите с цел предотвратяване на генетични аномалии и грижа за здравето на жените над 43-годишна възраст, като не се допуска риск за техния живот и здраве при осъществяване на медицинските процедури по асистирана репродукция, който значително надвишава ползата от тях. Безспорно е, че възрастта е решаващ фактор за годността на репродуктивната способност на жената. С оглед на това би могло и да е медицински обосновано приемането на точно посочената от органа възраст като предел, до който е обосновано извършването на дейности по асистирана репродукция, дори при липсата на индивидуални противопоказания за това и експертно доказана възможност за зачеване, както сочи жалбоподателката. Но липсата на каквито и да било мотиви не дава възможност нито на заинтересованите лица да разберат защо органът е приел точно тази възрастова граница, нито на съда да извърши контрол за законосъобразност. Освен това недопустимо е мотивирането на административния акт, било той индивидуален, общ или нормативен, да се извършва едва при провеждането на съдебния контрол за неговата законосъобразност.

Следователно по отношение на допълването на Правилника с разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 в конкретния случай – липсата на мотиви – както изобщо налични при обсъждане на допълнението, така и на публикувани, би могло да се е отразило на крайното съдържание на акта. От една страна, ако заинтересованите лица бяха имали надлежни мотиви на органа за точно приетата възрастова граница, те биха могли да представят своите становища и предложения и органът би могъл да се съобрази с тях, т.е. би могло съдържанието на акта да бъде друго. От друга страна, наличието на конкретни и подкрепени с медицински данни мотиви на органа за въведеното допълнение би могло да позволи и на съда да извърши преценка за неговата обоснованост в контекста на въведените с жалбата доводи за неговата диспропорционалност.

Ето защо в настоящия случай липсата на мотиви и тяхното публикуване се явява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Налице е била пречка за обсъждане от компетентния орган на проекта на нормативен акт, както и за неговото приемане. Това е достатъчно основание за отмяна на процесните разпоредби на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника за организацията на работа и дейността на Центъра за асистирана репродукция (загл. изм., ДВ, бр. 13 от 2014 г.).

Съдът намира също така, че процесното изменение и допълнение на Правилника от 2011 г. е извършено в противоречие с чл. 77 от АПК, тъй като проектът не е обсъден заедно с представените становища, предложения и възражения. Видно е от доказателствената съвкупност по делото, че за разлика от изменението и допълнението на процесните разпоредби, обнародвано в ДВ, бр. 4 от 2018 г., за това през 2011 г. липсват каквито и да било индиции в тази насока. Както бе посочено по-горе, проектът за изменение и допълнение е принципно приет на заседание на ръководството на МЗ на 28.05.2011 г., а едва след тази дата – на 30.05.2011 г., е извършено публикуване на проекта на страницата на ведомството, макар и без публикуване на мотиви, съответно доклад. За окончателното приемане на проекта от компетентния орган няма представени доказателства, въпреки че проектът е обнародван в ДВ, бр. 58 от 2011 г. Няма и индиции дали са обсъдени евентуално постъпили становища, предложения или възражения по предвижданите изменения и допълнения. Очевиден е контрастът в действията на органа при приемането на проекта за изменение и допълнение през 2011 г. и през 2017 г., тъй като за втория проект има изготвен първоначален доклад изх. № 75-05-277/14.07.2017 г., проведено е обществено обсъждане (в съответствие с чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в редакцията на разпоредбата към ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.), изготвен е последващ доклад изх. № 75-05-277/17.10.2017 г. до компетентния орган ведно с мотиви към проекта за изменение и допълнение на Правилника, който отразява резултатите от проведеното обсъждане, съответно приемането/неприемането на направените предложения и възражения по проекта, същият е приет с решение по т. 14 от Протокол-решение № 44 от заседание на ръководството на МЗ, проведено на 19.10.2017 г., извършена е публикация на проекта ведно с мотивите на сайта на МЗ на 20.10.2017 г., както и в Портала за обществени консултации (в съответствие с чл. 26, ал. 3 от ЗНА, в редакцията й към ДВ, бр. 34 от 2016 г.), окончателният проект на Правилника за изменение и допълнение е приет с решение по т. 2 от Протокол-решение № 53 от заседание на ръководството на МЗ, проведено на 18.12.2017 г., въз основа на доклад изх. № 04-00-58/14.12.2017 г. на зам.-министъра на здравеопазването, и проектът е изпратен за публикуване в „Държавен вестник“.

Спазването на предвидената в АПК и ЗНА процедура по изработване и приемане на проекти за изменение и допълнение на нормативни актове при приемане на изменението и допълнението на Правилника през 2017 г., обнародвано в ДВ, бр. 4 от 2018 г., обаче не може да повлияе на незаконосъобразността на действията на административния орган при първоначалното приемане на оспорените разпоредби, нито да ги санира. Това е така не само защото се касае за два отделни и напълно самостоятелни проекта на нормативни актове, но и защото извършените изменения и допълнения на Правилника през 2017 г. в частта на оспорената разпоредба на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 не променят въведената от органа пределно допустима възраст за одобряване на финансиране на дейности по асистирана репродукция и не могат да бъдат разглеждани извън контекста на същата. Напротив, доколкото с този проект в разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 4 е въведен нов случай, при който не се извършва одобряване финансирането на дейности по асистирана репродукция за жени с доказано онкологично заболяване, навършили 35 години към датата на подаване на заявлението по чл. 32, ал. 1, т. 1 от Правилника, то жените с тази индикация – доказано онкологично заболяване, са включени и в хипотезата на ал. 2 на чл. 27, съгласно която не се извършва одобряване на втори, трети и четвърти опит по реда на този Правилник на жени, навършили 43 години към датата на подаване на съответното заявление. Или въведеният формален признак – навършени 43 години, се отнася както към общия случай на жени с репродуктивни проблеми, така и към случаите на жени, които освен репродуктивни проблеми, имат и доказано онкологично заболяване.

С оглед изложеното съдът намира, че при приемането на Проекта на изменение и допълнение на Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция (загл. изм., ДВ, бр. 13 от 2014 г.) в оспорените части на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2, обнародван в ДВ, бр. 58 от 2011 г., са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което следва да бъдат отменени.

Предвид изхода на спора съдът намира за основателно и доказано искането на жалбоподателката за присъждане на разноски, поради което и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК следва да осъди Министерството на здравеопазването да заплати в полза на д-р А. Пеева платените от нея държавни такси за образуване на производството и публикуване на обявление за същото в „Държавен вестник“, общо в размер на 30 (тридесет) лв., както и адвокатско възнаграждение в размер на 1200 (хиляда и двеста) лв., с вкл. ДДС. Възражението на ответника за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение е неоснователно, тъй като е бланкетно, а договореното адвокатско възнаграждение съответства на осъществените от процесуалните представители на ответника действия по изготвяне на жалбата и представителство в открито съдебно заседание.

Въз основа на гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, седмо отделение,

РЕШИ:

Отменя разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Правилника за организацията на работа и дейността на Център за асистирана репродукция (загл. изм., ДВ, бр. 13 от 2014 г.).

Осъжда Министерството на здравеопазването с адрес на управление: гр. София, пл. Св. Неделя № 5, да заплати на д-р А. Пеева сума в размер на 1230 (хиляда двеста и тридесет) лв., представляваща разноски за настоящата инстанция.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14-дневен срок от получаване на съобщението пред петчленен състав на Върховния административен съд.

Решението да се разгласи по реда на чл. 194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени.

Председател: Георги Чолаков

7952