ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 3934 от 29 март 2021 г.

по административно дело № 12473 от 2020 г.

Върховният административен съд на Република България – четвърто отделение, в съдебно заседание на девети март в състав: председател: Кремена Хараланова, членове: Мира Райчева, Светослав Славов, при секретар Ирена Асенова и с участието на прокурора Даниела Божкова изслуша докладваното от председателя Кремена Хараланова по адм. дело № 12473/2020 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба, подадена от „Ат Ком“ – ЕООД, със седалище гр. София, представлявано от управителя А. Т., чрез процесуалния му представител адвокат И. А., срещу чл. 9, ал. 8, 9 и 12, § 53, ал. 1 и 6 от ПЗР, както и т. 3 от приложение № 1б към чл. 11, ал. 2 от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, изм. обн., ДВ, бр. 80 от 11.09.2020 г., издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Релевирани са оплаквания за незаконосъобразност на горепосочените разпоредби и се претендира отмяната им. В открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора жалбата се поддържа от процесуалния представител на оспорващия.

Ответната страна – министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, чрез пълномощниците си – държавни експерти с юридическо образование И. М. и И. Й., в открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора оспорва жалбата и претендира отхвърлянето й като неоснователна. Твърди, че атакуваните текстове не противоречат на цитираните в жалбата разпоредби на нормативни актове от по-висока степен, нито при приемането им са допуснати съществени процесуални нарушения, в т.ч. по подробно изложени съображения, че при изготвянето на доклада до министъра е изцяло съобразен чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение за един процесуален представител в минимален размер.

Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за основателността на подадената жалба, изтъквайки, че в случая не са изпълнени изискванията по чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА и е налице основание за отмяна на атакуваните разпоредби като издадени при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По отношение съответствието им с материалния закон застъпва становище за основателност на жалбата, само в частта й срещу § 53, ал. 1 и 6 от ПЗР, и т. 3 на приложение № 1б от Наредбата.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Предвид обстоятелството, че „Ат Ком“ – ЕООД, е производител и вносител на средства за измерване, одобрени от Българския институт по метрология, а обжалваните разпоредби от Наредбата засягат лицата, които пускат на пазара и/или в действие уреди за измерване съгласно Закона за измерванията, настоящият състав (видно и от определение от 4.01.2021 г.) приема, че за жалбоподателя е налице правен интерес от предявеното оспорване и жалбата е допустима.

При преценка на основателността на подадената жалба Върховният административен съд в настоящия състав на четвърто отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, приема за установено следното от фактическа и правна страна:

Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. (обн., ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г.; изм., бр. 80 от 11.09.2020 г., в сила от 12.11.2020 г.) има характера на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 147, ал. 1, 5, 6 и 8 и чл. 148, ал. 1, ал. 3, т. 4, ал. 4, т. 1, 2 и 3, ал. 6, т. 1, 2 и 3 и ал. 10 от Закона за движението по пътищата. Текстовете предвиждат, че условията и редът за извършване на прегледа на превозните средства и за издаване на разрешения за извършване на периодичен преглед за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, участващи в движението по пътищата, се определят с наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, съгласувана с министъра на вътрешните работи. С оглед горепосочените разпоредби съдът приема, че атакуваните допълнения на процесната наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията са издадени от компетентен орган. Но видно от събраните по делото доказателства, в т.ч. административната преписка (изрично определена като „представена в цялост“ от процесуалния представител на издателя на акта в открито съдебно заседание на 9.03.2021 г.), при приемане на обжалваните в настоящото производство изменения на Наредбата са допуснати съществени нарушения на процесуални правила поради неизпълнение на изискванията по чл. 28, ал. 2 ЗНА, както и на такива по глава пета, раздел III АПК, касаещи изработването на проекта, публикуването и приемането му, представляващи самостоятелно основание за отмяната на нормативния акт в атакуваната му част.

Разпоредбата на чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове, в чийто чл. 26, ал. 1 са прогласени основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта – необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. С публикуването на проекта на Портала за обществени консултации се открива възможността на заинтересованите лица да представят становище по него. Видно от представената административна преписка процесният проект на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г. и мотивите към него са публикувани на 12.04.2019 г. с посочена дата на приключване на консултациите – 13.05.2019 г. След отразяване на направените бележки и изменения в първоначално публикувания проект изменителната наредба е публикувана за повторно обсъждане в нов четиринадесетдневен срок на 28.02.2020 г. Спазването на сроковете по чл. 26, ал. 4 ЗНА обаче не е единственото задължение на органа, произтичащо от изпълнението на приложимите в случая разпоредби. Съгласно чл. 26, ал. 3 ЗНА, в актуалната редакция на текста по ДВ, бр. 34 от 2016 г., преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно – доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА. В тази връзка следва да бъде изследвано и наличието на изискуемото според чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание на мотивите. На първо място, те трябва да сочат причините, налагащи приемането на акта. В изпълнение на това изискване в Портала за обществени консултации в случая е посочено само, че проектът на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г. е разработен в изпълнение на ангажимента по Националната програма за подобряване качеството на атмосферния въздух (2018 – 2024) в България, с която е отчетено лошо качество на атмосферния въздух в страната, свързано със значително превишаване на допустимите норми на емисиите от прахови частици в големите градове предимно от вредното въздействие на моторните превозни средства, свързано с емисиите им от отработени газове. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА в мотивите следва да се посочат и целите, които се поставят, като в тези към процесния проект за изменение на наредба е записано единствено, че инициативата на общините е да се ограничи движението на моторни превозни средства, отделящи високо количество вредни емисии в определени части на населеното място в дните с пикови стойности на замърсяване на въздуха. На трето място, в тях следва да бъдат отразени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата наредба – чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА, но мотивите на процесното изменение не съдържат каквото и да било обсъждане на средствата, необходими за прилагане на изменената наредба, независимо от въведежданите с нея нови изисквания към структури от различните нива на компетентност, както и за наличието на собствени способности, изискващи финансов ресурс, който на свой ред се явява необходим за изпълнението на тези нови изисквания. Мотивите трябва да съдържат и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, според чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА, но в случая не е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че това изискване е спазено. На пето място, следва да е направен анализ и на съответствието с правото на Европейския съюз, но такъв липсва в мотивите към проекта на наредбата, публикувани за обществено обсъждане на 12.04.2019 г. и съответно на 28.02.2020 г. Мотивите към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Н-32 от 2011 г., публикувани в Портала за обществени консултации, съдържат единствено отбелязването, че „с проекта се постига напредък по изпълнение на една от мерките в изпълнение на решение на Съда на Европейския съюз от 5.04.2017 г. по дело С-488/15 (ФПЧ10) срещу Република България за неспазване на нормите за качество на атмосферния въздух. Мярката е свързана с категоризацията на моторните превозни средства в екологични групи в зависимост от отделяните от тях емисии на вредни вещества“. Но така посоченото не удовлетворява изискването да е налице извършен анализ на съответствието на измененията с правото на Европейския съюз, несъмнено предполагащ преценка на пропорционалността на изискванията, въвеждани с атакуваните допълнения на Наредбата, и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или друга материална тежест, която адресатите им следва да понесат при тяхното изпълнение.

Предвид изложеното настоящият състав приема, че мотивите на оспорените текстове на Наредбата не съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Противно на твърденията на процесуалните представители на ответната страна такива мотиви не се съдържат и в изготвения доклад до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията с рег. № 10-03-130/21.08.2020 г. В доклада е цитирано единствено решението на СЕС, без какъвто и да е анализ на съответствието на проекта с останалите източници на правото на ЕС, а по отношение на финансовите средства се сочи само, че предложението не оказва пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и не са необходими финансови и други средства за прилагане на новата уредба, без обосновка или обсъждане на разходите, евентуално свързани с привеждането на използваните софтуери в съответствие с въвежданите нормативни изисквания по чл. 9 от Наредбата и § 53 от нейните ПЗР. Относно § 3 от проекта (визиращ допълване на Наредбата с обжалвания чл. 9) е отразено само, че с него се въвеждат изисквания към информационната система за електронно регистриране на извършените периодични прегледи и защитеността на връзката й със средствата на измерване, както и към лицата, които пускат на пазара и/или в действие газоанализатори, димомери и стендове за измерване на спирачните сили – да уведомяват ИА „Автомобилна администрация“ за вида на уредите и периодичните им проверки, и същите да бъдат отразявани в информационната система по чл. 11, ал. 3 от Наредбата, с цел гарантиране на оперативната съвместимост на средствата за измерване и информационната система преди вписването на тези средства в списъка на средствата за измерване към конкретно разрешение за извършване на периодични прегледи. Отразено е също, че се предвижда ИА „АА“ да вписва в регистъра по чл. 15, ал. 1 от наредбата посочените в списъците към издадени разрешения за извършване на периодични прегледи газоанализатори, димомери, стендове за измерване на спирачните сили и съответните им съвместими софтуери, осигуряващи електронен обмен на резултатите от измерванията към информационната система по чл. 11, ал. 3 от Наредбата. При това (само в доклада, но не и в публикуваните за обсъждане на Портала за обществени консултации на 12.04.2019 г., съответно – на 28.02.2020 г., мотиви на акта) по отношение на § 53 от ПЗР на процесната Наредба се сочи, че с този текст се въвеждат задължения лицата, получили разрешение за извършване на периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на ППС, да приведат дейността си в съответствие с изискванията на Наредбата, както и служебното прекратяване на достъпа до информационната система на ИА „АА“ за лицата, които не са изпълнили тези свои задължения, до отстраняване на несъответствията. Другояче казано, съпоставката на атакуваните текстове с посочените по-горе, относими части от мотивите и доклада, налага извода, че последните се свеждат единствено до кратък и най-общо формулиран преразказ на въвежданите разпоредби, който не може да бъде отъждествен с мотиви, отговарящи на всички императивни изисквания по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формално нарушение по посочения текст, не дава възможност на съда и да извърши проверка спазени ли са принципите, на които трябва да отговаря подготовката на подзаконовия нормативен акт. Още повече че според изричното правило на чл. 28, ал. 4 ЗНА проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад и предварителна оценка на въздействието, съгласно изискванията по ал. 2, не следва изобщо да се обсъжда от компетентния орган. Член 77 АПК на свой ред въвежда задължително обсъждане на проекта ведно с представените по него становища, предложения и възражения. Анализът на горепосочените разпоредби налага извода, че императивно уредената от законодателя процедура цели спазване на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА, включително и осигуряването на възможност за излагане на тезите на заинтересованите лица и тяхното обсъждане, преди приемането на подзаконовия нормативен акт, а не след това – при неговото оспорване, с всички произтичащи от това последици. С оглед формулировката на чл. 77 АПК текстът е относим към всички предложения и възражения и предполага съобразяване както с правилото на чл. 28 ЗНА, така и с това на чл. 26 ЗНА. Наред с горното, противно на наведените от ответника доводи, предвид задължителния характер на изискванията по чл. 77 АПК и чл. 28, ал. 2 ЗНА, неизпълнението на горепосочените процедурни правила винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяната на атакувания нормативен административен акт и само на това основание.

Поради това, без да обсъжда изложените от оспорващия твърдения за противоречия на оспорените текстове с материалноправни разпоредби от по-висок ранг и целта на закона, на основание чл. 196 във връзка с чл. 146, т. 3 и чл. 168, ал. 1 АПК и с оглед правомощията си по чл. 193 АПК Върховният административен съд в настоящия състав на четвърто отделение приема, че оспореният по делото подзаконов нормативен акт следва да бъде отменен в обжалваната част.

С оглед изхода от спора претендираното от ответника по касация юрисконсултско възнаграждение не се дължи. Жалбоподателят не е направил искане за разноски, поради което и такива не се присъждат с настоящото решение.

Водим от горното, Върховният административен съд, четвърто отделение,

РЕШИ:

Отменя по жалбата на „Ат Ком“ – ЕООД, със седалище гр. София, чл. 9, ал. 8, 9 и 12, § 53, ал. 1 и 6 от ПЗР, както и т. 3 от приложение № 1б към чл. 11, ал. 2 от Наредба № Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, изм. обн., ДВ, бр. 80 от 11.09.2020 г., издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията.

Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от получаване на съобщенията до страните. При неподаване на касационна жалба или протест или ако те бъдат отхвърлени от петчленен състав на Върховния административен съд, решението да се обнародва в „Държавен вестник“.

Председател: Георги Чолаков

6010