ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 2502 от 9 март 2023 г.

по административно дело № 1925 от 2022 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на шести февруари две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Бисерка Цанева, членове: Димитър Първанов, Василка Шаламанова, при секретар Йоана Йорданова и с участието на прокурора Емил Дангов изслуша докладваното от председателя Бисерка Цанева по административно дело № 1925/2022 г.

Производството по делото е по чл. 185 и следващите от АПК.

Образувано е по жалба на Община Варна и кмета на община Варна против Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 13 от 10.02.2001 г.; доп., ДВ, бр. 20 от 8.03.2019 г.

Подаден е и протест на прокурор, завеждащ отдел „НЗ“ при Върховната административна прокуратура, против разпоредбите на Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, с изключение на чл. 15 и чл. 17, т. 3 от наредбата.

В жалбата на Община Варна и кмета на община Варна се навеждат доводи за незаконосъобразност на Наредба № 1 от 17.01.2001 г. поради допуснати нарушения на административнопроизводствените правила при изработването и приемането й, както и поради противоречието й с материалноправни разпоредби на нормативни актове от по-висока степен. Сочи се, че регламентираните изисквания от процедурата по приемане на подзаконов нормативен акт не са спазени, като в случая липсва оповестяване чрез средствата за масово осведомяване или по друг начин, което да гарантира правото на участие в производството на заинтересованите лица и организации посредством запознаване, предложения и възражения по предлагания проект. Навежда се довод, че наредбата не съответства на изискванията на чл. 9 от ЗНА и чл. 36, ал. 1 от Указ № 883 от 1974 г. за формулиране на разпоредбите на нормативните актове, като в нея липсват ясни правила за конкретизация и изчерпателност на условията и реда, по който следва да се осъществи организацията на движението, което затруднява и обърква задължените правни субекти. Счита се, че наредбата създава правна несигурност и нестабилност, като неясните й разпоредби създават повече хаос, отколкото яснота в материята по организацията на движението. Сочи се, че е налице противоречие с материалноправни разпоредби на нормативни актове от по-висока степен по отношение определянето на компетентни органи, които одобряват ГПОД и ПОД, което прави наредбата неприложима на практика. Въз основа на изложените доводи се моли Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, да бъде отменена. Претендират се сторените по делото разноски, в т.ч. платени такси и юрисконсултско възнаграждение. В доказателство на изложените твърдения към жалбата са приложени писма, резолюции и решения, изхождащи от различни общини, в които се сочат данни за наличие или липса на генерален план за организация на движението на територията в съответната община. Представена е и кореспонденция между Община Варна и Агенция „Пътна инфраструктура“ към МРРБ, Държавна агенция „Безопасност на движението по пътищата“ и зам.-министъра на регионалното развитие и благоустройство във връзка с отчетени проблеми при прилагане на генерален план за организация на движението и предложения за промени в ЗДвП.

В протеста на прокурор, завеждащ отдел „НЗ“ при Върховната административна прокуратура, се протестират разпоредбите на Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 13 от 10.02.2001 г., с изключение на чл. 15 и чл. 17, т. 3 от наредбата. Сочи се, че липсват доказателства за проведено обсъждане на проекта на наредбата в съответствие с чл. 13 от Указ № 883 от 1974 г., както и не са изпълнени задълженията по чл. 28 от ЗНА, което представлява неспазване на съществени административнопроизводствени правила при изработването и приемането на нормативен акт. В подкрепа на изложеното се навежда практика на ВАС. Прави се искане за присъждане в полза на ВАП на разноските за съобщаване на оспорването по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК. Прилага се писмено становище.

Ответникът – министърът на регионалното развитие и благоустройството чрез процесуален представител юрк. Пенев, оспорва жалбата и протеста като недопустими и неоснователни. Моли съда да остави без разглеждане, алтернативно да отхвърли жалбата и протеста. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прилага писмени бележки.

Представителят на Върховната административна прокуратура излага становище за допустимост и основателност на жалбата и протеста.

По допустимостта на жалбата и протеста:

Оспорената Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 13 от 10.02.2001 г., е отменена с Наредба № РД-02-20-2 от 24.10.2022 г. за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, обнародвана в ДВ, бр. 88 от 4.11.2022 г. Съгласно § 4 от Наредба № РД-02-20-2 от 24.10.2022 г. последната влиза в сила дванадесет месеца след обнародването й в ДВ, предвид което към настоящия момент оспорването на Наредба № 1 от 17.01.2001 г. е допустимо, тъй като не е налице хипотезата на оттеглен акт по смисъла на чл. 159, т. 3 АПК във връзка с чл. 196 АПК, нито акта, с който е отменена, е влязъл в законна сила.

Предвид изложеното Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява подадения протест и жалба за допустими като подадени срещу нормативен административен акт, подлежащ на оспорване, който вменява преки задължения за жалбоподателите и засяга съществени въпроси по организация на движението, поради което е налице непосредствен пряк интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт, което не е ограничено със срок.

Разгледани по същество, жалбата и протестът се явяват основателни.

Предмет на оспорване пред настоящата инстанция са разпоредбите на Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 13 от 10.02.2001 г.; доп., ДВ, бр. 20 от 8.03.2019 г.

Въз основа на събраните по делото доказателства и в съответствие с чл. 168 от АПК, приложим субсидиарно в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове въз основа разпоредбата на чл. 196 от АПК, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, осмо отделение, извърши проверка за законосъобразност на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, при която установи следната фактическа обстановка:

На 10.02.2001 г. в ДВ, бр. 13 е обнародвана Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, като в § 2 от същата е посочено, че се издава на основание чл. 3, ал. 3 от Закона за движение по пътищата. През 2019 г. наредбата е допълнена в чл. 8 (ДВ, бр. 20 от 8.03.2019 г.). По делото ответната страна е представила заверено копие от подписаната от министъра на регионалното развитие и благоустройство Наредба № 1 от 17.01.2001 г., копие от ДВ, бр. 13 от 10.02.2001 г., в който е публикувана процесната наредба и писмо на главния редактор на „Държавен вестник“ с изх. № ДВ-056-14-83 от 23.10.2020 г. В писмото с изх. № ДВ-056-14-83 от 23.10.2020 г. (л. 7), изпратено до главния секретар на МРРБ по повод молба за предоставяне на заверено копие на подписаната Наредба № 1 от 2001 г., се сочи, че с акт за унищожаване на архивни документи от 10.11.2009 г. са унищожени съответните актове за периода 1998 – 2003 г., сред които преписите на подписаните оригинални актове, изпратени за обнародване, заедно с придружителните писма и коректурите към броевете.

С определение от 14.10.2022 г., постановено по настоящото производство, на ответника повторно са дадени изрични указания да представи цялата административна преписка към оспорената наредба, като представи доказателства за спазване на процедурата по унищожаване на документите, евентуална част от административната преписка, както и доказателства за спазване на разпоредбите на чл. 13 и 15 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. Във връзка с така дадените указания на съда, в проведеното открито съдебно заседание процесуалният представител на ответника е посочил, че няма какво повече да представи.

Съдът предвид установеното от фактическа страна достига до следните правни изводи:

Съгласно чл. 1а от Закона за нормативните актове (ЗНА) нормативният административен акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. Със ЗНА са определени и дефинирани отделните видове нормативни актове, които се издават от държавните органи, като съгласно чл. 7, ал. 2 наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Процесната наредба е издадена от компетентен орган предвид нормата на чл. 3, ал. 3 от ЗДвП, в която (в съответната редакция, ДВ, бр. 20 от 1999 г.) е посочено, че условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, се определят от министъра на регионалното развитие и благоустройството. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените допълнения и изменения от 2019 г.

В производството по приемането й обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно не се установява спазването на предвидения в закона ред за изготвянето и приемането на нормативния акт от министъра на регионалното развитие и благоустройството. Към момента на приемане на наредбата този ред е бил установен в Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на ЗНА, като по отношение на нормативни актове от вида на оспорения, по силата на чл. 20 от указа, приложение намира чл. 13 от същия. Съгласно чл. 13 от Указ № 883 от 1974 г. при изготвяне на проекти за наредби процедурата обхваща следните три етапа: 1. изготвяне на първоначален проект; 2. обсъждане на проекта; 3. изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. Съгласно чл. 13 от указа, като етап от изготвянето на проекта е предвидено неговото обсъждане, като в чл. 15 от указа е уточнен кръгът от организации, с които се прави обсъждането, а именно – проектът се изпраща до заинтересуваните министерства, други ведомства или обществени организации, като може да се поиска становище по законопроекта и на научни организации или специалисти.

От цитираните по-горе текстове може да се направи извод, че законодателят придава изключително значение на възможността за предварителното разгласяване и обсъждане на проекта за нормативен акт с всички заинтересовани лица и организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган. В тази насока обаче липсват доказателства по делото. В тежест на ответника е било да докаже посочените по-горе обстоятелства и той не го е сторил, въпреки дадените от съда конкретни указания. Липсват представени доказателства и за изпълнение на изискванията на чл. 28 от ЗНА, приложим към момента на приетите допълнения на наредбата през 2019 г. В материалите по делото не са представени никакви други доказателства освен заверено копие на подписаната от министъра наредба, вкл. и такива за уведомяване на заинтересовани лица за изразяване на становища, обсъждане на проекта или др. Предвид изложеното настоящият съдебен състав приема, че не е проведено обсъждане по представения проект за наредба, като по този начин не е дадена възможност на заинтересованите страни да изразят становища и бележки, имащи отношение към законосъобразността на включените в подзаконовия акт норми.

С оглед всичко гореизложено настоящият състав на ВАС стига до извод, че процесната наредба, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, е публикувана в нарушение разпоредбите на чл. 13 във връзка с чл. 15 от Указ № 883 от 1974 г., действащи към този момент, а допълненията й от 2019 г. са в нарушение на чл. 28 от ЗНА. Откриването на производството по издаване на нов нормативен акт следва да се оповести публично чрез средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин, като оповестяването включва и основните съображения за издаването на акта. В случая засегната от акта е широка общественост, на която не е дадена възможност за участие в административното производство. Проследяването на действията по внасяне и обсъждане на предложението, по неговото съобщаване и разглеждането му налага извод, че не са спазени изискванията на цитираните норми за оповестяването й сред обществеността по подходящ начин. Преди издаване на процесната наредба министърът на регионалното развитие и благоустройството е имал задължение да проведе обсъждане на проекта за наредба със заинтересованите лица и организации, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по него. По делото не са представени доказателства за организиране на посочената възможност за обсъждане, нормативно закрепена в чл. 13 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, издаден на основание § 7 от ПЗРЗНА, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, тъй като при обсъждането е било възможно да се направят предложения и възражения, които биха довели до приемане на различна редакция на оспорените текстове от наредбата и представлява самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия акт в обжалваните части. Липсата на извършено обсъждане на проекта за издаване на наредбата по смисъла на чл. 13 от Указ № 883 от 1974 г. препятства извършването на съдебен контрол по същество за съобразността на обжалвания акт с материалноправните норми, залегнали в ЗДвП, ЗМСМА и АПК. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт в обжалваните части на основание чл. 193, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК.

При този изход на делото направеното от Община Варна и кмета на община Варна искане за присъждане на съдебно-деловодни разноски и юрисконсултско възнаграждение следва да бъде уважено, като ответната страна следва да заплати сума в размер на 100,00 лв., представяваща заплатени държавни такси, 40,00 лв. – заплатени такси за обнародване в ДВ и 100,00 лв. юрисконсултско възнаграждение, определено съгласно чл. 37 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24, изр. първо от Наредбата за заплащане на правната помощ.

Искането за присъждане в полза на ВАП на разноските за съобщаване на оспорването по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК също е основателно, като ответната страна следва да заплати сумата от 20,00 лв. за платена такса за обнародване в ДВ.

По тези съображения и на основание чл. 159, т. 7 от АПК и чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд в настоящия тричленен съдебен състав

РЕШИ:

Отменя по жалба на Община Варна и кмета на община Варна и по протест на прокурор, завеждащ отдел „НЗ“ при Върховната административна прокуратура, Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 13 от 10.02.2001 г.; доп., бр. 20 от 8.03.2019 г.

Осъжда Министерството на регионалното развитие и благоустройството да заплати на Община Варна и кмета на община Варна сума в размер на 240,00 лв. (двеста и четиридесет лева), съставляваща съдебни разноски по делото и юрисконсултско възнаграждение.

Осъжда Министерството на регионалното развитие и благоустройството да заплати на Върховната административна прокуратура сума в размер на 20 лв. (двадесет лева), съставляваща съдебни разноски по делото.

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.

Председател: Георги Чолаков

8532