ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 2310 от 7 март 2025 г.
по административно дело № 9365 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – ІІ колегия, в съдебно заседание на четиринадесети ноември две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Сибила Симеонова, членове: Георги Георгиев, Славина Владова, Мария Николова, Елка Атанасова, при секретар Анна Ковачева и с участието на прокурора Генади Георгиев изслуша докладваното от съдията Мария Николова по административно дело № 9365/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Сдружение „Център за защита на правата в здравеопазването“ срещу Решение № 7795 от 24.06.2024 г. на Върховния административен съд (ВАС), постановено по адм. дело № 2823/2024 г.

С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ против: чл. 56 и чл. 63, ал. 2, т. 7 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г. за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат (изд. от министъра на здравеопазването, oбн., ДВ, бр. 28 от 6.04.2021 г.; изм. и доп., бр. 104 от 12.12.2021 г., бр. 49 от 30.06.2022 г., в сила от 1.07.2022 г., бр. 105 от 19.12.2023 г., в сила от 19.12.2023 г.), наричана за краткост „Наредба № 7 от 31.03.2021 г.“, и Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ е осъдено да заплати на Министерството на здравеопазването сумата от 100 (сто) лв. за юрисконсултско възнаграждение.

Касаторът обжалва съдебното решение, като твърди, че то е неправилно като постановено при неправилно приложение на материалния закон, при нарушаване на съдопроизводствените правила и необосновано – касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробни съображения в подкрепа на становището си, че първоинстанционният съд неправилно е възприел, че е изпълнено изискването на чл. 10, ал. 3, т. 9 от Закона за хората с увреждания (ЗХУ) за участие и даване на становище от Агенцията за хората с увреждания (АХУ) по проекти на нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания. Оспорва извода на съда, че участието на представител на АХУ в „множество срещи“ и в „работна група“ изпълнява изискването на чл. 10, ал. 3, т. 9 ЗХУ. Твърди, че в представените по делото преписки от административния орган, обсъдени в мотивите на решението, няма представено становище от АХУ по нито едно от двете изменения на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. Сочи, че неправилно съдът е приел, че със създаването на работна група на 30.10.2023 г. от министъра на здравеопазването при подготовката на проекта за изменение, обн. в ДВ, бр. 105 от 19.12.2023 г., се установява „спазване на нормативните изисквания“. Счита, че създаването на работната група, което не е задължително, не дерогира общите изисквания на чл. 27 и 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), както и императивното изискване на специалния закон – чл. 10, ал. 3, т. 10 ЗХУ. Като нарушение на съдопроизводствените правила се сочи липсата на мотиви на съда по отношение на всички твърдения в исковата молба и писмените бележки. Счита решението за необосновано, защото съдът неправилно е интерпретирал определени факти от значение за делото и следователно не е изградил вътрешното си убеждение при правилни фактически изводи и чрез проверка и правилна оценка на доказателствения материал. Моли обжалваното решение да се отмени. Претендира разноски. Представя списък на разноските. Касационният жалбоподател се представлява от адв. Величкова.

Ответникът по касация – министърът на здравеопазването, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмени бележки. Моли оспорваното решение да се остави в сила. Ответникът по касация се представлява от юрк. Бранковска.

Ответникът по касация – управителят на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор и писмени бележки. Моли обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски. Ответникът по касация се представлява от юрк. Якимов.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Не се споделят доводите на министъра на здравеопазването, изложени в писмените му бележки, че жалбата (първоинстанционната и касационната) на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ е недопустима. Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по т. д. № 4/2009 г. на Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд „правният интерес на съсловните/браншовите организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им“. Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, гр. София, е регистрирано с цел създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване и защита на индивидуални и колективни права на гражданите и организациите в тази сфера, т.е. всеки един нормативен акт (независимо дали е подзаконов, или законов) в сферата на българското здравеопазване касае пряко жалбоподателя или би могъл да засегне неговата правна сфера. В този смисъл е Определение № 504 от 20.01.2025 г. на ВАС, постановено по адм. дело № 11703/2024 г.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение, решаващият съд е установил следното от фактическа страна:

Проектът за приемане на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. е внесен с доклад от заместник-министъра и приет на заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването (МЗ) на 17.07.2020 г. Проектът е изработен и няколкократно е съгласуван между дирекция „Лекарствена политика“ и дирекция „Правна“ на МЗ. Представен е доклад от 29.04.2020 г. на управителя на НЗОК, съдържащ предложения по законовите промени. Към проекта са приложени мотиви, които съдът е установил, че имат изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Проектът за подзаконов нормативен акт, заедно с мотивите, са публикувани от 17.07.2020 г. до 16.08.2020 г. на интернет страницата на МЗ. След получени становища от НЗОК на 24.07.2020 г.; Министерството на труда и социалната политика на 10.08.2020 г.; председателя на Асоциацията на ампутираните в България на 17.08.2020 г.; „БГАСИСТ“ ООД на 17.08.2020 г. и Изпълнителната агенция по лекарствата на 18.08.2020 г., част от които са приети, проектът за Наредба № 7 от 31.03.2021 г. е бил изпратен за повторно съгласуване със справката от становищата между дирекция „Лекарствена политика“ и дирекция „Правна“, съответно на 24.08.2020 г. и 27.10.2020 г. Обсъдени са били и допълнително постъпилите становища от доц. д-р В. Иванов на 11.09.2020 г.; Националния съвет на хората с увреждания; омбудсмана на Република България на 17.09.2020 г. След съгласуване с НЗОК, преди обнародването по дадено становище на НЗОК от 4.02.2021 г., е било извършено ново съгласуване на проекта между дирекция „Лекарствена политика“ и дирекция „Правна“. След извършените корекции измененият проект на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. е приет на заседание на ръководството на МЗ на 29.03.2021 г. и след два дни е бил изпратен за публикуване в ДВ. Наредба № 7 от 31.03.2021 г. е обнародвана в ДВ, бр. 28 от 6.04.2021 г., като в същия брой на ДВ е публикувано и ПМС от 1.04.2021 г. за отменяне на предходната Наредба за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат, приета с ПМС № 364 от 23.12.2011 г., обн. в ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г.

Относно Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 31.03.2021 г., с която са изменени и допълнени няколко разпоредби, между които и оспореният чл. 63, съдът е установил, че проектът за изменение и допълнение е внесен от заместник-министъра на здравеопазването и е разгледан на заседание на министерството на 24.06.2022 г. Проектът, заедно с мотивите, са били публикувани на интернет страницата на министерството в периода: 13.05.2021 г. – 14.06.2021 г. Преди това, с писмо от 18.04.2022 г., е бил съгласуван между дирекции „Лекарствена политика“, „Правна“, „Лечебни дейности“ и „Електронно здравеопазване“. След публикуването са постъпили становища от Националния съвет на хората с увреждания и „АРДЕ“ от името на национално представителни организации на и за хора с увреждания на 15.06.2022 г., които не са били приети.

Относно Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 31.03.2021 г., с която, наред с други разпоредби, е изменен и допълнен чл. 56, съдът е установил, че проектът е изработен от назначена от министъра на здравеопазването на 30.10.2023 г. работна група и внесен от заместник-министър на 5.12.2023 г. Разгледан е на заседание на министерството на 12.12.2023 г. Преди това проектът, заедно с мотивите, са били публикувани на интернет страницата на министерството в периода: 28.09.2023 г. – 27.10.2023 г. След публикуването са постъпили становища от И. Славчев на 2.10.2023 г., НЗОК на 12.10.2023 г., А. Тимурян на 20.10.2023 г., Националната агенция по лекарствата на 26.10.2023 г., Съюза на инвалидите на 27.10.2023 г. и Националния съвет на хората с увреждания на 2.11.2023 г., част от които са били приети.

От представените в съдебно заседание Заповед № РД-02-115 от 29.06.2021 г. на министъра на труда и социалната политика и Заповед № РД-02-13 от 2.02.2022 г. на министъра на здравеопазването, с които са създадени междуведомствени работни групи за разработване на нормативни актове в областта на грижата за хората с увреждания, съдът е установил, че в състава на работните групи, наред със служителите на министерствата, са били и директорът на дирекция „Административно-правно, финансово и информационно обслужване“ в АХУ и директорът на АХУ. От представения доклад на началника на политическия кабинет на министъра на здравеопазването, който е бил докладван на заседанието на ръководството на Министерството на здравеопазването, е установено, че те са участвали при проведените множество срещи.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че Наредба № 7 от 31.03.2021 г. е издадена от компетентен орган – министъра на здравеопазването, съгласно делегираните му права в чл. 73, ал. 3 ЗХУ; чл. 45, ал. 9 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и чл. 30а, ал. 4 от Закона за медицинските изделия (ЗМИ), а при нейното издаване и при последващите й изменения и допълнения е спазена предвидената процедура по глава трета от ЗНА.

Участието на директора на дирекция „Административно-правно, финансово и информационно обслужване“ в АХУ и директора на АХУ в междуведомствените работни групи, създадени със Заповед № РД-02-115 от 29.06.2021 г. на министъра на труда и социалната политика и Заповед № РД-02-13 от 2.02.2022 г. на министъра на здравеопазването, съдът е приел, че води до извод за съгласуване на основание чл. 10, ал. 3, т. 9 ЗХУ и участие при изготвянето на проектите за приемане, изменение и допълнение на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. от страна на АХУ. В тази връзка е посочил, че тези двама служители са участвали при проведените множество работни срещи.

Приел е, че оспорените разпоредби на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. не противоречат на нормативни актове от по-висока степен и на европейското право.

За неоснователно е приел възражението на жалбоподателя, че оспорените разпоредби незаконосъобразно включват медицински условия като част от съдържанието на изготвяната спецификация – списък с групите помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия (ПСПСМИ) за хората с увреждания, което обезсмисля медицинската преценка на ЛКК, ТЕЛК и НЕЛК. В тази връзка е посочил, че въвеждането с чл. 56, ал. 1 и чл. 63, ал. 2, т. 7 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г. на медицински условия, експлоатационни срокове и необходими медицински документи за предоставянето на ПСПСМИ в спецификация – списък на НЗОК не ограничава правото за предоставяне на такива средства на хората с увреждания, а създава ред за заплащането и предоставянето им така, както предвиждат чл. 53, ал. 1 във връзка с чл. 56 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г.

За неоснователно е прието и възражението на жалбоподателя, че едва с изменението на процесните разпоредби медицинските условия за първи път са въведени като част от съдържанието на списъка с групите ПСПСМИ за хората с увреждания. В тази връзка решаващият съд е направил съпоставка между нормативната уредба преди и след изменението. Посочил е, че не може да сподели разбирането на жалбоподателя, че чл. 73, ал. 3 ЗХУ следва да съдържа или изрично оправомощаване на министъра на здравеопазването и за включването на медицински условия в съдържанието на списъка с групи ПСПСМИ, или пък това овластяване да бъде извършено с друга нарочна правна норма. В тази връзка е посочил, че след като чл. 73, ал. 3 ЗХУ е възложил на министъра да определи механизма за финансиране и стандартите за предоставяне на помощни средства с наредбата, въпрос на негова оперативна самостоятелност е да прецени начина на осъществяването им. Извел е извод, че термините „медицински условия“ и „медицински диагнози“ (за конкретните заболявания) са различни и неправилно се отъждествяват от жалбоподателя.

За неоснователно е прието и възражението на жалбоподателя, че с измененията на двете разпоредби са допуснати съществени процесуални нарушения, тъй като в мотивите не е било обсъждано въвеждането на медицински условия, защото тези условия са съществували и по действалата дотогава правна уредба. Освен това в мотивите за изменението на чл. 63 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г. ясно е било описано, че с него се регламентира съдържанието на спецификацията – списък. Същото се отнася и за мотивите за изменението на чл. 56 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г., в които е посочено, че след проведена процедура по определяне на стойността на заплащане се е установила необходимост да бъде допълнена съществуващата празнота в Наредба № 7 от 31.03.2021 г. по отношение на процедурата, с която тя да се усъвършенства и детайлизира.

Решението е валидно, допустимо (по изложените по-горе съображения), но неправилно.

Съдът е събрал относимите към спора доказателства, въз основа на които е установил фактите по делото. По фактическите установявания на съда страните не спорят. С оглед изложените в касационната жалба съображения спорен е въпросът дали съдът правилно е приел, че в хода на административното производство по приемане на оспорваните текстове на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. и на самата Наредба № 7 от 31.03.2021 г. са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Касационният жалбоподател счита, че е допуснато нарушение на чл. 10, ал. 3, т. 9 ЗХУ, съгласно който Агенцията за хората с увреждания: участва при изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания, и дава становища по тях. Настоящата инстанция намира, че решаващият съд неправилно е приел, че участието на директора на дирекция „Административно-правно, финансово и информационно обслужване“ в АХУ и директора на АХУ в междуведомствените работни групи, създадени със Заповед № РД-02-115 от 29.06.2021 г. на министъра на труда и социалната политика и Заповед № РД-02-13 от 2.02.2022 г. на министъра на здравеопазването, води до извод за съгласуване на основание чл. 10, ал. 3, т. 9 ЗХУ и участие при изготвянето на проектите за приемане, изменение и допълнение на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. от страна на АХУ.

Производството по издаване на нормативните административни актове е регламентирано в глава пета, раздел III АПК и доразвито в ЗНА, към който препраща чл. 80 АПК. В съответствие с чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Именно по тази причина тяхното несъобразяване винаги представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и съставлява самостоятелно основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК.

Съгласно чл. 27 ЗНА министърът – вносител на проект на нормативен акт, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, го изпраща заедно с предварителната оценка на въздействието по чл. 20 за съгласуване на органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат, както и на Националното сдружение на общините в Република България, ако проектът е свързан с правомощия на общините. Становищата на органите по ал. 1 се изготвят в 14-дневен срок. Съгласно чл. 15, ал. 1 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на ЗНА органът, който отговаря за изготвяне на законопроекта, го изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, други ведомства или обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирано становище.

По делото липсват доказателства, че проектите за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 31.03.2021 г., с които са приети оспорваните разпоредби на чл. 56 и чл. 63, ал. 2, т. 8, както и проектът на Наредба № 7 от 31.03.2021 г. са съгласувани с АХУ, както и че същата е дала становище по тях, каквото е законовото изискване. Участието в междуведомствените работни групи, назначени със заповед на министъра на здравеопазването, на директора на дирекция „Административно-правно, финансово и информационно обслужване“ в АХУ и директора на АХУ, не означава, че АХУ е дала становище по проектите за приемане, изменение и допълнение на нормативния акт. Участието на служителите на АХУ покрива първата част от изискването на разпоредбата на чл. 10, ал. 3, т. 9 ЗХУ – за участие на агенцията при изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания, но това участие е различно от даване на становище. Този извод се налага от граматическото тълкуване на разпоредбата. Употребата от законодателя на съюза „и“ означава, че АХУ следва както да участва в изработването на проекти, така и да дава становище по тях. Становищата се дават след изработването на проектите и следва да отразяват одобрението или възраженията на АХУ с предложения за становище и съгласуване цялостен проект.

По изложените съображения обжалваното решение, като неправилно, следва да бъде отменено и вместо него да се постанови друго, с което жалбата на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ срещу чл. 56 и чл. 63, ал. 2, т. 7 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г. да се уважи.

С оглед изхода на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски следва да се уважи, така както се претендира в представения списък на разноски 1010 лв.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. второ АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Отменя по жалба на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ Решение № 7795 от 24.06.2024 г. на Върховния административен съд, постановено по адм. дело № 2823/2024 г., и вместо него постановява:

Отменя чл. 56 и чл. 63, ал. 2, т. 7 от Наредба № 7 от 31.03.2021 г. за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат (изд. от министъра на здравеопазването, oбн., ДВ, бр. 28 от 6.04.2021 г.; изм. и доп., бр. 104 от 12.12.2021 г., бр. 49 от 30.06.2022 г., в сила от 1.07.2022 г., бр. 105 от 19.12.2023 г., в сила от 19.12.2023 г.).

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, ЕИК 175372371, сумата от 1010 (хиляда и десет) лв. разноски по делото за касационната инстанция.

Решението да се обнародва в „Държавен вестник“ съгласно чл. 194 от АПК.

Решението е окончателно.

И.ф. председател: Георги Чолаков

1497