РЕШЕНИЕ № 10549 от 21 ноември 2022 г.
по административно дело № 6842 от 2022 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на трети ноември две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Галина Христова, членове: Мирослав Мирчев, Мира Райчева, Бисер Цветков, Таня Комсалова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Христо Ангелов изслуша докладваното от съдията Бисер Цветков по административно дело № 6842/2022 г.
Производството е по гл. ХІІ на АПК.
Образувано е по касационна жалба на министъра на правосъдието, представен от юрисконсулт Ю. Борисова, срещу Решение № 4769 от 18.05.2022 г., постановено по адм. д. № 5508/2021 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, осмо отделение, в частта, с която е отменена Наредба № 2 за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, ДВ, бр. 50 от 3.07.2015 г., с изм. и допълнения, без чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 16, ал. 2, чл. 22 и глава шеста. Доводите на касатора са за недопустимост на съдебния акт и за неправилност поради противоречие с материалния закон и необоснованост. Отрича съществуването на правото на съдебно производство на жалбоподателя в първоинстанционното производство, като се позовава на разпоредбата на чл. 193, ал. 2 АПК и дължимото зачитане на силата на пресъдено нещо на Решение № 10746 от 10.07.2019 г. по адм. д. № 14273/2018 г. на Върховния административен съд, с което е отхвърлено оспорването срещу чл. 22 от отменената наредба. Сочи като значим изводът на съда в мотивите на предходното решение за спазване на процедурата по чл. 26 ЗНА при приемането на подзаконовия нормативен акт. Според касационния жалбоподател са противоречащи на материалния закон решаващите изводи на първостепенния съд за липса на форма на нормативния административен акт и за допускането при издаването на съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Настоява, че докладът към проекта за нормативен акт притежава съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА, като цитира части от него. Аргументира се и с решение на петчленен състав на Върховния административен съд за позиция, че непълните мотиви не са основание за отмяна на нормативния акт. Иска обезсилване на първоинстанционното решение в обжалваната част и прекратяване на делото или отмяна на решението в отменителната част и отхвърляне на оспорването срещу съответната част от подзаконовия нормативен акт.
Ответникът по касация – Л. Герджиков, изразява становище за неоснователност на жалбата. Претендира разноските за касационното съдебно производство.
Заключението на участващия в касационното производство на основание чл. 217, ал. 2 във връзка с чл. 16, ал. 1, т. 2 от АПК прокурор от Върховната административна прокуратура е неоснователност на жалбата.
Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведените в нея касационни основания и извърши проверка на решението в обхвата на чл. 218 АПК, приема следното:
Първоинстанционното съдебно производство пред тричленния състав на ВАС, осмо отделение, е образувано по жалба на Л. Герджиков против Наредба № 2 за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, ДВ, бр. 50 от 3.07.2015 г., с изм. и допълнения.
По установяванията на първостепенния съд министърът на правосъдието е овластен с чл. 403, ал. 1 ЗСВ, съгласувано с Висшия съдебен съвет (ВСС), да издаде наредба за вписването, квалификацията и определяне на възнагражденията на вещите лица. Проектът за наредба е съгласуван от ВСС на 18.06.2015 г. с решение по протокол № 35. Публикуването на проекта на интернет страницата на Министерството на правосъдието е сторено на 14.11.2014 г. заедно с доклад по него и повторно публикуван заедно с доклад на заместник-министъра на правосъдието на 14.05.2015 г. Наредбата е обнародвана в ДВ, бр. 50 от 3.07.2015 г. Съдът е посочил обнародването на последващи изменения и допълнения на наредбата, както и публикуването на проектите за тях с докладите, както и съгласуванията с ВСС.
Съдът е приел, че правото на съдебно производство на Герджиков срещу Наредба № 2 съществува освен в частта за оспорването на чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 16, ал. 2, чл. 22 и глава шеста. Признал е, че компетентността на издателя на нормативния административен акт следва от разпоредбата на чл. 403, ал. 1 ЗСВ и при упражняване на нормотворческата компетентност министърът не е излязъл от очертания в закона предмет на регулиране.
Отмяната на акта е мотивирана с пороци във формата и съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Приел е, че докладите към проекта не притежават съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА – липсвали мотиви за необходимостта от издаване на наредбата, обосновка на съдържанието му и как ще се отрази на обществото и на заинтересованите лица; отсъствал анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съдът е отказал да възприеме като причина за издаване на наредбата отмяната от ВАС на предходна наредба със същия предмет на регулиране. С недостатъците на докладите е обвързал нарушаването на правилото на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата по време редакция) за дължимо публикуване на интернет страницата на институцията на проекта за нормативен акт заедно с мотивите, и то преди внасянето на акта за издаване. Естеството на основанията за незаконосъобразност на нормативния акт е послужило за основание на съда да не обсъжда доводите на жалбоподателя за противоречието му с материалния закон.
Оспореният съдебен акт е валиден, допустим и правилен.
Решението на тричленния състав на ВАС е постановено от законен състав, в писмената форма за действителност, в обхвата на правораздавателната компетентност на съда, подписано е и волята на съдебния състав е ясно обективирана.
Правото на съдебно оспорване на Л. Герджиков против подзаконовия нормативен акт на министъра на правосъдието съществува и е надлежно упражнено (в пределите по отменителната част на първоинстанционното решение), поради което е възникнало правомощието на съда да реши отнесения пред него правен спор и заключителният му акт е допустим. Не съществува сочената от касатора процесуална пречка за правото на съдебно производство на жалбоподателя в първоинстанционното производство. С Решение № 10746 от 10.07.2019 г. по адм. д. № 14273/2018 г. на Върховния административен съд е отхвърлено оспорването срещу чл. 22 от Наредба № 2. Решението на съда по жалбата срещу нормативен административен акт действа erga omnes (вж. чл. 193, ал. 2 АПК). Обективните предели на силата на пресъдено нещо предполагат съвпадане между предмета на делото и предмета на решението, а предметът на делото, при действието на диспозитивното начало в процеса, предполага определянето му от жалбоподателя. Предметът на решението по адм. д. № 14273/2018 г. на Върховния административен съд е ограничен до разпоредбата на чл. 26 от Наредба № 2 и само за този предмет съществува забраната за пререшаване по чл. 299 ГПК, чието нарушаване да засегне допустимостта на обжалваното решение. Мотивите на съдебния акт не формират сила на пресъдено нещо и е недължимо зачитането им – вж. чл. 172а, ал. 1, т. 6 и ал. 2 АПК във връзка с чл. 196 и чл. 299, ал. 1 ГПК.
Изцяло споделяни от касационния съдебен състав са решаващите изводи на първостепенния съд.
Докладът към проекта за наредба не притежава съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА в приложимата редакция от ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г. Изискванията към доклада са да сочи причините, които налагат приемането на нормативния акт; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на ЕС.
Със средствата на правото като регулатор се въздейства върху обществени отношения, за които има нужда от регулация и позволяват регулиране. Това е в основата на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 1 ЗНА мотивите към проекта да съдържат причините за приемането. Дори когато нуждата от регулиране на обществените отношения е възприета от законодателя при делегиране на нормотворческа компетентност, това не освобождава издателя на акта от задължението да мотивира конкретно приемането му. Не е причина за издаване на нормативния акт отмяната от съда на предходен акт с тъждествен предмет на регулиране. Обратно на убеждението на касатора приемането на новия административен акт не е средство по чл. 195, ал. 2 АПК за уреждане на правните последици, възникнали от действието на обявен за нищожен или отменен като унищожаем подзаконов нормативен акт. Съдебното решение за отмяна на нормативния административен акт действа ex nunc, каквото действие има и издадената от министъра на правосъдието наредба (съобрази чл. 14, ал. 1 и 2 ЗНА). Това предполага тя да е източник на правото за правоотношения, породени от осъществени след влизането й в сила юридически факти. Несъвместимо с телеологичния подход на чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА е акцентирането върху конкретни правила за определянето на възнагражденията на вещите лица, а тези правила са неотносими и към определяне на финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба. Не са заявени очакваните резултати от прилагането на нормативния акт, а анализът за съответствие с правото на ЕС е ограничен до обсъждане на свободата на установяване в контекста на разпоредбата на чл. 49 ДФЕС.
Пропускът на касатора да изпълни процесуалните си задължения по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ред. до ДВ, бр. 34 от 2016 г.) във връзка с чл. 80 от АПК за предварително публикуване на интернет страницата на министерството на проекта за нормативен административен акт ведно с мотивите или доклада със съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА към него следва да се квалифицира като съществено процесуално нарушение. Опущение е и игнорирането на извършеното нарушение като основание да се откаже обсъждането на проекта (арг. от чл. 28, ал. 3 ЗНА, ред. до ДВ, бр. 34 от 2016 г.).
Не само пълното неизпълнение на задължението за изготвяне на мотиви/доклад към проекта за нормативен акт, но и неточното му изпълнение следва да се квалифицира като порок на формата, респ. и като съществено нарушение на административнопроизводствените правила, когато засяга преценката за спазване на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност при изработването на проекта (чл. 26, ал. 1 ЗНА в приложимата редакция). В случая съдържанието на докладите към проекта изключва тази преценка.
Продължителността на действието на нормативния административен акт не санира пороците му. Затова и оспорването им може да се извършва без ограничение във времето (чл. 187, ал. 1 АПК). В конкуренцията на принципите на законност по чл. 4, ал. 2 АПК и този на стабилност по чл. 26, ал. 1 ЗНА примат има първият. Да се подържа „стабилност“ с нормативен административен акт, който не е приет по установения в закона ред, е незаконосъобразно.
При възприетото от първоинстанционния съд като достатъчно за обосноваването на унищожаемостта на ПЗНА на основанието по чл. 146, т. 2 и 3 във връзка с чл. 196 от АПК не са изследвани другите основания за незаконосъобразност по чл. 146 от кодекса.
Дължимо е оставяне в сила на първоинстанционното решение.
При този изход на делото на ответника по касация се дължат разноски за касационното съдебно производство в размер 500 лв.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 4769 от 18.05.2022 г., постановено по адм. д. № 5508/ 2021 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, осмо отделение, в обжалваната част.
Осъжда Министерството на правосъдието да заплати на Л. Герджиков деловодни разноски в размер 500 лв.
Решението не може да се обжалва.
Председател: Георги Чолаков
7500
