РЕШЕНИЕ № 4769 от 18 май 2022 г.

по административно дело № 5508 от 2021 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на двадесети април две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Теодора Николова, членове: Димитър Първанов, Емилия Иванова, при секретар Галина Узунова и с участието на прокурора Емил Георгиев изслуша докладваното от председателя Теодора Николова по административно дело № 5508/2021 г.

Производство по чл. 185 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано по жалба на Л. Герджиков, [ЕГН], от гр. София, [улица], съд, адрес: София, [ж.к.], чрез адв. Й. Тодорова, против Наредба № 2 за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, ДВ, бр. 50 от 3.07.2015 г., с изм. и допълнения (Наредба № 2).

І. Становища на страните:

1. В жалбата се твърди, че оспореният подзаконов административен акт непосредствено засяга или може да засегне права, свободи и законни интереси на жалбоподателя. Жалбоподателят обосновава правния си интерес от оспорване на акта с обстоятелството, че е вписан в списъка на утвърдените за вещи лица специалисти като вещо лице в района на Софийския градски съд. Излага конкретни обстоятелства във връзка с назначаването му от различни съдилища и един следовател в Окръжен следствен отдел за вещо лице за изготвяне на експертизи, при което не е получил дължимия хонорар за извършените от него услуги. Намира, че не е получил сума в размер общо 1583 лв. в резултат на „недобре регламентираните финансови и други взаимоотношения между органите на съдебната власт – заявители на експертизи в досъдебни производства и съдебни производства и техни извършители – експерти (вещи лица)“. Твърди, че Наредбата не определя характера на отношенията между заявителите и изпълнителите на експертизи и тази празнота противоречи на правото на Европейския съюз. В резултат на това вещите лица не могат да оспорват решенията по определяне на възнагражденията им, така че те да включват справедлива компенсация за положения от експерта труд и разходи, съответно да защитават правата си в тази връзка. Иска се отмяна на разпоредбите на § 1, т. 4 от допълнителните разпоредби и чл. 19 от Наредбата до допълването им с предложени от жалбоподателя нормативни текстове.

Иска се изцяло да бъде отменена Наредбата, алтернативно – глава четвърта от нея, регламентираща условията и реда за изплащане на възнагражденията на вещите лица.

Конкретно се иска отмяна на разпоредбите на:

§ 1, т. 4 от допълнителните разпоредби; чл. 5, ал. 1, т. 1 и 2; чл. 19 и чл. 27, ал. 2 от Наредбата и присъждане на сторените разноски.

Към момента на подаване на жалбата Наредба № 2 е в редакцията с ДВ, бр. 82 от 5.10.2019 г.

2. Ответникът по жалбата – министърът на правосъдието, представляван от юрк. Ю. Борисова и С. Ташева, оспорва жалбата. Поддържа, че подзаконовият нормативен акт е издаден в рамките на законова делегация и вече е бил предмет на съдебен контрол, като с влязло в сила Решение по адм.д. № 14273/2018 г. на Върховния административен съд (ВАС) е отхвърлена жалба срещу чл. 22 от Наредба № 2. При това оспорване не са установени съществени нарушения на процесуалните правила при издаването на подзаконовия нормативен акт. Жалбата е неоснователна и относно законосъобразността на нормативния акт по същество, защото Наредба № 2 съдържа достатъчно ефективна регламентация на правата на вещите лица.

Иска се отхвърляне на жалбата.

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата в подробно становище по съществото на делото. Налице са нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА при приемането на първоначалния проект на Наредба № 2.

ІІ. По допустимостта на жалбата:

Оспорената Наредба № 2 е подзаконов нормативен акт, който може да се оспори безсрочно от лица с правен интерес.

Върховният административен съд с Определение от 12.07.2021 г. е приел, че жалбоподателят е легитимиран да оспорва Наредба № 2.

1. С Решение № 10746 от 10.07.2019 г. по адм.д. № 14273/2018 г. на ВАС, тричленен състав на седмо отделение, оставено в сила с Решение № 2983 от 25.02.2020 г. по адм.д. № 11286/2019 г. на ВАС, петчленен състав, е отхвърлена жалбата на „Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“ със седалище и адрес на управление в гр. София, А. Предоева от гр. София, С. Йосифов от гр. София и П. Попов от гр. София, срещу чл. 22 от Наредба № 2.

На основание чл. 193, ал. 2 АПК това съдебно решение има действие по отношение на всички и на основание чл. 196 във връзка с чл. 159, т. 6 АПК жалбата на г-н Герджиков, в частта й срещу чл. 22 от Наредба № 2, като процесуално недопустима следва да се остави без разглеждане и производството по делото в тази част да се прекрати. В този смисъл е и постоянната съдебна практика на ВАС (вж. Определение № 5121 от 25.04.2017 г. по адм.д. № 4008/2017 г.; Определение № 1910, Определение № 1205 от 9.02.2022 г. по адм.д. № 201/2022 г. на ВАС, петчленен състав, Определение № 1910 от 15.02.2021 г. по адм.д. № 12418/2020 г. на ВАС, тричленен състав, и др.).

2. С ДВ, бр. 91 от 2.11.2021 г., в сила от 1.04.2022 г., в течение на настоящия процес, Наредба № 2 е изменена с наредба за изменението и допълнението й, като без да се изменят съществуващи нормативни текстове, се създава нова глава шеста на Наредбата с наименование „Информационна система „Единен регистър на вещите лица“ и съобразно това се изменят чл. 1, ал. 1, в който се добавя нова т. 4, и чл. 16, ал. 2. Срещу тази нова част на Наредбата с жалбата, по която е образувано делото, не са изложени никакви оплаквания, но доколкото с петитума на жалбата и в хода по съществото на делото се иска отмяна на цялата Наредба № 2, жалбата на г-н Герджиков срещу чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 16, ал. 2 и глава шеста на Наредба № 2 следва да се остави без разглеждане и производството по делото в тази част да се прекрати. (Така Решение № 6136 от 23.04.2019 г. по адм.д. № 11077/2016 г. на ВАС, четвърто отделение.)

3. В останалата част на оспорването не е налице процесуална пречка за разглеждане на жалбата по същество.

ІІІ. Фактите по делото:

1. С чл. 403, ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) министърът на правосъдието е оправомощен, съгласувано с Висшия съдебен съвет (ВСС), да издаде наредба за вписването, квалификацията и определяне възнагражденията на вещите лица. С протокол № 35 от заседание, проведено на 18.06.2015 г., ВСС е съгласувал проекта на Министерството на правосъдието на наредба за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица (стр. 261).

2. На 14.11.2014 г. на интернет страницата на Министерството на правосъдието е публикуван проектът на Наредба № 2, изготвен от директор на дирекция „Правосъдие, нормотворчество и проекти“, заедно с доклад към него (стр. 326, стр. 348 и стр. 405). Проектът е публикуван повторно на същата страница заедно с доклад на заместник-министъра на правосъдието на 14.05.2015 г. (стр. 404).

3. Наредба № 2 е обнародвана на 3.07.2015 г. в „Държавен вестник“, бр. 50.

4. Съответно на 8.04.2016 г., на 5.10.2018 г. и на 2.11.2021 г. в „Държавен вестник“ са обнародвани изменения и допълнения на Наредба № 2. Проектите на наредбите за тези изменения са публикувани заедно с доклади на интернет страницата на Министерството на правосъдието съответно на 15.02.2016 г., на 27.04.2018 г. и 9.07.2021 г. (стр. 401 – 403). Проектите за тези изменения са съгласувани с Висшия съдебен съвет съответно с решения от 17.03.2016 г., 19.07.2018 г. и 22.07.2021 г.

ІV. По съществото на спора:

Върховният административен съд при така установените факти, като обсъди твърденията и доводите на страните и събраните по делото доказателства и извърши служебно проверка на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, счита жалбата, в допустимата й част, за основателна.

1. По предмета на съдебната проверка:

С оглед извършваните в периода от влизане в сила на Наредба № 2 – 6.07.2015 г., до датата на приключване на устните състезания по настоящото дело – 20.04.2022 г., изменения в Наредбата съдът установява, че предмет на настоящото съдебно производство е Наредба № 2, без чл. 22, оспорването срещу който е отхвърлено с посоченото влязло в сила съдебно решение, и без новосъздадената в течение на процеса с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 2, обн., ДВ, бр. 91 от 2021 г., в сила от 1.04.2022 г., глава шеста „Информационна система „Единен регистър на вещите лица“, както и разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 4 и чл. 16, ал. 2, които имат нови редакции във връзка с новата глава шеста, с посоченото изменение.

Редакцията на Наредбата към момента на образуване на делото е тази, обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 82 от 5.10.2018 г., в сила от 8.10.2018 г.

С оглед горното и с цел краткост и яснота на изказа в мотивите на настоящото решение съдът ще използва израза „Наредба № 2“ в смисъла на „Наредба № 2, без чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 16, ал. 2, чл. 22 и глава шеста“.

2. По компетентността на органа:

За да издаде валиден нормативен административен акт, един правен субект е необходимо да е орган, който Конституцията и закон изрично са овластили – чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК, защото само законодателят има правомощието да прецени степента на правна абстракция на правните норми и с оглед на това да установи кои от тях да бъдат регламентирани на подзаконово ниво и от кой орган. Без законово определяне на органа и предмета на нормативното административно регулиране няма валидно изразена воля на съответния орган да създава правила за поведение. (Така Решение № 2266 от 12.02.2020 г. по адм.д. № 5355/2019 г.)

В случая е безспорно – с оглед чл. 403, ал. 1 ЗСВ, че оспорената Наредба № 2, както и наредбите за изменението и допълнението й са издадени от законово овластения от законодателя орган – министъра на правосъдието, след съгласуване с Висшия съдебен съвет.

От формална страна предметът на наредбата, с оглед визираното в нейния чл. 1, е съответен на законовата делегация – тя има за предмет определяне на реда и условията за вписването, определяне на квалификацията и на възнагражденията на вещите лица.

Проверката на съдържанието на разпоредбите на Наредба № 2 – предмет на настоящия съдебен контрол, не сочи органът, при регламентацията на правоотношенията, въз връзка със законовата делегация, да е излязъл извън рамките на законово установения предмет на нормативния административен акт.

Видно от изложеното, предметният обхват на Наредбата, визиран в нейните членове и приложенията към тях, е съответен на определената в законовата разпоредба делегация.

3. По формата на акта:

Оспорената Наредба № 2 е приета в исканата от закона писмена форма и съдържа изискуемите от глава трета „Строеж на нормативните актове“ на Указ № 883 реквизити.

Другият релевантен за законосъобразността на нормативния административен акт реквизит на формата е наличието на мотиви за неговото издаване. Съгласно чл. 28, ал. 1 ЗНА проектът на нормативен административен акт трябва да съдържа мотиви, и то с точно регламентирано в ал. 2 съдържание. Мотивите на проекта на нормативен акт, които след издаването му стават мотиви на самия акт, са средство за гарантиране на установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработване на нормативните актове, както и важен източник за тълкуване на акта. Това важно значение на мотивите на нормативния акт е обективирано и в изричната забрана за обсъждане на проект на нормативен акт от компетентния орган, за който не са представени мотиви, съответни на законовите изисквания – чл. 28, ал. 3 ЗНА.

Приложими за мотивите на процесната наредба, относими за тези от разпоредбите, които не са изменяни от датата на приемането на Наредбата, са разпоредбите на чл. 28 ЗНА, редакция към „Държавен вестник“, бр. 46 от 12.06.2007 г.

Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към проект за нормативен акт, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

От приложените по делото доклади до министъра на правосъдието за приемане на Наредбата е видно, че единият от тях съдържа мотиви относно причините, които налагат приемането на акта – Решение № 2305 от 18.02.2014 г. на ВАС по адм.д. № 3367/2013 г., обн., ДВ, бр. 86 от 2014 г., за отмяна на Наредба № 3 от 30.11.2012 г. за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица.

В докладите липсват мотиви по принцип относно необходимостта от издаване на Наредбата, а само посоченото обстоятелство на отмяната на предишен нормативен акт със същия предмет на регулиране.

Основателно в тази връзка представителят на Върховната административна прокуратура поддържа, че причина за приемане на наредба със сигурност не може да бъде само съдебно решение за отмяната на предходна наредба със същия предмет. (В този смисъл Решение № 6136 от 23.04.2019 г. на ВАС по адм.д. № 11077/2016 г., IV отд.)

Липсва анализ на причините за приемане на процесния нормативен акт, обосновка на неговото съдържание и как ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица неговото прилагане. В този смисъл не са отразени очакваните резултати от прилагането, включително финансовите. Не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според чл. 28, ал. 3 ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая, независимо че докладът не отговаря на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от министъра на правосъдието. Посоченото нарушение е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената Наредба.

Липсата на част от изискуемото от чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание на мотивите безспорно е нарушение на изискванията за форма на нормативния административен акт.

Безспорно е, че визираните в чл. 28, ал. 1, 2 и 3 ЗНА правила са съществени, тъй като са гаранция за спазването на визираните в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработването и на приемането на нормативен акт – обоснованост, откритост, стабилност и съгласуваност, с оглед на редакцията към 1.03.2008 г. Принципът на обоснованост се гарантира от изискването за мотивиране на проекта на нормативен акт, изискванията за съдържанието на мотивите и изискването обсъждането на проекта да не се извършва без наличието на мотиви. Принципът на стабилност се гарантира от изискванията към съдържанието на мотивите и възможността на заинтересованите лица да изразят становища и предложения. Тези принципи от своя страна са установени с цел гарантиране на правата и законните интереси на правните субекти и гарантиране упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.

Правните норми, които са гаранция за спазването на основни принципи при изработването и приемането на нормативните административни актове, а с оглед на това и за защитата на субективни права и на законни интереси на правните субекти, безспорно са съществени сами по себе си.

Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формално нарушение по посочения текст, не дава възможност на съда да извърши проверка спазени ли са принципите, на които трябва да отговаря подготовката на подзаконовия нормативен акт. Още повече, че според изричното правило на чл. 28, ал. 4 ЗНА проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад и предварителна оценка на въздействието, съгласно изискванията по ал. 2, не следва изобщо да се обсъжда от компетентния орган. Това прави на това основание актът незаконосъобразен.

4. По спазването на административнопроизводствените правила:

За да гарантира спазването на установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи, законодателят е регламентирал нарочно производство по приемане на нормативните административни актове. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА, редакция към датата на издаване на наредбата, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване е необходимо съставителят му да го публикува на интернет страницата на институцията заедно с мотивите и да предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. Това изискване е гаранция за принципите на откритост, съгласуваност и стабилност, тъй като дава възможност на заинтересованите лица да изразят становища и предложения, т. е. дава възможност, както бе посочено и по-горе, да се гарантират правата и законните интереси на правните субекти и да се гарантира упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.

От доказателствата по делото е безспорно, че както първоначалният проект за Наредба, така и проектите на наредби за изменението и допълнението на Наредба № 2 са публикувани и сроковете за обществено обсъждане са спазени.

Член 77 АПК на свой ред въвежда задължително обсъждане на проекта ведно с представените по него становища, предложения и възражения. Липсата на мотиви на предложението за приемане на нормативен акт осуетява ефективно обсъждане на проекта. Анализът на посочените законови разпоредби налага извода, че императивно уредената от законодателя процедура цели спазване на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА, включително и осигуряването на възможност за излагане на тезите на заинтересованите лица и тяхното обсъждане, преди приемането на подзаконовия нормативен акт, а не след това – при неговото оспорване, с всички произтичащи от това последици. С оглед формулировката на чл. 77 АПК текстът е относим към всички предложения и възражения и предполага съобразяване както с правилото на чл. 28 ЗНА, така и с това на чл. 26 ЗНА. Предвид задължителния характер на изискванията по чл. 77 АПК и чл. 28, ал. 2 ЗНА неизпълнението на горепосочените процедурни правила винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяната на атакувания нормативен административен акт и само на това основание.

Настоящият съдебен състав не споделя тезата на ответника по жалбата, че доколкото с влязло в сила решение по адм.д. № 14273/2018 г. на Върховния административен съд е отхвърлена жалба срещу чл. 22 от Наредба № 2, като при това оспорване не са установени съществени нарушения на формата и процесуалните правила при издаването на подзаконовия нормативен акт, тези въпроси не могат отново да бъдат разглеждани. Най-напред, предмет на адм.д. № 14273/2018 г. е законосъобразността само на чл. 22 от Наредба № 2 и действието на решението на основание чл. 193, ал. 2 АПК, с което жалбата срещу този законов текст е отхвърлена, се отнася само за предмета на делото. От друга страна, както основателно поддържа представителят на Върховната административна прокуратура, в мотивите на това решение липсват каквито и да е мотиви относно спазването на изискванията за форма и процесуалните правила при първоначалното приемане на Наредба № 2, за да може ответникът да се позовава на евентуална обвързваща настоящия съд и страните сила на такива мотиви.

Видно от изложеното, при издаването на оспорената Наредба № 2 министърът на правосъдието е допуснал нарушение на изискването за форма и съществено е нарушил административнопроизводствените правила, които от своя страна са съществени, поради което Наредбата в оспорената с допустима жалба част следва да бъде отменена.

Тъй като съдът отменя Наредбата на основание нарушение на изискванията на форма и съществено нарушение на процесуалните правила, не следва да обсъжда доводите на жалбоподателя за противоречие с материалноправни разпоредби.

С оглед изхода от спора на жалбоподателя следва да се присъдят 530 лв. разноски съгласно представения списък.

На основание чл. 194 АПК съдебното решение, ако не е обжалвано или протестирано в срок или касационната жалба или протест са отхвърлени, подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ и влиза в сила от деня на обнародването му.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 във връзка с чл. 196 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение,

РЕШИ:

Оставя без разглеждане жалбата на Л. Герджиков, [ЕГН], от гр. София, [улица], съд. адрес: София, [ж.к.], срещу чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 16, ал. 2; чл. 22 и глава шеста от Наредба № 2 за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, ДВ, бр. 50 от 3.07.2015 г., и прекратява производството по делото в тази част.

Отменя Наредба № 2 за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, ДВ, бр. 50 от 3.07.2015 г., с изм. и допълнения, без чл. 1, ал. 1, т. 4; чл. 16, ал. 2; чл. 22 и глава шеста.

Осъжда Министерството на правосъдието, седалище и адрес: гр. София, [улица], да заплати на Л. Герджиков, [ЕГН], от гр. София, [улица], съд. адрес: София, [ж.к.], 530 лв. разноски по делото.

Решението в прекратителната част подлежи на обжалване с частна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в седемдневен срок от съобщаването, а в останалата част подлежи на обжалване с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването.

Съдебното решение, ако не е обжалвано или протестирано в срок, или касационната жалба или протест са отхвърлени, подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ и влиза в сила от деня на обнародването му.

Председател: Георги Чолаков

7499