РЕШЕНИЕ № 1592 от 12 февруари 2026 г.
по административно дело № 8157 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и първи януари две хиляди и двадесет и шеста година в състав: председател: Тодор Тодоров, членове: Весела Николова, Бойка Табакова, при секретар Мариана Салджиева и с участието на прокурора Виржиния Димитрова изслуша докладваното от съдията Бойка Табакова по адм. д. № 8157/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба, уточнена с молба от 12.06.2025 г., от Асоциацията на българските търговци, производители, вносители и превозвачи на горива, ЕИК 205148777, със седалище и адрес на управление в гр. Пловдив 4003, район „Северен“, бул. Васил Левски № 214 – партер, подадена против: чл. 1, таблицата на чл. 2, ал. 1, чл. 2, ал. 6, чл. 3, чл. 4, ал. 1 и 2 относно заменянето на числото „10“ с числото „30“, чл. 6, чл. 9 относно заменянето на числото „15“ с числото „40“, чл. 11 относно заменянето на числото „10“ с числото „30“, таблицата на чл. 14, ал. 1, чл. 16, т. 1 относно заменянето на числото „30“ с числото „100“, чл. 16, т. 2 относно заменянето на числото „100“ с числото „300“, таблицата по чл. 17, ал. 1, чл. 17, ал. 2 (нова), чл. 18 относно заменянето на числото „15“ с числото „40“ от Тарифата за таксите, които се събират от Българския институт по метрология, приета с Постановление № 95 на Министерския съвет от 2013 г., изменена и допълнена с Постановление № 156 на Министерския съвет от 20 септември 2023 г. – ДВ, бр. 81 от 26 септември 2023 г.

В жалбата са изложени оплаквания за противоречие на оспорения акт с материалния закон – Методиката за определяне на разходоориентиран размер на таксите, приета на основание чл. 7а от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (Методиката). Поддържа се и довод за нарушаване на административнопроизводствените правила, предвидени в Закона за нормативните актове. Направено е искане за отмяна на оспорените текстове и присъждане на направените разноски по представен списък. 

С Постановление № 16 на Министерския съвет от 13.05.2025 г. за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират от Българския институт по метрология (обн., ДВ, бр. 23 от 2025 г., в сила от 1.01.2026 г.) се отменя Тарифата за таксите, които се събират от Българския институт по метрология, приета с Постановление № 95 на Министерския съвет от 2013 г.

Жалбоподателят поддържа оспорването, като заявява правен интерес от произнасяне със съдебен акт по подадената жалба срещу съответната част от Тарифата в частта, която касае дейността на членовете на сдружението. Обосновава, че за периода на действие на Тарифата в обжалваната й част са прилагани незаконосъобразни такси, от което са реализирани разходи от членовете на сдружението в завишен размер, с оглед несъобразяването им с Методиката.

Ответникът – Министерският съвет, чрез процесуалния си представител В. Демирев – правен съветник, оспорва жалбата като недопустима и неоснователна. Като се позовава на чл. 193, ал. 3 от АПК, счита, че оспорващият не обосновава и не доказва изискуемото от нормата наличие на субективно право или конкретен законен интерес за продължаване на производството след отмяната на оспорените текстове. Моли жалбата да бъде оставена без разглеждане, алтернативно – да бъде отхвърлена като неоснователна. 

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Предлага оспорените текстове от Тарифата за таксите, които се събират от Българския институт по метрология, приета с Постановление № 95 на Министерския съвет от 2013 г., обн., ДВ, бр. 81 от 26 септември 2023 г.; изменена и допълнена с Постановление № 156 на Министерския съвет от 20 септември 2023 г., да бъдат отменени.

От събраните по делото доказателства съдът установи следното: 

Постановление № 156 за изменение и допълнение на Тарифата за таксите, които се събират от Българския институт по метрология, е прието на заседание на Министерския съвет от 20 септември 2023 г., видно от Протокол № 42 от заседание на Министерския съвет от същата дата. При приемането на постановлението са спазени процедурните правила за приемането на нормативния акт съгласно чл. 26 от Закона за нормативните актове и чл. 77 от АПК. В съответствие с чл. 31 и сл. от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация (УПМСНА) постановлението е разгледано и прието на заседание на Министерския съвет. Проектът на акта е внесен в Министерския съвет от компетентния орган по чл. 35 от УПМСНА съгласно функционалната му компетентност – министъра на икономиката и индустрията. Към проекта е приложен писмен доклад (мотиви), подписан от вносителя на акта, проект на постановление, финансова обосновка, постъпилите становища от съгласувателната процедура, справки за отразяване на становищата от съгласувателната процедура и предложенията по акта, частична предварителна оценка на въздействие, съобщение за средствата за масово осведомяване. В доклада на вносителя се съдържат подробни мотиви за издаването на нормативния акт. Във финансовата обосновка детайлно е описан начинът на изчисление на новите такси съгласно Методиката за определяне на разходоориентиран размер на таксите. Проектът на акта, докладите/мотивите, оценката на въздействие са публикувани на интернет страницата за обществени консултации strategy.bg, видно от приложените към административната преписка извлечения от интернет страницата strategy.bg (с дата на откриване 2.08.2023 г. и дата на закриване 1.09.2023 г.), както и на страницата на МИИ на същите дати. На интернет порталите са качени справките за отразяване на предложенията и становищата. Извършено е и предварително съгласуване с министерствата и заинтересованите ведомства по чл. 27 от ЗНА и чл. 32 и сл. от УПМСНА. Направените предложения и възражения от предварителното съгласуване и доводите за приемането им не са описани в справката за отразяване на становищата, приложена по преписката.

По делото е допусната, назначена и изпълнена съдебно-икономическа експертиза, заключенията на която в основен и преработени варианти са приети от съда при оспорване от страна на ответника. От тях се установява, че изменените такси не са приведени в единен разходоориентиран формат по Методиката, като част от таксите са под разходоориентираните нива (недостатъчно покритие на разходите), а друга част – над разходоориентираните нива (такси над себестойността). Съдът кредитира с доверие третия вариант на заключението, като не споделя доводите на ответника за погрешни изчисления на експерта. При работата си вещото лице е използвало данните от финансовата обосновка, приложена към материалите по административната преписка от ответника. От жалбоподателя не са представени доказателства за различен размер на ставките, макар да му е дадена възможност чрез уважаване на направеното искане в тази насока с издаване на съдебно удостоверение. Използваните ставки за възнаграждение по минута 0,24 лв. за експерт и 0,29 лв. за ръководно лице съответстват на посочените във финансовата обосновка и са изрично посочени в този размер от процесуалния представител на ответника при поставяне на допълнителна задача към експертизата. Вещото лице не е допуснало различия при прилагане на формулата за преки разходи по Методиката – компонентът ДПР (други преки разходи) в заключението е подразделен на разходи за външни услуги, разходи за командировки, разходи за амортизация и преки постоянни разходи, за което няма нормативна пречка. 

Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като съобрази доводите на страните и данните по делото, намира, че жалбата е частично процесуално недопустима, а в останалата част – основателна.

Разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК регламентира една от абсолютните предпоставки за допустимост на оспорването на подзаконов нормативен акт, а именно наличието на личен правен интерес за лицето, сезирало съда, дефиниран като засягане или възможност за засягане на права, свободи и законни интереси от акта, или пораждане на задължения за това лице.

В Решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС на РБ, постановено по конституционно дело № 11/2006 г., се посочва, че гражданите, организациите и органите, които атакуват по съдебен ред определен административен акт, следва да докажат правомерна, лична и обоснована заинтересованост. Според същото решение, когато предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, активната легитимация принадлежи на всички тези правни субекти, чиито права и законни интереси се засягат или могат да бъдат засегнати от него или за които той създава задължения.

Еднозначна е съдебната практика на Върховния административен съд, че изискуемото засягане следва да е пряк резултат от действието на административния акт, а отмяната на последния трябва пряко да води до удовлетворяване интереса на адресата. Безпротиворечиво се приема, че правен интерес е налице тогава, когато без обжалването жалбоподателят не би могъл да защити своите права или законни интереси, т.е. ако сезирането на съда е абсолютно необходим и единствен път за правна защита, чието неизползване би довело до неблагоприятни за адресата правни последици.

Видно от мотивите на тълкувателно Решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълкувателно дело № 4/2009 г. на ВАС, като организации в хипотезата на чл. 186 от АПК, които са създадени по закон и устав да представляват и защитават общите интереси на своите членове, съсловните (браншовите) организации и другите сдружения с нестопанска цел имат право да участват в административното производство за издаване на подзаконовия нормативен акт. Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им. 

В случая описаната процесуална предпоставка за възникване правото на оспорване, респ. за допустимост на производството, не е налице за Асоциацията на българските търговци, производители, вносители и превозвачи на горива.

Съгласно чл. 4, т. 8 от устава на асоциацията (достъпен в ТРРЮЛНЦ), на който тя се позовава в жалбата си, предметът й на дейност включва експертно и правно консултиране и представителство на икономическите оператори в сектора на търговията, производството, вноса и превоза на нефт и продукти от нефтен произход пред институции, съдебни инстанции, административни органи и трети лица. В т. 9 е посочено разработване и консултиране на проекти на нормативни актове и нормативни актове от всякаква степен, методики, правила, етични кодекси и други стратегически документи в сътрудничество с националните институции на централно и местно ниво. Предметът на дейност на асоциацията включва оказване на юридическа подкрепа за постигане на целите й, сред които оказване на помощ в процеса и условията на свободна, конкурентна, прозрачна и равнопоставена стопанска инициатива на икономическите оператори в сектора.

Преценени през призмата на предмета и целите на Асоциацията, от една страна, а от друга, с оглед изискването за наличие на правен интерес за оспорващия част от приетите с изменението и допълнението на Тарифата норми не засягат пряко правата и законните интереси на търговци, производители, вносители и превозвачи на горива, съответно – на съсловната им организация – жалбоподател, поради което за нея липсва пряк и непосредствен интерес от оспорване по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК.

Изменената разпоредба на чл. 1 касае разглеждане на заявления и на документи за одобряване на тип средства за измерване (СИ) и за вписване на СИ с одобрен тип. 

В таблицата по чл. 2, ал. 1 са включени такси за изпитване на тип и такси за първоначална и последваща проверка на: 1. общи търговски СИ: везни, водомери, електромери; 2. фискални устройства и ЕСФП; 3. измервателни системи за горива и течности; 4. медицински и радиационни средства; 5. климатични и лабораторни уреди.

Новата разпоредба на чл. 2, ал. 6 визира изпитване за електромагнитна съвместимост, климатични въздействия и устойчивост на вибрационни въздействия на средствата за измерване по ал. 1, като за тях се заплаща цена съгласно ценоразпис за услугите, предоставяни от БИМ, т.е. не се въвежда нова такса или се изменя размерът на съществуваща. 

Изменената разпоредба на чл. 3 касае оценяване съответствието на типа СИ с техническите и метрологичните изисквания към него. Това действие се включва към одобряване на типа СИ съгласно чл. 29а, ал. 1, т. 3 от Закона за измерванията.

Изменената разпоредба на чл. 4, ал. 1 се отнася за вписване на средство за измерване в регистъра на одобрените типове средства за измерване и/или за издаване на удостоверение за одобрен тип и на допълнение към удостоверение за одобрен тип. Действията са част от одобряване на типа СИ съгласно чл. 29а, ал. 1, т. 4 от Закона за измерванията.

Изменената норма на чл. 4, ал. 2 предвижда такса за издаването на дубликат на удостоверение по ал. 1.

Разпоредбата на чл. 6 касае разглеждане на заявления за удължаване на срока на валидност на последваща проверка на СИ, използвани за комунални цели, и за прилагането на статистическия метод за контрол. 

Разпоредбата на чл. 9 визира изпитване, проверка, експертиза, измервания и метрологични изследвания на СИ, непосочени в чл. 2, ал. 1, и за СИ по чл. 25 на Закона за измерванията, т.е. в случаите по чл. 5 на Закона за измерванията (метрологичен контрол за осигуряване на точност и достоверност на измерванията в здравеопазването и на измерванията, свързани с обществената безопасност, защитата на околната среда, държавните и общинските вземания и търговските плащания), за които в други нормативни актове са определени технически и метрологични изисквания към тях, както и за други дейности по метрологичен контрол, неупоменати в настоящия раздел. По делото няма твърдения, данни и доказателства такива СИ да се ползват от членовете на Асоциацията. 

Разпоредбата на чл. 11 визира представяне на официални справки по вписаните в Регистъра на одобрените за използване типове СИ.

Таблицата на чл. 14, ал. 1 касае дейности по Наредба № Н-18 от 2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти, изискванията към софтуерите за управлението им и изисквания към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин – изпитване на ИАСУТД, ФУ, ЕКАПФ, ФПр, ЕСФП, ФУВАС, и издаване на разрешение на лица за техническо обслужване и ремонт на такива устройства. Съгласно чл. 8 от наредбата задължение за кандидатстване за изпитване и одобряване на тип устройство имат производителите или вносителите.

Разпоредбата на чл. 16 визира такси за дейности по Наредба № 16 от 1999 г. за ограничаване емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензини, като т. 1 касае неавтоматично следене ефективността на улавяне на бензиновите пари (УБП), а т. 2 – автоматично следене ефективността на УБП.

Таблицата по чл. 17, ал. 1 визира такси по Наредба № 16 от 1999 г. за ограничаване емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензини относно оправомощаване на лица за проверка на ефективността на УБП при експлоатация на системите, съответстващи на Етап II на УБП. 

Новата разпоредба на чл. 17, ал. 2 предвижда такси по Наредба № 16 от 1999 г. за товарене летливи вещества в случаите, когато дейностите „Оценка на място и провеждане на изпит“ и „Надзор на оправомощено лице“ се провеждат на място в един и същ период от време, таксите, които се заплащат за тях, са в размер 75 на сто от определените в ал. 1. 

Разпоредбата на чл. 18 касае дейности по Наредба № 16 от 1999 г. за ограничаване емисиите на летливи органични съединения при съхранение, товарене или разтоварване и превоз на бензини, неупоменати в раздел IV от Тарифата. 

Съгласно чл. 31 от Закона за измерванията, заявяването за одобряване на СИ е задължение на производители и вносители на СИ, а Българският институт по метрология вписва одобрените типове средства за измерване и допълненията към тях в публичен регистър на одобрените за използване типове средства за измерване – чл. 34 от закона. По делото не се твърди, нито доказва членове на Асоциацията да имат качество на производители и вносители на СИ – предмет на Тарифата. Аналогичен извод следва по отношение на фискалните устройства – съгласно чл. 8 от Наредба № Н-18 от 2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти изискванията към софтуерите за управлението им и изисквания към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин задължение за кандидатстване за изпитване и одобряване на тип устройство имат производителите или вносителите.

С оглед конкретното предназначение на посочените в таблицата на чл. 2, ал. 1 от Тарифата СИ и предвид липсата на уточняване (въпреки дадената възможност в последното съдебно заседание) съдът счита, че само везни и измервателни системи за горива и течности могат да се приемат за пряко касаещи дейността на членовете на Асоциацията – с шифър по таблицата от С 1401 до С 1504 включително и от С 1602 до С 1805 включително. 

Съгласно нормата на чл. 39, ал. 1 от Закона за измерванията първоначална проверка на средства за измерване от одобрен тип и на средства за измерване, които не подлежат на одобряване на типа, се извършва с цел пускането им на пазара и/или в действие и се удостоверява със знаци за първоначална проверка. Няма данни и доказателства кои от посочените средства за измерване, ползвани от членове на асоциацията, не подлежат на одобряване на типа, следователно за тях е необходима първоначална проверка, за която да се дължат такси от членовете на Асоциацията. Този извод произтича от нормата на чл. 44, т. 3 от Закона за измерванията, според която лицата, които използват средства за измерване, са длъжни да ги заявяват и представят за последваща проверка в Българския институт по метрология или пред избрано от тях лице, оправомощено за проверка.

Доколкото последваща проверка е задължение на ползвателите на СИ, то за тази дейност по отношение на везни и измервателни системи за горива и течности от членовете на Асоциацията биха се дължали такси. Съобразно заключението на съдебната експертиза във всички нейни варианти измененият размер на тези такси е по-нисък от изчисления такъв по Методиката. 

С оглед на така цитираната нормативна уредба настоящият състав на съда намира, че оспорването на чл. 1, чл. 2, ал. 6, чл. 3, чл. 4, ал. 1 и 2, чл. 9, чл. 14, чл. 17, ал. 2 и чл. 18 от Тарифата е недопустимо поради липса на пряк правен интерес. Според теорията и съдебната практика подлежащият на доказване интерес е правен, когато засяга правната сфера на оспорващия, пряк – когато правата или законните интереси се засягат или могат да бъдат засегнати непосредствено от нормативния акт и когато с отмяната му непосредствено се премахват неблагоприятните последици или се постигат благоприятни такива, и на последно място, той е личен, когато отрицателната рефлексия е именно в сферата на конкретното лице, упражнило правото си на жалба – когато то, а не някой друг, защитава съответните права, свободи и законни интереси. В случая с оглед предмета на всяка дейност, за която са определени оспорените такси, не се установява пряко засягане на правната сфера на членовете на Асоциацията. 

Увреждане на техни права и законни интереси не е налице и по отношение предвидените такси в таблицата по чл. 2 за последваща проверка (извън СИ с шифър по таблицата от С 1401 до С 1504 включително и от С 1602 до С 1805 включително), чл. 6, чл. 11 и таблицата по чл. 17, ал. 1 от Тарифата. От приетия последен вариант на заключението на съдебно-икономическата експертиза е видно, че техните размери са по-ниски от изчисленията на вещото лице по Методиката. Това означава, че не са налице предпоставките за продължаване на производството и произнасяне от съда по оспорването при осъществената отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт след подаване на жалбата, предвидени в чл. 193, ал. 2 от АПК. В свое решение от 24 ноември 2022 г. по дело C?289/21 СЕС приема, че принципът на ефективност, закрепен в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска процесуално правило на държава членка, съгласно което – когато национална правна разпоредба, оспорена с жалба за отмяна по съдебен ред, тъй като противоречи на правото на Съюза, бъде отменена с последваща норма и поради това престане да поражда последици занапред – се приема, че е отпаднал предметът на оспорване и следователно липсва основание за произнасяне, без преди това страните да са имали възможност да изтъкнат евентуалния си интерес от продължаване на производството и без такъв интерес да е бил взет предвид. Съдът подчертава, че сама по себе си отмяната с последваща норма на обжалваната по съдебен ред национална разпоредба, с която жалбоподателят цели да се премахнат и правните последици, породени от прилагането на тази разпоредба и които го увреждат, не би довела до отпадане на тези вече настъпили последици. Но в случая такива последици (реализирани разходи от членовете на сдружението в завишен размер) обективно не биха могли да възникнат, поради което липсва изтъкнатият от жалбоподателя правен интерес от произнасяне на съда по съществото на спора. По тези съображения жалбата на Асоциация на българските търговци, производители, вносители и превозвачи на горива да се остави без разглеждане и да се прекрати образуваното въз основа на нея съдебно производство в тази част.

Обратен е изводът за предвидените такси в таблицата по чл. 2, ал. 1 от Тарифата за последваща проверка на СИ с шифър по таблицата от С 1401 до С 1504 включително и от С 1602 до С 1805 включително. В тази част жалбата е основателна, тъй като се установява, че размерите за тези дейности са определени с оспорения акт над разходите на административния орган за извършване на съответната услуга и за упражняване на контрола в нарушение на изискването по чл. 1, ал. 3 от Методиката, макар да са приети от компетентен орган и при спазване на процедурните правила за приемането на Тарифата. В тази част жалбата е основателна и на основание чл. 193, ал. 2 от АПК следва да се признае незаконосъобразността на оспорените разпоредби от Тарифата.

С оглед изхода на спора на жалбоподателя се дължат разноски за държавна такса, експертиза и адвокатско възнаграждение, реално направени и включени в представения списък по чл. 80 от ГПК, съразмерно на уважената част от жалбата (отменени разпоредби) в размер от 160 евро.

Мотивиран от горното, Върховният административен съд, шесто отделение,

РЕШИ:

Оставя без разглеждане жалбата на Асоциацията на българските търговци, производители, вносители и превозвачи на горива, ЕИК: 205148777, със седалище и адрес на управление в гр. Пловдив 4003, район „Северен“, бул. Васил Левски № 214 – партер, подадена против: член 1; таблицата на чл. 2, ал. 1 (в частта извън таксите за последваща проверка на средства за измерване с шифър от С 1401 до С 1504 включително и от С 1602 до С 1805 включително), чл. 2, ал. 6, чл. 3, чл. 4, ал. 1 и 2 относно заменянето на числото „10“ с числото „30“, чл. 6, чл. 9 относно заменянето на числото „15“ с числото „40“, чл. 11 относно заменянето на числото „10“ с числото „30“, таблицата на чл. 14, ал. 1, чл. 16, т. 1 относно заменянето на числото „30“ с числото „100“, чл. 16, т. 2 относно заменянето на числото „100“ с числото „300“, таблицата на чл. 17, ал. 1, чл. 17, ал. 2 (нова), чл. 18 относно заменянето на числото „15“ с числото „40“ от Тарифата за таксите, които се събират от Българския институт по метрология, приета с Постановление № 95 на Министерския съвет от 2013 г.; изменена и допълнена с Постановление № 156 на Министерския съвет от 20 септември 2023 г., обн., ДВ, бр. 81 от 26 септември 2023 г.; отменена, ДВ, бр. 23 от 2025 г., в сила от 1.01.2026 г.

Прекратява производството по адм. д. № 8157/2024 г. по описа на Върховния административен съд в тази част.

Признава за установена между Асоциацията на българските търговци, производители, вносители и превозвачи на горива и Министерския съвет на Република България незаконосъобразността на таблицата на чл. 2, ал. 1 от Тарифата за таксите, които се събират от Българския институт по метрология, приета с Постановление № 95 на Министерския съвет от 2013 г.; изменена и допълнена с Постановление № 156 на Министерския съвет от 20 септември 2023 г., обн., ДВ, бр. 81 от 26 септември 2023 г.; отменена, ДВ, бр. 23 от 2025 г., в сила от 1.01.2026 г., в частта за таксите за последваща проверка на средства за измерване с шифър от С 1401 до С 1504 включително и от С 1602 до С 1805 включително.

Осъжда Министерския съвет да заплати на Асоциацията на българските търговци, производители, вносители и превозвачи на горива сумата 160 (сто и шестдесет) евро за разноски по делото.

Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му пред петчленен състав на Върховния административен съд.

И. ф. председател: Любомир Гайдов

3590