РЕШЕНИЕ № 5 от 8 май 2025 г.
по конституционно дело № 24 от 2024 г.
Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, Борислав Белазелков, Десислава Атанасова, Галина Тонева, Сашо Пенов, Невин Фети, Орлин Колев, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 8 май 2025 г. конституционно дело № 24/2024 г., докладвано от съдия Красимир Влахов.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.
Делото е образувано на 4.07.2024 г. по искане на 8-и състав на Административния съд – Пазарджик, за установяване на противоконституционност на разпоредбата на § 1, т. 14 от допълнителните разпоредби на Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 2014 г.; посл. изм., бр. 85 от 2024 г.) (ДР на ИК) в частта „с изключение на тези по чл. 438, ал. 1, т. 7“.
Вносителят е обосновал, че оспорената законова уредба се явява приложимо право по разглежданото от него административно дeло № 402/2024 г. на Административния съд – Пазарджик, образувано по жалби на кандидати за общински съветници против Решение № 313-МИ от 30.10.2023 г. на Общинската избирателна комисия (ОИК) – Пазарджик, изменено с Решение № 367-МИ от 4.11.2023 г., с което е обявено разпределението на заявените предпочитания (преференции) за отделните кандидати по кандидатски листи за партии, коалиции и местни коалиции, получили мандати в Общинския съвет – Пазарджик, както и подреждането на кандидатите. Според изложеното в искането ОИК – Пазарджик, е определила общинската избирателна квота на 721 гласа при изключване на гласовете „Не подкрепям никого“ по чл. 438, ал. 1, т. 7, буква „а“ ИК при прилагане на разпоредбата на § 1, т. 14 ДР на ИК, според която „общинска избирателна квота“ е частното от делението на общия брой на действителните гласове, с изключение на тези по чл. 438, ал. 1, т. 7, подадени за общински съветници в общината, на броя на членовете на общинския съвет. Посочено е, че според заключенията на вещите лица по делото общинската избирателна квота, определена при прилагане на това правило, би следвало да бъде 722 гласа, като разликата от 1 глас спрямо определената от ОИК общинска избирателна квота не е в състояние да се отрази на разпределението на мандатите в общинския съвет. Ако обаче разпоредбата на § 1, т. 14 ДР на ИК в оспорената є част остане неприложена като противоречаща на Основния закон, общинската избирателна квота би била 751 гласа, което би се отразило на разпределението на мандатите в общинския съвет между партиите, коалициите и местните коалиции, участвали в изборите за общински съветници в община Пазарджик.
Вносителят твърди, че оспорената законова разпоредба противоречи на принципите на правовата държава, на равенството на гражданите пред закона и на всеобщото, равно и пряко избирателно право, прокламирани съответно в чл. 4, чл. 6, ал. 2 и чл. 10 от Конституцията. Посочва, че гласоподавателите, гласували с вот „Не подкрепям никого“, са упражнили своето активно избирателно право, а в действителност техният вот бива приравнен на поведението на негласувалите граждани. Сезиращият съд подчертава, че „включването на този вот в общия брой действителни гласове, въз основа на които се формира общинската избирателна квота – макар по естеството си да е форма на отрицателен вот – ще завиши броя гласове, определящи квотата“, и посочва, че така ще легитимира по-висока тежест на всеки отделен мандат чрез завишаване на прага, необходим за получаването му. Заявява също, че с оспорената законова уредба се нарушават „принципите на общо и равно избирателно право на отделните граждани, определя се различна тежест на гласовете на избирателите и практически се придава значимост единствено на гласовете, дадени за конкретна партия, коалиция или независим кандидат“, като „на практика се обезсмисля предвидената възможност да се гласува с „Не подкрепям никого“. Посочва, че като признава за действителни бюлетините „Не подкрепям никого“ (чл. 437, ал. 2, т. 9 ИК), а същевременно обезсмисля възможността за гласуване с тази опция, законовата уредба се явява вътрешнопротиворечива, с което се накърнява правната сигурност като компонент на правовата държава.
С определение от 26.09.2024 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество.
Писмени становища и правни мнения по делото са представени от: Централната избирателна комисия, Висшия адвокатски съвет, Съюза на юристите в България, Асоциация „Прозрачност без граници“, проф. д-р Емилия Друмева и проф. д-р Михаил Константинов.
Висшият адвокатски съвет, Съюзът на юристите в България, Асоциация „Прозрачност без граници“, проф. д-р Емилия Друмева и проф. д-р Михаил Константинов се обединяват в подкрепа на извод за основателност на искането поради противоречие на оспорената законова уредба с принципите на правовата държава (чл. 4 от Конституцията), на равенството на гражданите пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) и на всеобщото, равно и пряко избирателно право (чл. 10 от Конституцията). В представените от тях становища и правни мнения се обосновава, че уредбата на възможността да се гласува с „Не подкрепям никого“ е вътрешнопротиворечива. Поддържа се, че предвиждането на тази правна възможност, което по същество е упражняване на отрицателен вот срещу всички политически партии, без тези бюлетини да се отчитат при определяне на изборния резултат, нарушава принципа на оправданите правни очаквания. Макар и признати за действителни, гласовете „Не подкрепям никого“ се приравняват на липса на глас, което лишава всички гласували по този начин от реализиране на тяхното избирателно право. Така на практика подаденият вот „Не подкрепям никого“ се третира от законодателя като действителен, но от него не възникват правни последици, а единственото му значение е за целите на статистическите данни от проведените избори и за отчитането на избирателната активност. В резултат законодателят придава различна тежест на гласовете на избирателите и отчита само гласовете, упражнени в полза на конкретна партия, коалиция или независим кандидат. По този начин гражданите, посочили „Не подкрепям никого“, са поставени в същото правно положение, в което се намират тези, които изобщо не са упражнили своето активно избирателно право, а това обезсмисля направения от тях избор, макар и същият да е изрично предвиден като възможност в закона.
Проф. Друмева обръща внимание, че смисълът и предназначението на изборите е „да имат резултат“, а въведената опция за гласуване с „Не подкрепям никого“ според нея „не работи в тази посока“, а напротив – действа „деструктивно и застрашава демократичните основи на държавата“. Прави извод, че този начин на гласуване „по същество е отказ от основно право, чието упражняване е жизненоважно за демокрацията“.
Проф. Константинов, без да се ангажира с правна преценка относно конституционосъобразността на оспорената законова уредба, заявява, че възможността да се гласува с „Не подкрепям никого“ е била въведена „по конкретен повод, който вече не е актуален“, поради което „редно е тези гласове да бъдат махнати от ИК или поне да не се отчитат по какъвто и да е начин“.
Централната избирателна комисия (ЦИК) не споделя доводите на вносителя на искането. Излага аргументи, че с въвеждането на опцията за упражняване на вот „Не подкрепям никого“ се постига справедлив баланс между въведеното от законодателя изискване за задължително гласуване и възможността избирателите, задължени да гласуват, съзнателно и изрично да заявят, че не подкрепят нито един от кандидатите, като подадат действителен глас в този смисъл. В допълнение ЦИК обръща внимание, че при уважаване на искането би настъпил „дисбаланс в нормативната уредба“, тъй като при останалите пропорционални избори – за Велико Народно събрание, за Народно събрание и за членове на Европейския парламент от Република България – ще продължи да действа правилото, според което гласовете „Не подкрепям никого“ не се отчитат при определяне на изборния резултат, а същевременно по отношение на изборите за общински съвет „ще възникне хипотетична възможност избраните общински съветници да са определени с гласовете на по-малко избиратели, гласували за кандидатска листа, отколкото гласували с „Не подкрепям никого“.
Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:
Разпоредбата на § 1, т. 14 ДР на ИК дефинира понятието „общинска избирателна квота“ по смисъла на ИК, като определя, че „общинска избирателна квота“ е частното от делението на общия брой на действителните гласове, с изключение на тези по чл. 438, ал. 1, т. 7, подадени за общински съветници в общината, на броя на членовете на общинския съвет. Когато частното не е цяло число, общинската избирателна квота е най-близкото по-голямо цяло число. Разпоредбата на чл. 438, ал. 1, т. 7 ИК, към която препраща оспорената разпоредба, предвижда, че след отваряне на избирателната кутия и на специалната кутия за машинно гласуване и изваждането на бюлетините и бюлетините от машинно гласуване за всеки вид избор в отделна купчинка се подреждат бюлетините с отбелязан вот със знак Х или V и с химикал, пишещ със син цвят, в квадратчето „Не подкрепям никого“ (буква „а“) и бюлетините, които съдържат два броя печати на съответната секционна избирателна комисия (буква „б“). По същество искането на вносителя се основава на твърдения за противоконституционност на изключването от общия брой на действителните гласове на гласовете „Не подкрепям никого“ при формиране на общинската избирателна квота, с оглед на което произнасянето на Съда се ограничава до изследване на този въпрос.
Съдът намира, че преценката за конституционосъобразност на оспорената законова уредба относно значението на гласовете „Не подкрепям никого“ в изборите за общински съвет налага изясняване на замисъла и целта, от които е бил ръководен законодателят при въвеждане на тази възможност за упражняване на активното избирателно право на гражданите.
Възможността да се гласува с опцията „Не подкрепям никого“ е предвидена със Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на ИК (ДВ, бр. 39 от 2016 г.) и се отнася за всички видове избори: за народни представители (чл. 261 ИК), за президент и вицепрезидент (чл. 325 ИК), за членове на Европейския парламент (чл. 317 ИК) и за общински съветници и кметове (чл. 421 ИК). В този смисъл уредбата е подчинена на единен замисъл и концепция, чието изясняване е от съществено значение при формиране на преценката за съответствие на оспорения закон с принципите и разпоредбите на Конституцията.
Същевременно следва да се отчете функционалната връзка на тази уредба с други разпоредби, инкорпорирани в същия ЗИД на ИК, и конкретно с разпоредбата на чл. 3, с която е въведено задължението за гласуване в изпълнение на гражданския дълг на избирателите, като неизпълнението на това задължение е било скрепено с предвидените в чл. 242а ИК последици – заличаване от избирателните списъци на лицата, които не са упражнили избирателното си право без уважителни причини в два поредни избора от един и същ вид. Разпоредбата на чл. 242а ИК е обявена за противоконституционна с Решение № 3 от 2017 г. по к.д. № 11/2016 г.
Предложението за въвеждане на възможността да се гласува с бюлетина „Не подкрепям никого“ е направено от народен представител след приемане на първо гласуване на обединения проект на ЗИД на ИК на заседанието на Комисията по правни въпроси. Към предложението не са формулирани мотиви. Поставената от законодателя цел с въвеждане на тази уредба обаче може да се определи от съдържанието на направените изказвания в Комисията по правни въпроси и в пленарно заседание при второто гласуване на законопроекта и в този смисъл е практиката на Конституционния съд (Решение № 8 от 2021 г. по к.д. № 9/2020 г.; Решение № 3 от 2024 г. по к.д. № 13/2023 г.). Видно от стенограмата от заседание на Комисията по правни въпроси от 19.04.2016 г., председателят на Комисията по правни въпроси (и вносител на предложението) изрично е обърнал внимание на функционалната връзка между задължителното гласуване и възможността да се гласува с „Не подкрепям никого“, като е посочил, че целта на тази възможност е законодателят да е коректен „спрямо дефиницията […], че гласуването е граждански дълг на избирателя“, като същевременно бъдат мотивирани да упражнят правото си на глас избирателите, които са се въздържали от това поради негативното им отношение към участниците в политическия живот. Съобразена е необходимостта гласовете „Не подкрепям никого“ да бъдат отчитани „във всичката статистика и броене“ с аргумента, че „това също е воля“. При приемането на законопроекта на второ гласуване от Народното събрание на 27.04.2016 г. отново е акцентирано, че гласът „Не подкрепям никого“ е действителен и „ще се зачита и затова е обособен в отделна графа, с отделна кутийка в бюлетината, за да може наистина да се разграничи, когато хората изразяват протестен вот, той да бъде отчетен като такъв – не да бъде прибавен към общия обем недействителни бюлетини, а напротив, да е ясно точно колко е този протестен вот, който очевидно с годините се увеличава“. Заедно с това е обърнато внимание на необходимостта този вот „да не се превръща в оръжие за статуквото, а напротив – когато се изчислява изборната бариера от 4%, единствено тогава да не бъде отчитан, за да може протестният вот да не бетонира партиите на статуквото във властта, големите партии“.
Така направените изказвания при обсъждане на законопроекта в парламентарната Комисия по правни въпроси и в пленарно заседание позволяват да се определят целите, които законодателят се е стремял да постигне с въвеждане на възможността за гласуване с бюлетина „Не подкрепям никого“ – балансиране на предвиденото задължение за гласуване в изпълнение на граждански дълг, както и отчитане на протестния вот на избирателите, т.е. отрицателното им отношение към участващите в изборите политически субекти и техните представители.
Конституционният съд вече е имал възможност да отчете, че преценката за конституционосъобразност на оспорен закон изисква да се изследва както неговата цел, така и правните му последици (Решение № 8 от 2021 г. по к.д. № 9/2020 г.). Във връзка с последиците на закона, предмет на контрол за конституционност в настоящото производство, е необходимо да се има предвид, че в ИК законодателят е уредил по идентичен начин значението на гласовете „Не подкрепям никого“ при различните видове избори.
При изборите за парламент гласовете „Не подкрепям никого“ не се включват в базата, върху която се изчислява бариерата от 4% за участие в разпределението на мандатите в Народното събрание. Тази база се формира само от действителните гласове, подадени за определени партии или коалиции, като законодателят изрично е предвидил, че се изключват бюлетините „Не подкрепям никого“ (чл. 297, ал. 2 във връзка с чл. 279, ал. 1, т. 6 ИК). В този смисъл значението на тези гласове е чисто статистическо – измерва недоверието към регистрираните за участие в изборите партии и коалиции.
При изборите за президент и вицепрезидент гласовете „Не подкрепям никого“ са от значение единствено при определяне на базата, върху която се определя мнозинството от 50% плюс един глас, необходими за избор на първи тур, но резултатът се определя от броя на гласовете, подадени „за“ определени кандидати за президент и вицепрезидент. В този смисъл разпоредбата на чл. 342, ал. 2 ИК предвижда, че когато никой от кандидатите не е избран, новият избор се провежда между първите двама кандидати по листи, „получили най-много действителни гласове“. С определянето на гласовете „Не подкрепям никого“ като действителни на практика се затруднява възможността дадена кандидатпрезидентска двойка да спечели на първи тур (което изисква мнозинство от всички действителни гласове) и по този начин се увеличава вероятността изборът да бъде решен на балотаж. Изискването, за да бъде избран президент на първи тур, да е получил повече от половината от действителните гласове всъщност е закрепено в разпоредбата на чл. 93, ал. 3 от Конституцията, според която „избран е кандидатът, получил повече от половината действителни гласове, ако в гласуването са участвали повече от половината избиратели“. Следва да се има предвид посоченото в мотивите на Тълкувателно решение № 18 от 1996 г. по к.д. № 22/1996 г.: „Поставените високи изисквания, каквито са изискванията за участие на повече от половината от избирателите и за получени повече от половината действителни гласове, са продиктувани от идеята за избор на един тур. Както едното, така и другото изискване не са условия за валидност на изборите. Те са условия, за да приключат изборите успешно на един тур, да има избран държавен глава още на първия тур и да няма втори тур“. Изричното предвиждане на възможността да се гласува с действителна бюлетина „Не подкрепям никого“ на практика прави постигането на тази цел (която е от конституционен ранг) по-трудно постижимо.
Аналогично е значението на опцията „Не подкрепям никого“ при изборите за кметове – тези гласове участват при формиране на базата, върху която се определя мнозинството, необходимо за избор на първи тур, и в този смисъл затрудняват успешното реализиране на избор на този етап от изборната процедура. Същевременно избран е кандидатът, получил повече от половината от действителните гласове, т.е. гласове „за“, в които гласовете „Не подкрепям никого“, макар и действителни, не се включват по самото си естество (чл. 452, ал. 3 и 6 ИК).
По отношение на изборите за общински съвет значението на опцията „Не подкрепям никого“ е обективирано в оспорената разпоредба на § 1, т. 14 ДР на ИК, според която тези гласове не участват във формирането на общинската избирателна квота. Аналогична е уредбата при изборите за членовете на Европейския парламент от Република България – според чл. 385, ал. 3 ИК право на участие при разпределяне на мандатите имат партиите и независимите кандидати, получили действителни гласове не по-малко от националната избирателна квота. Според § 1, т. 12 ДР на ИК националната избирателна квота е частното от делението на общия брой на действителните гласове на национално ниво, с изключение на тези по чл. 279, ал. 1, т. 6 (включващи гласовете „Не подкрепям никого“), на броя на членовете на Европейския парламент от Република България.
В обобщение, както от гледна точка на вложения в уредбата замисъл на законодателя, така и като правна последица при всички видове избори гласовете „Не подкрепям никого“ имат значение единствено на измерител на негативния вот на гражданите, като при мажоритарните избори имат и този съпътстващ ефект, че затрудняват успешния избор за президент/вицепрезидент, респ. кмет, на първи тур. Същевременно по този начин се удостоверява изпълнението на предвиденото в чл. 3 ИК задължение за гласуване, при което обаче следва да се има предвид, че конституционно гарантираната тайна на вота (чл. 10 от Основния закон) не позволява да се определи по какъв начин е гласувал един или друг избирател и на практика задължението за гласуване ще е изпълнено и чрез подаване на недействителна бюлетина. Следва да се има предвид, че след влизане в сила на Решение № 3 от 2017 г. по к.д. № 11/2016 г., с което разпоредбата на чл. 242а ИК (предвиждаща, че лицата, които не са упражнили избирателното си право без уважителни причини в два поредни избора от един и същ вид, се заличават от избирателния списък за следващите избори) е обявена за противоконституционна, повелята на чл. 3 ИК остава без санкционна защита.
Необходимо е също така да се съобрази, че законодателят изрично е уредил бюлетините „Не подкрепям никого“ като действителни, което е намерило отражение в цялостната уредба на ИК относно определянето на действителните и недействителните гласове при всички видове избори (чл. 280, ал. 2 и 3, чл. 334, ал. 2 и 3, чл. 378 и чл. 439, ал. 2 – 5 ИК).
При извършване на преценка относно конституционосъобразността на оспорената разпоредба на § 1, т. 14 ДР на ИК Съдът отчита, че от конституционна гледна точка изборите представляват организационно средство за осъществяване на политическото представителство. В основата на демократичното управление стои народният суверенитет. Според чл. 1, ал. 2 от Конституцията цялата власт принадлежи на народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в Конституцията. Именно чрез изборите народът като носител на народния суверенитет волеобразува пряко, като прехвърля властта на държавните органи и органите на местно самоуправление и ги снабдява с демократична легитимност. В този смисъл изборът е акт на трансформация на волята на избирателя във власт на избрания. Това разбиране за конституционното значение на изборите е подчертавано в практиката на Конституционния съд, според която целта на изборите е превръщане на избора на гражданите в легитимна политическа власт (Решение № 1 от 2025 г. по к.д. № 33/2024 г.). Още в Решение № 1 от 1994 г. по к.д. № 22/1993 г. Съдът е посочил, че „актът на гласуване е пряко изявление на волята на избирателите за конституиране на политическо представителство, за предоставяне на мандат на определени лица“. Така и според Решение № 4 от 2011 г. по к.д. № 4/2011 г. предназначението на упражняването на избирателното право е „чрез избори да бъдат излъчени „управляващите“, поради което и упражняването на активното избирателно право е „фундамент в изграждането на демократична държава“.
Като се има предвид изложеното относно изборите като демократичен инструмент за трансформиране на волята на избирателите в политическа власт, необходимо е да се прецени доколко е съответна на принципите и разпоредбите на Основния закон законова уредба, предвиждаща възможност гражданите да упражнят активното си избирателно право по начин, който е признат за действителен, но същевременно както по естеството си, така и от гледна точка на изрично уредените правни последици не намира отражение при определяне на изборния резултат.
Както вече беше посочено при изясняване на мотивите на законодателя, поставени в основата на идеята за такова гласуване, по този начин законът отчита отрицателното отношение на избирателите към политическите партии и техните представители, което е форма на конституционно допустимо (без да е задължително) проявление на принципа на политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1 от Конституцията). Възможността да се гласува по начин, демонстриращ несъгласие и отрицание на поддържаните от политическите партии и техните представители ценности и виждания, се вписва в конституционната рамка, гарантираща свободата на формиране и изразяване на политическата воля на гражданите. Както е акцентирано в Решение № 3 от 2017 г. по к.д. № 11/2016 г., чрез упражняването на избирателното право не само се „конституират най-важните структури на държавната власт“, но и се „осъществява политически контрол над тяхната дейност“. Изразяването на негативен вот е средство именно за такъв политически контрол, чрез който избирателите изразяват своето недоверие към политическите субекти. Същевременно мотивирането на по-голям брой граждани да участват в изборите, обективирайки своя негативен вот във форма, изрично предвидена и призната от законодателя като действителна, допълнително допринася за легитимиране на изборите като основен инструмент на представителната демокрация и акт на пряко демократично волеобразуване на народа като носител на върховната власт.
Основният закон не урежда вида на изборната система, а предоставя преценката за подходящата система на гласоподаване на дискрецията на законодателя, чиято правна уредба следва да е съобразена с принципите на всеобщо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване (чл. 10 от Конституцията). Начинът, по който гражданите упражняват активното си избирателно право и в частност предвиждането в закона на възможност това право да се упражнява чрез изразяване на негативен вот, е въпрос на законодателна целесъобразност, която следва да бъде упражнявана при спазване на тези принципи (Решение № 9 от 2021 г. по к.д. № 9/2021 г.). Във връзка с това Съдът не споделя поддържаното от вносителя виждане, според което изключването на гласовете „Не подкрепям никого“ при определяне на изборния резултат (в частност при формиране на общинската избирателна квота) нарушава принципите на общо и равно избирателно право, определя различна тежест на гласовете на избирателите и нарушава тяхната равнопоставеност при упражняване на правото им на глас.
Според установената практика на Конституционния съд принципът на равнопоставеност на гражданите пред закона като аспект на принципа на правовата държава обосновава задължението на публичната власт „да третира „еднаквите еднакво“, за което е определяща обективната преценка дали правните субекти се намират в една и съща или сходна ситуация, или не (Решение № 11 от 2010 г. по к.д. № 13/2010 г.; Решение № 4 от 2021 г. по к.д. № 1/2021 г.; Решение № 10 от 2022 г. по к.д. № 21/2021 г.; Решение № 15 от 2022 г. по к.д. № 10/2022 г.). Предвидената възможност да се гласува с бюлетина „Не подкрепям никого“ не поставя гражданите, избрали тази опция, в неравнопоставено положение спрямо тези, които са гласували за определена листа или кандидат, доколкото както едните, така и другите разполагат с еднаква възможност да изберат по какъв начин да упражнят избирателното си право (а предвид формалната задължителност на гласуването – и дали изобщо да го упражнят). Невъзможно е обаче гласовете „Не подкрепям никого“ да бъдат отчетени по начина, по който се отчитат останалите действителни гласове, защото те по самото си съдържание изключват тази възможност, явявайки се не гласове „за“, а гласове „против“. Преброяването им в полза на определена листа или кандидат би било напълно несъответно на свободно заявената и подлежаща на зачитане воля на тези избиратели. Тези гласове се явяват измерител на негативния вот на гражданите и като такива представляват форма на обществен контрол върху политическите субекти, но не могат да бъдат трансформирани в политическа власт на определен кандидат, защото волята на съответните избиратели изключва именно този резултат. Възприемането на разбирането, поставено в основата на искането на сезиращия съд, според което гласовете „Не подкрепям никого“, явявайки се действителни, следва да бъдат зачетени при определяне на изборния резултат за общински съвет, би придало на оспорената законова уредба последици, напълно противоположни на целения от законодателя резултат (да не се променя начинът на изчисляване на общинската избирателна квота), и така би подменило нейните съдържание и смисъл.
Съдът също така обръща внимание, че уважаването на искането чрез установяване на противоконституционност на разпоредбата на § 1, т. 14 ДР на ИК в частта „с изключение на тези по чл. 438, ал. 1, т. 7“ би имало резултат, компрометиращ представителността на общинския съвет като проявление на народния суверенитет. Включването на гласовете „Не подкрепям никого“ при формиране на частното от делението на общия брой на действителните гласове на броя на членовете на общинския съвет в съответната община би довело до повишаване на общинската избирателна квота, т.е. до вдигане на прага за участие в разпределението на мандатите в общинския съвет по отношение на партиите и кандидатите, получили положителен вот (в този смисъл са и данните по делото пред Административния съд – Пазарджик, с които е обосновано искането по настоящото конституционно производство, както и обсъдените по-горе съображения при приемане на оспорената законова уредба тя да не доведе до повишаване на прага за влизане в парламента). Както обаче изрично е посочено в Решение № 4 от 2011 г. по к.д. № 4/2011 г., „представителността е същностен признак на общинския съвет като орган на местното самоуправление. Общинският съвет принадлежи към системата от представителни органи на съвременната демократична държава, състояща се от националния представителен орган – Народното събрание, и от местните представителни органи – общинските съвети. […] Представителният характер на общинския съвет като орган на местното самоуправление принадлежи към сърцевината на демократичното управление, като постулира равно участие на гражданите в него чрез съразмерно отразяване на тяхната воля.“ Съобразно изяснената по-горе идея на законодателя, поставена в основата на оспорената законова уредба, въвеждането на възможност за гласуване с „Не подкрепям никого“ не следва да увеличава бариерата за влизане в представителния орган и в този смисъл зачитането на тези гласове при изборите за общински съвет би било несъвместимо не само с целта и смисъла на закона, но и с необходимостта да се гарантира в максимална степен представителността на общинския съвет, отразяваща волята на избирателите.
С оглед на изложеното Конституционният съд намира, че разпоредбата на § 1, т. 14 ДР на ИК в частта „с изключение на тези по чл. 438, ал. 1, т. 7“ не противоречи на Основния закон и искането за установяване на нейната противоконституционност следва да бъде отхвърлено.
По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:
Отхвърля искането на 8-и състав на Административния съд – Пазарджик, за установяване на противоконституционност на разпоредбата на § 1, т. 14 от допълнителните разпоредби на Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 2014 г.; посл. изм., бр. 85 от 2024 г.) в частта „с изключение на тези по чл. 438, ал. 1, т. 7“.
Решението е подписано с особено мнение от съдиите Янаки Стоилов и Надежда Джелепова.
Председател: Павлина Панова
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Янаки Стоилов и Надежда Джелепова
по конституционно дело № 24 от 2024 г.
Сезиращият съд оспорва разпоредбата на § 1, т. 14 от допълнителните разпоредби на Изборния кодекс (ИК) в частта, която изключва гласовете по чл. 438, ал. 1, т. 7 ИК, т.е. гласовете „Не подкрепям никого“, при определяне на общинската избирателна квота. Бюлетините в купчинката по т. 7 трябва да отговарят на две условия: отбелязване в квадратчето „Не подкрепям никого“ със знак „Х“ или „V“ (буква „а“) и наличие на два печата на съответната секционна избирателна комисия (буква „б“). Второто е необходимо, за да бъде отчетена всяка една хартиена бюлетина като действителна. Това условие трябва да бъде изведено пред скоби, от което става ясно, че вносителят на искането оспорва само буква „а“ – действителните гласове с отбелязан вот „Не подкрепям никого“.
Законодателят определя подадените в съответствие със закона гласове „Не подкрепям никого“ като действителни във всички видове избори. Тези гласове заедно с действителните гласове за кандидати на партии, коалиции и за независими кандидати формират общия брой на действителните гласове. Разликата между гласовете „Не подкрепям никого“ и другите действителни гласове е, че първите не могат да „произведат“ представителство, защото са своеобразен негативен, а не положителен вот. Поради това Конституционният съд е приел, че законодателят може да изключи тези гласове при определяне на общинската избирателна квота. Не споделяме този извод и решението, до което той води.
Възможността за гласуване с „Не подкрепям никого“ е въведена с изменение на ИК през 2016 г., когато в чл. 3 от ИК е създадено задължение за гласуване, като заедно с това в отделна разпоредба е предвидена санкция при неговото неизпълнение. Предложението за включване на опцията за гласуване „Не подкрепям никого“ е направено след първото гласуване на законопроекта за изменение и допълнение на ИК. Аргумент в негова подкрепа е, че при наличие на такова задължение избирателят трябва да разполага с възможност за избор, който не се свежда до предпочитание измежду някой от регистрираните участници в изборите. Нормата на чл. 242а ИК, уреждаща последиците от неупражняване на избирателното право, е обявена за противоконституционна (Решение № 3 от 2017 г. на Конституционния съд по к. д. № 11/2016 г.). Така изискването за упражняване на активното избирателно право се превръща в „естествено“ задължение, защото не е защитено от юридическа санкция. Опцията за гласуване „Не подкрепям никого“ обаче остава част от действащата правна уредба. Оказва се, че разпоредбата, веднъж приета, има собствен живот отвъд мотивите за нейното създаване. Нещо повече, през изминалите години тази възможност се използва от хиляди избиратели, които при парламентарни избори достигат процент, който приблизително е колкото необходимите за достигане на „бариерата“ за влизане в парламента гласове, но те не оказват влияние при изчисляването на съответната изборна квота.
Въпросът дали законово предвидената възможност за гласуване с „Не подкрепям никого“ е съвместима с Конституцията не е поставен от вносителя на искането по настоящото производство, но е преюдициален за Конституционния съд. Конституцията не съдържа такава възможност, но и не я изключва. Законодателят е преценил, че сама по себе си опцията „Не подкрепям никого“ не е несъвместима с Конституцията. След като обаче тя е въведена в закон (в случая в ИК), Народното събрание дължи съобразяването є с конституционния стандарт на избирателното право. Според чл. 10 от Основния закон изборите се произвеждат въз основа на общо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване. Този принцип се намира в глава първа на Конституцията – „Основни начала“, и предшества уредбата на избирателното право в чл. 42, ал. 1 от Конституцията и законодателната уредба на видовете избори.
При разглеждане на направеното от вносителя искане Конституционният съд трябва да прецени дали начинът, по който законодателят третира действителните гласове „Не подкрепям никого“, отговаря на изискването за равно избирателно право. Отговорът на този въпрос зависи от разбирането за функциите на избирателното право. Безспорно упражняването на активното избирателно право формира политическо представителство в съответните институции на национално и на местно ниво. Заедно с това участието на гражданите в избори легитимира държавната власт и местното самоуправление независимо от това дали е в подкрепа на една или друга партия/коалиция, респективно независим кандидат, или е глас „Не подкрепям никого“. Легитимиращата функция на изборите и принципът на общо и равно избирателно право са тези, които задават стандарт за решаване на правния спор относно начина на отчитане на гласовете „Не подкрепям никого“.
Споделяме констатираното в мотивите на конституционното решение, че не е възможно гласовете „Не подкрепям никого“ да бъдат отчетени по начина, по който се отчитат останалите действителни гласове, защото те не са гласове „за“, а гласове „против“. Следващото твърдение обаче, че „преброяването им в полза на определена листа или кандидат би било напълно несъответно на свободно заявената и подлежаща на зачитане воля на тези избиратели“ не кореспондира нито с направеното искане, нито с предмета на конституционния спор, защото не става дума за промяна на естеството на тези гласове.
В настоящото производство е необходимо също да се вземат предвид етапите, през които преминава определянето на изборните резултати, като на всеки от тези етапи се прецени влиянието на гласовете „Не подкрепям никого“ върху изборния резултат. Първият етап е установяване на броя на недействителните гласове. Вторият етап е преброяване на подадените действителни гласове както за партии/коалиции и за независими кандидати, така и гласовете „Не подкрепям никого“. Третият етап при избори за общински съвети е определяне на общинската избирателна квота. Последният етап е определяне съобразно с тази квота на разпределението на мандатите между партиите/коалициите и техните кандидати и независимите кандидати.
Законодателят отчита гласовете „Не подкрепям никого“ при преброяване на подадените действителни гласове. Тяхното отчитане обаче е сведено до статистическа величина за избирателната активност и до социологически измерител на негативния вот. Така законодателят подвежда политически активните граждани, избрали тази опция, че те влияят върху изборните резултати. С оглед на предмета на настоящото дело същественото е, че правната уредба на гласа „Не подкрепям никого“ – дотолкова, доколкото е възможно – не е съобразена с принципа на равното избирателно право. Гласовете „Не подкрепям никого“ поради тяхното естество не могат да участват единствено при разпределяне на местата в представителните органи между партиите/коалициите и отделните кандидати, защото те не дават представителен мандат. Напротив, в предшестващия етап при определяне на общинската избирателна квота тези гласове като действителни гласове следва да бъдат равно третирани с останалите действителни гласове. Това изисква позоваването на практиката на Конституционния съд еднотипните случаи да бъдат третирани по един и същи начин, а различните – по различен.
С възприетия от законодателя подход, изключващ гласовете „Не подкрепям никого“ при определяне на изборната „бариера“, респективно на общинската избирателна квота, те се третират различно при избираните по пропорционалната система колективни органи и по мажоритарната система еднолични органи. При втората гласовете „Не подкрепям никого“ се вземат предвид, когато се определя дали кандидатът е събрал повече от половината от действителните гласове на първия тур.
Друг аргумент в решението на Конституционния съд е, че „включването на гласовете „Не подкрепям никого“ при формиране на частното, от което се дели броят на членовете на общинския съвет в съответната община, би довело до повишаване на общинската избирателна квота, т.е. до вдигане на прага за участие в разпределението на мандатите в общинския съвет по отношение на партиите и кандидатите, получили положителен вот…“. Изводът е верен, но той се отнася към друг въпрос – за „прага“, който трябва да се постигне за получаване на представителство в общинския съвет, респективно за височината на изборната „бариера“. Практическото отражение върху определянето на общинската избирателна квота е толкова по-голямо, колкото по-голямо е количеството на гласовете „Не подкрепям никого“. Затова съобразяването с представителността като принцип на формиране на изборните органи изисква от конституционна гледна точка да се отчитат всички действителни гласове. В случая не става дума за друга формула за определяне на общинската избирателна квота, а за решаване на спора дали в един от количествено изразимите елементи на тази формула да се включат гласовете „Не подкрепям никого“. Според нас Конституционният съд е трябвало да даде положителен отговор на този въпрос.
Изключването от законодателя на гласовете „Не подкрепям никого“ при определяне на общинската избирателна квота противоречи на принципа на равното избирателно право, прогласен в чл. 10 от Конституцията.
По изложените съображения смятаме, че Конституционният съд е трябвало да обяви разпоредбата на § 1, т. 14 от допълнителните разпоредби на Изборния кодекс в частта „с изключение на тези по чл. 438, ал. 1, т. 7, буква „а“ за противоконституционна.
Конституционен съдия: Янаки Стоилов
Конституционен съдия: Надежда Джелепова
2663
