РЕШЕНИЕ № 12049 от 8 ноември 2024 г.
по административно дело № 6701 от 2024 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на десети октомври две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Любомир Гайдов, членове: Анна Димитрова, Николай Гунчев, Мирослава Георгиева, Стефан Станчев, при секретар Анна Ковачева и с участието на прокурора Ася Петрова изслуша докладваното от съдията Мирослава Георгиева по административно дело № 6701/2024 г.
Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи чрез главен юрисконсулт Райкова срещу Решение № 5833 от 14.05.2024 г. на тричленен състав на Върховния административен съд по адм. д. № 11788/2023 г., с което е отменен § 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-1060 от 26.09.2019 г. за условията, реда и максималните размери за изплащане на допълнително възнаграждение за изпълнение на специфични служебни дейности на държавните служители в МВР, издадена от министъра на вътрешните работи, в частта, с която се изменя разпоредбата на чл. 10, ал. 2, т. 9, буква „в“ (ДВ, бр. 73 от 25.08.2023 г.). Релевира касационния основания по чл. 209, т. 3 АПК – неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Приема за вътрешнопротиворечив извода на тричленния състав на Върховния административен съд, че липсват задължителни елементи от нормативно изискуемото съдържание на мотивите, които задължително следват изработването и оповестяването на проекта на подзаконовия нормативен акт, и че не са изпълнени императивните изисквания на чл. 28, ал. 2 и 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА), от което следва и противоречие с въведените принципи по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Сочи, че безспорно от доказателствата по делото е видно, че в мотивите към проекта на наредбата са посочени причините, които налагат приемането, целите, финансовите средства и очакваните резултати. Намира за неправилен извода на първоинстанционния съд, че са нарушени изискванията за мотивираност по чл. 28, ал. 2 и 4 от ЗНА. Обосновава, че не липсват задължителни елементи от нормативно изискуемото съдържание на мотивите. Сочи, че не са налице нарушения при издаване на наредбата, изработени са съответните мотиви, в които са посочени причините, налагащи приемането й, целите, които се постигат, и очакваните резултати. Твърди, че тъй като не се предвижда въвеждане на европейско законодателство, не е изготвена таблица за съответствие с правото на Европейския съюз. Обосновал е, че нормата на чл. 10, ал. 2, т. 9 от наредбата, в частта „за населените места на територията на област София – до 150 на сто“, не противоречи на материалното право и приетият „териториален“ принцип за определяне на размера на допълнително възнаграждение е обективно оправдан. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение.
Ответникът – Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“, не изразява становище по касационната жалба.
Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба петчленният състав на Върховния административен съд приема същата за подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от страна с правен интерес.
Производството пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалба на Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“ срещу § 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-1060 от 26.09.2019 г. за условията, реда и максималните размери за изплащане на допълнително възнаграждение за изпълнение на специфични служебни дейности на държавните служители в МВР, издадена от министъра на вътрешните работи, в частта, с която се изменя разпоредбата на чл. 10, ал. 2, т. 9, буква „в“ (ДВ, бр. 73 от 25.08.2023 г.).
С обжалваното Решение № 5833 от 14.05.2024 г. по адм. д. № 11788/2023 г. тричленният състав на Върховния административен съд го е отменил като незаконосъобразен, като е обосновал извод, че е приет при допуснати съществени нарушения на изискванията, регламентирани в чл. 26 и 28 от ЗНА, както и че не е изпълнено изискването, визирано в чл. 77 от АПК, за реда, по който следва да се приеме проектът за изменение на подзаконовия нормативен акт.
При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.
Касаторът не сочи възражения за допуснати от първоинстанционния съд съществени процесуални нарушения.
Досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на съдебния акт:
Първоинстанционният съд въз основа на анализ на събраните в хода на производството доказателствени средства е установил фактическа обстановка относно релевантни за решаването му факти, която се споделя от петчленния състав като съответстваща им.
Производството пред органа е започнало с докладна записка рег. № 8121р-12634/23.06.2022 г. на дирекция „Човешки ресурси“, одобрена от министъра на вътрешните работи с резолюция, за започване на процедура по изготвяне на проект на изменение на Наредба № 8121з-1060 от 2019 г. за условията, реда и максималните размери за изплащане на допълнително възнаграждение за изпълнение на специфични служебни дейности (ССД) на държавните служители в МВР с оглед увеличение на максималния размер на допълнителното възнаграждение в ОДМВР – София.
Проектът на наредбата и мотивите към същата са публикувани за обществено обсъждане на интернет страницата на Министерството на вътрешните работи и на Портала за обществени консултации на 13.06.2022 г., като е даден 30-дневен срок, до 13.07.2022 г. вкл., установен в чл. 26, ал. 4 от Закона за нормативните актове, за предложения и становища.
В рамките на общественото обсъждане са постъпили становища и коментари, които в изготвена справка – таблица са отхвърлени без или с кратки мотиви. Справката – таблица е публикувана на Портала за обществени консултации и на интернет страницата на МВР.
На 15.08.2023 г. министърът на вътрешните работи е утвърдил докладна записка с рег. № 8121р-16995 по описа на дирекция „Правно-нормативна дейност“, в която е описана процедурата по ЗНА във връзка с изготвяне на проекта на наредба, като се предлага същата да бъде подписана.
На 17.08.2023 г. с писмо рег. № 812100-14515 на хартиен и електронен носител е изпратена Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-1060 от 2019 г. за обнародване в „Държавен вестник“, като същата е обнародвана в ДВ, бр. 73 от 25.08.2023 г. и е в сила от 1.09.2023 г. Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд са били текстовете на § 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-1060 от 26.09.2019 г.
Петчленният състав на Върховния административен съд приема, че така установената от първоинстанционния съд фактическа обстановка не се спори между страните.
Въз основа на същата първоинстанционният съд е направил правилен правен извод за незаконосъобразност на § 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-1060 от 26.09.2019 г., като е обосновал извод, че е приет при допуснати съществени процесуални нарушения.
Страните не спорят досежно компетентността на министъра на вътрешните работи да издаде обжалвания административен акт, както и относно спазване на формата му.
Спорът е относно това налице ли е нарушение на чл. 77 от АПК, както и на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА.
Процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове е уредена в глава трета „Изработване на проекти на нормативни актове“ на ЗНА, прилагана субсидиарно на основание чл. 80 от АПК. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност.
В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Преди внасянето на проекта на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 30-дневен срок за предложения и становища по проекта.
Съгласно чл. 26, ал. 5 от ЗНА след приключването на обществената консултация и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Нормата е императивна и неспазването й води до извод за незаконосъобразност на приетия нормативен акт.
В процедурата по издаването на процесната наредба е извършено публикуване на обявление на проекта на административния акт на интернет страницата на министерството, адресирано до неограничен кръг лица, в което е дадена възможност за представяне на писмени предложения и възражения в срок, съответстващ на минимално изискуемия съгласно ЗНА, но няма данни по преписката за публикуване на обосновката на неприетите предложения, така както изисква чл. 26, ал. 5 от ЗНА.
Съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА мотивите, съответно докладът към проекта за нормативен акт, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съответстващ на посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган (чл. 28, ал. 4 ЗНА). Подробната регламентация относно съдържанието на мотивите, съответно доклада, ведно с изискването за неговото публикуване на интернет страницата на институцията свидетелства за ясно изразената воля на законодателя за гарантиране на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които формулират целите на разпоредбата. Спазването на тези изисквания обезпечава формиране волята на приемащия акта орган при регулация на конкретните обществени отношения, при съобразяване относимите обстоятелства след известяване на проекта и мотивите, съответно доклада към него на всички заинтересовани лица. Нормата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. С оглед многократното правно действие по отношение неограничен кръг лица Законът за нормативните актове е въвел по-висок стандарт на обосноваване по отношение на проектите на нормативните актове в сравнение с изискванията към приемането на общи административни актове.
Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, т.е. всички наредби се издават по силата на законова делегация. Следователно наличието на законова делегация за уреждане на определен вид обществени отношения не означава, че проектът за издаване на наредба не следва да бъде придружен с доклад или мотиви със задължителното съдържание, посочено в чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Правилно първоинстанционният съд е установил, че в случая за изменението на наредбата са налице бланкетни и лаконични мотиви. Формално към наредбата присъстват мотиви, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. В мотивите, посочени към проекта за изменение на наредбата, лаконично е посочено „че няма да доведе до въздействие върху държавния бюджет“, без да се посочва извършеният анализ и оценка на финансовите възможности, обосновани в изготвената докладна записка с рег. № 4576-6512 от 29.07.2022 г. на дирекция „Планиране и управление на бюджета“ и дирекция „Правно-нормативна дейност“ до министъра на вътрешните работи. Безспорно извършеният анализ и оценка на финансовите възможности е в противоречие с изготвените докладни записки, които обосновават, че „на основание извършен анализ на разходите по показател „Персонал“ по бюджета на МВР за 2022 г. ДПУБ счита, че към настоящия момент отправените предложения за увеличаване на допълнителните възнаграждения за изпълнение на ССД не могат да бъдат финансово обезпечени. Същата констатация е обобщена и в становище на ДПУБ от 17.10.2022 г. до директора на ДПНД с категоричния извод по т. ІV, че „предвид значителния финансов ресурс, същият не може да бъде осигурен в рамките на утвърдените разходи по показател „Персонал“ по бюджета на МВР.
Мотивите към проекта за наредбата трябва да съдържат анализ на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. В случая безспорно е установена липсата на каквито и да било мотиви за необходимостта от въвеждането на доста по-голям размер на допълнителното възнаграждение за разследващите полицаи на територията на област София.
Не са изложени и мотиви относно причините, които налагат приемането й. Изложените съображения за „повишаване на мотивацията и на ефективността на работа и намаляване на кадровата обезпеченост с разследващите полицаи на територията на област София“ са общи фрази и не съответстват на изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 2 и 4 ЗНА. Не са посочени ясно целите, които се поставят, не е налице анализ на очакваните резултати от прилагането, включително финансовите. Не са посочени и финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, въпреки че е упоменато „увеличаване на максималния размер на допълнителното възнаграждение на до 150 на сто“.
От друга страна, при изготвянето на проекта не е извършен и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Посочено е само, че проектът не е свързан с транспониране на актове на Европейския съюз, поради което не е приложена таблица за съответствие с правото на Европейския съюз. Наличието на обосновка е от значение за проверката дали са спазени нормите на административното регулиране с оглед изпълнението на целите на закона и зачитане на правата и интересите на заинтересованите лица. Липсата на дефинираното от закона съдържание на мотивите, освен че е формално нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, не осигурява възможност на съда и да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. В текста на чл. 28, ал. 3 ЗНА е предвидено, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Независимо че изложените мотиви са дотолкова бланкетни, че следва да се приравнят на фактическа липса на мотиви, а още по-малко съдържат изискуемите реквизити по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, проектът за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-1060 от 26.09.2019 г. е приет от компетентния орган. Посоченото нарушение е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт.
По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което атакуваното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила.
На ответника не следва да се присъждат разноски въпреки изхода на спора, тъй като такива не са поискани.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 5833 от 14.05.2024 г. на Върховния административен съд по адм. д. № 11788/2023 г.
Решението е окончателно.
Председател: Георги Чолаков
7449
