РЕШЕНИЕ № 4685 от 15 април 2024 г.
по административно дело № 174 от 2024 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на седми март две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Марио Димитров, членове: Любомира Мотова, Мадлен Петрова, Светослав Славов, Кремена Борисова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Милена Беремска изслуша докладваното от съдията Кремена Борисова по административно дело № 174/2024 г.
Производството е по реда на чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Делото се разглежда за втори път от касационна инстанция.
Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи против Решение № 10225 от 26.10.2023 г., постановено по адм. дело № 11134/2022 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС). Касационният жалбоподател твърди неправилност на оспореното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост, съставляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излага съображения, че не е предвидено изискване да се излагат мотиви при приемане на отделна норма, респективно, че не е налице нарушение на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Изразява несъгласие и по отношение на установената от ВАС материална незаконосъобразност на акта. Моли съда за отмяна на решението като неправилно и отхвърляне на жалбата.
Ответникът – Р. Джуниър, оспорва касационната жалба като неоснователна. Изразява съображения за законосъобразност и правилност на обжалваното решение, моли за оставянето му в сила. Претендира присъждане на разноски.
Представителят от Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна.
Производството пред тричленния състав на Върховния административен съд, разглеждал за първи път делото, е било образувано по жалба на Р. Джуниър срещу чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-813 от 9.07.2015 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 55 от 21.07.2015 г., която регламентира при гранична проверка на малолетни и непълнолетни български граждани, които напускат територията на България, непридружавани от родителите, от придружителя или от самото лице се изисква писмено съгласие за пътуване от отсъстващия родител/родители, настойник или попечител – български гражданин. Жалбата е била насочена против нормата в частта „български гражданин“. С решение по адм. дело № 11300/2021 г. по описа на ВАС съдът е отменил в цялост чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-813 от 9.07.2015 г. Постановеният съдебен акт е атакуван пред петчленен състав на съда, в резултат на което решението е обезсилено като недопустимо и делото върнато за ново разглеждане от друг състав на съда.
В хода на производството при новото разглеждане с писмо от директора на дирекция „Правно-нормативна дейност“ при ответника по делото (настоящ касатор) – министъра на вътрешните работи, е заявил, че подзаконовият нормативен акт, разпоредба от който се оспорва частично, е отменен с § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Инструкция № 8121з-1492 от 4.11.2022 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 91 от 15.11.2022 г. (Инструкция № 8121з-1492). С резолюция на съдията – докладчик по делото, е дадена възможност на жалбоподателя (настоящ ответник) да мотивира правния си интерес да поддържа оспорването с оглед отмяната на подзаконовия нормативен акт. В отговор последният е заявил, че поддържа оспорването, защото в новата Инструкция № 8121з-1492 е налице разпоредба на чл. 48, ал. 1 със същото съдържание като това на отменения чл. 48, ал. 1 от отменената Инструкция № 8121з-813.
С определения по делото съдът е обсъдил предпоставките за допустимост на оспорването, при съобразяване съдържанието на отменената Инструкция № 8121з-813 и новоиздадената, и постановеното решение от 24 ноември 2022 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС, Съда на ЕС) по дело С-289/21, IG, ECLI:EU:C:2022:920. ВАС е обърнал внимание на съждението на Съда на ЕС, че ако жалбоподателят цели единствено оспорваната разпоредба да не поражда занапред правни последици, които той счита за неблагоприятни, като евентуалните последици, вече породени от същата разпоредба, не го засягат, тогава ефектът на отмяната на нормата от административния орган е същият като този на отмяната на разпоредбата по съдебен ред относно действието на разпоредбата за в бъдеще. Посочил е, че в този случай според СЕС не може да се приеме, че принципът на ефективност не допуска национална правна уредба, която предвижда юрисдикцията, сезирана с жалба срещу отменената с последваща норма разпоредба, да реши, че липсва основание за произнасяне, тъй като тази жалба е станала безпредметна. Обсъдил е, че според СЕС в този случай би било прекомерно да се изисква от компетентната национална юрисдикция да се произнесе по съществото на спора, при положение че поради отмяната с последваща норма на оспорваната разпоредба жалбоподателят вече е постигнал търсения с подаването на жалбата резултат.
Съставът е асоциирал процесния случай с горната хипотеза, тъй като жалбоподателят не мотивира правния си интерес с желание да се премахнат правни последици, които са породени от прилагането на оспорената и вече отменена разпоредба и които го увреждат, а се опасява от потенциална опасност за бъдещо засягане на права и законни интереси. Съобразил е, че отмяната на разпоредбата от Инструкция № 8121з-813 поражда действие само за в бъдеще, но това е и ефектът, който жалбоподателят цели с жалбата си.
Съдът, позовавайки се на принципите на правото, е приел, че предвид искането за защита на права и свободи, гарантирани от правото на ЕС, и по-специално на Кодекса на шенгенските граници, приет с Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите и в частност на т. 6 от Приложение VII, приложим за случая е чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Смисълът на посочената разпоредба с оглед разумния срок за разглеждане на жалбата налага националният процесуален режим на оспорване на подзаконови нормативни актове да бъде тълкуван в съответствие с изискванията, произтичащи от правото на ефективна съдебна защита. С оглед горното съдът е приел исканата промяна на предмета на оспорването за процесуално допустима.
По същество тричленният състав на ВАС е достигнал до извод за незаконосъобразност, тъй като са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 28, ал. 2 ЗНА – основание за отмяна по чл. 146, т. 3 АПК.
Съдът е обсъдил, че липсва анализ на причините за приемане на нормативния акт и в частност на оспорената разпоредба, обосновка на нейното съдържание и как ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица нейното прилагане, не са отразени очакваните резултати от прилагането. Отделно от горното съдът е сметнал, че не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съставът е посочил, че според чл. 28, ал. 3 ЗНА (в приложимата редакция) проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган, въпреки това проектът за подзаконов нормативен акт е приет от министъра на вътрешните работи.
Съдът е приел липсата на част от изискуемото от чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание на мотивите за безспорно нарушение на изискванията за форма на нормативния административен акт, което е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената част на подзаконовата норма.
ВАС, разглеждайки делото като първа съдебна инстанция, независимо от намереното основание за отмяна на оспорената част на подзаконова норма поради нарушение на изискванията за форма е изложил съображения и по отношение на материална незаконосъобразност. Съдът е приел, че атакуваната част от подзаконовия текст противоречи на норми от по-висок ранг, а именно Семейния кодекс, Закона за българските лични документи и Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите. Съставът е посочил, че нарушаването на принципа на нормативната йерархия по чл. 15 от ЗНА винаги е основание за материална незаконосъобразност на подзаконовия административен акт.
Така мотивиран тричленният състав на ВАС с решението, предмет на касационен контрол пред настоящата инстанция, е отменил чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-1492 от 4.11.2022 г. за реда и организацията за осъществяване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 91 от 15.11.2022 г., само в частта на израза „ – български гражданин“ в края на изречението.
Решението е валидно, допустимо и правилно.
Съдът е извършил правилни фактически установявания въз основа на събраните по делото доказателства и е достигнал до обосновани правни изводи за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила при неговото издаване. Видно от съдържанието на мотивите към проекта на процесния подзаконов нормативен акт, органът издател не е спазил изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА да посочи причините за приемане на нормативния акт (т. 1) и в частност на оспорената разпоредба, да отрази очакваните резултати от прилагането й (т. 4) и как нейното прилагане ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица. Не е направен и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз (т. 5). Липсата на информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 1, 4 и 5 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, води към правилния извод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е основание за неговата отмяна.
В настоящото производство касаторът не представя доказателства, които да оборят тезата на съда за нарушаване на императивните изисквания на закона. Неоснователно и несъстоятелно е касационното оплакване, че в ЗНА не е регламентирано излагането на мотиви за приемане на отделна правна норма. Констатираното нарушение на административнопроизводствените правила води до незаконосъобразност както на конкретната норма, така и на инструкцията в нейната цялост. Обстоятелството, че с жалбата е атакувана единствено частта от разпоредбата на чл. 48, ал. 1 – „ – български гражданин“, ограничава касационния контрол до отмяна на инструкцията единствено в тази част. В противен случай Инструкция № 8121з-1492 би била отменена в цялост.
Обсъждането на материалната законосъобразност, въпреки намерените административнопроизводствени нарушения, не съставлява процесуално нарушение. Съставът на съда е изложил правилни и законосъобразни мотиви за наличие на основание за отмяна на частта от разпоредбата на чл. 48, ал. 1 – „ – български гражданин“, и поради нарушение на материалния закон. Противоречието на подзаконова норма на разпоредби от по-висок ранг, каквото е налице в процесния случай, води непременно до необходимостта от отмяна на първата (или на противоречащата част от нея).
Изложените от тричленния състав мотиви са подробни и обосновани и настоящият състав препраща към тях на основание чл. 221, ал. 2 АПК и не следва да ги преповтаря.
Решението е правилно и в частта, с която в полза на жалбоподателя са присъдени разноски. Съдът е съобразил фактическата и правната сложност, характерни за производствата по реда на чл. 185 и сл. АПК, и правилно е присъдил сума в претендирания размер.
С оглед изложеното настоящият петчленен състав намира за неоснователни твърденията на касационния жалбоподател за неправилност на съдебното решение на основанията по чл. 209, т. 3 АПК. Съдебното решение е постановено при правилно приложение и тълкуване на относимите норми. Същото е и обосновано, тъй като въз основа на правилно установените от съда обстоятелства са възприети мотивирани правни изводи. Решението като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила.
При този изход на спора разноски в полза на касатора не се дължат, а в полза на ответника по касацията с оглед липсата на възражения за прекомерност на възнаграждението, заплатено за касационната инстанция, следват разноски в размер на 2000 лв.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 10225 от 26.10.2023 г., постановено по адм. дело № 11134/2022 г. по описа на Върховния административен съд.
Осъжда Министерството на вътрешните работи, седалище и адрес: гр. София, ул. Шести септември № 29, да заплати на Р. Джуниър, гражданин на САЩ, роден на [дата] в Холивуд, Флорида, САЩ, 2000 (две хиляди) лв. разноски по делото.
Решението е окончателно.
Председател: Георги Чолаков
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдия Мадлен Петрова
по административно дело № 174 от 2024 г.
Считам, че промяна в предмета на оспорване в производството по чл. 226 АПК, след решение на касационната инстанция за връщане на делото за ново разглеждане от първоинстанционния съд, е недопустима, тъй като е в противоречие с установената в чл. 131 АПК двуинстанционност на производствата по АПК, която е приложима и за производствата по оспорване на подзаконови нормативни актове по реда на чл. 185 и сл. АПК. Осигуряването на защита в предвиденото от националния процесуален закон двуинстанционно съдебно производство е в съответствие с принципите, произтичащи от правото на ефективна съдебна защита. Поради това, след като жалбоподателят не е заявил правен интерес от оспорването на отменената разпоредба на чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-813 от 9.07.2015 г. в съответствие с решението на Съда на ЕС по дело С-289/21 г., съдът е следвало да прекрати производството по делото, а не да продължава процеса по отношение на заявения нов предмет на оспорване – разпоредбата на чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-1492 от 4.11.2022 г., в частта й „български гражданин“, за която законът предвижда възможност за оспорване без ограничение във времето. С оглед на изложеното считам, че е налице касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК за недопустимост на обжалваното съдебно решение.
Не съм съгласна и със становището на мнозинството от петчленния състав за незаконосъобразност на оспорената нова разпоредба на чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-1492 в частта й „български гражданин“, поради нарушение на изискването по чл. 28, ал. 2 ЗНА за посочване на причините за приемане на подзаконовия нормативния акт (т. 1) и в частност на оспорената разпоредба, поради липса на анализ за съответствие на подзаконовия нормативен акт с правото на ЕС, както и поради противоречието й с нормативни актове от по-висока степен.
В мотивите към проекта на подзаконовия нормативен акт са изложени причините, които налагат приемането на нова Инструкция за реда и организацията за извършване на граничните проверки на граничните контролно-пропускателни пунктове, които са свързани със съответствието й с правото на ЕС – влизане в сила на Регламент (ЕС) № 2017/458 на ЕП и на Съвета от 15 март 2017 г., както и с изменения в Кодекса на шенгенските граници, които след 2017 г. въвеждат нов ред за извършването на гранични проверки. Според мотивите към проекта целта е въвеждането на ред за извършване на гранични проверки в съответствие с изискванията на правото на ЕС и текстовете от Кодекса на шенгенските граници по отношение на проверките в базите данни спрямо граждани на ЕС и граждани на трети страни. В мотивите е посочено, че се цели установяване на организационните мерки, които се предприемат по отношение на преминаващо през държавната граница лице, с цел установяване на неговата самоличност, наличието на необходимите условия за преминаване на държавната граница и липсата на мерки, ограничаващи неговото придвижване. Тези мотиви се отнасят и за нормата на чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-1492, която регламентира граничните проверки на условията за напускане на страната на малолетни и непълнолетни български граждани, както и на липсата на ограничения в придвижването на тези лица.
Не съм съгласна и с изводите за несъответствие на нормата от подзаконовия нормативен акт с норми от по-висок ранг. Посоченото в разпоредбата на чл. 48, ал. 1 от Инструкция № 8121з-1492 изискване за съгласие на отсъстващия родител/настойник/попечител – български гражданин, при напускане на страната на малолетни и непълнолетни български граждани представлява мярка, ограничаваща свободното им придвижване извън страната. Поради това считам, че с отмяната на оспорената част от разпоредбата – „български гражданин“, се създава по-голямо ограничение в придвижването на малолетните и непълнолетните български граждани от предвиденото в закона – чл. 35, ал. 1 от КРБ, чл. 23, ал. 2 и 3 и чл. 76, т. 9 от ЗБЛД, в противоречие с изискванията на т. 6.2 от раздел VІІ от Кодекса на шенгенските граници във връзка с чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС, според които проверките на непълнолетни лица, особено когато се придружават само от едно възрастно лице, се отнасят до това дали лицата, придружаващи непълнолетното лице, имат родителски права. В тази връзка са основателни и доводите в касационната жалба, че изискванията за напускане на страната на малолетни и непълнолетни български граждани следва да отчитат интересите на децата и правото им на свободно придвижване, регламентирани в Конвенцията на ООН за защита правата на детето, в чл. 24 от Хартата на ЕС на основните права и в Хагската конвенция от 1980 г. за гражданските аспекти при международното отвличане на деца.
По тези съображения считам, че са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на обжалваното съдебно решение и за постановяване на друго за отхвърляне на жалбата като неоснователна.
Съдия: Мадлен Петрова
2823
