ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 1730 от 14 февруари 2024 г.

по административно дело № 1535 от 2023 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и четвърти януари две хиляди и двадесет и четвърта година в състав: председател: Мирослав Мирчев, членове: Христо Койчев, Александър Митрев, при секретар Снежана Тодорова и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от председателя Мирослав Мирчев по административно дело № 1535/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на П. Запрянов, притежаващ (ЕГН) от Димитровград, (улица), депозирана чрез процесуалния си представител адв. Бойчев, против чл. 73, ал. 1 в частта: категории – „М“, в населено място – 50 км/ч, извън населено място – 50 км/ч, от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата (приет с ПМС № 36 от 1996 г.; обн., ДВ, бр. 25 от 22.03.1996 г., в сила от 1.06.1996 г.; попр., бр. 72 от 23.08.1996 г.; доп., бр. 32 от 18.04.2006 г., в сила от 1.01.2007 г.; изм., бр. 46 от 12.06.2007 г., в сила от 12.06.2007 г., бр. 34 от 1.04.2008 г., в сила от 1.04.2008 г.; доп., бр. 44 от 9.05.2008 г.; изм., бр. 53 от 10.06.2008 г., бр. 45 от 16.06.2009 г., бр. 63 от 16.08.2011 г., в сила от 16.08.2011 г., бр. 60 от 7.08.2012 г., в сила от 7.08.2012 г.; изм. и доп., бр. 13 от 17.02.2015 г., в сила от 18.05.2015 г.; изм. с Решение № 3799 от 20.04.2022 г. на ВАС на РБ – бр. 9 от 27.01.2023 г., в сила от 27.01.2023 г., Решение № 11214 от 16.12.2023 г. на ВАС на РБ – бр. 107 от 29.12.2023 г., в сила от 29.12.2023 г.). Твърди, че разпоредбата е нищожна. Излага съображения, че с нея недопустимо е разрешена максималната скорост за движение на МПС категория „М“ да е 50 км/ч в населени места и извън населени места, което е в противоречие с по-висш по степен нормативен акт, а именно чл. 21, ал. 1 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП), където за същата категория МПС максимално разрешената скорост за движение е 45 км/ч както в населените, така и извън населените места. Твърди, че проектът на процесния правилник и оспорената част от него не са подложени на обсъждане. Моли съда да постанови решение, с което да обезсили или отмени разпоредбата на чл. 73, ал. 1 в частта: категории – „М“, в населено място – 50 км/ч, извън населено място – 50 км/ч, от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата. Претендира се присъждане на разноски. В съдебно заседание моли оспорената част от разпоредбата да бъде обявена за нищожна или да бъде отменена като незаконосъобразна.

Ответната страна – Министерският съвет на Република България, оспорва жалбата чрез пълномощника си правен съветник Георгиева в открито съдебно заседание и с писмено становище. Иска жалбата да бъде оставена без разглеждане поради липса на годен предмет на оспорване, алтернативно да бъде отхвърлена като неоснователна. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на подадената жалба.

Върховният административен съд, състав на осмо отделение, взе предвид следното:

Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за участие в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове. В случая жалбоподателят притежава право да управлява пътно превозно средство от категория „М“. Без значение е фактът, че към момента на подаването на жалбата П. Запрянов не е доказал, че е собственик на такова пътно превозно средство, тъй като засягането на неговите права могат да настъпят с управлението на което и да е превозно средство от тази категория, за което да не е собственик. Предвид обстоятелството, че той е обосновал прекия си правен интерес за оспорване на цитираната норма (видно и от Определение от 27.07.2023 г. по настоящото дело), тричленният състав на ВАС, осмо отделение, преценява жалбата като процесуално допустима. По отношение основателността на подадената жалба Върховният административен съд в настоящия състав на осмо отделение след разглеждане доводите на страните и доказателствата по делото приема за установено следното от фактическа и правна страна:

Предмет на оспорване в настоящото производство е чл. 73, ал. 1 в частта: категории – „М“, в населено място – 50 км/ч, извън населено място – 50 км/ч, от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата (приет с Постановление на Министерския съвет № 36 от 5.03.1996 г.; обн., ДВ бр. 25 от 22.03.1996 г., в сила от 1.06.1996 г.; попр., бр. 72 от 23.08.1996 г.; доп., бр. 32 от 18.04.2006 г., в сила от 1.01.2007 г.; изм., бр. 46 от 12.06.2007 г., в сила от 12.06.2007 г., бр. 34 от 1.04.2008 г., в сила от 1.04.2008 г.; доп., бр. 44 от 9.05.2008 г.; изм., бр. 53 от 10.06.2008 г., бр. 45 от 16.06.2009 г., бр. 63 от 16.08.2011 г., в сила от 16.08.2011 г., бр. 60 от 7.08.2012 г., в сила от 7.08.2012 г.; изм. и доп., бр. 13 от 17.02.2015 г., в сила от 18.05.2015 г.; изм. с Решение № 3799 от 20.04.2022 г. на ВАС на РБ – бр. 9 от 27.01.2023 г., в сила от 27.01.2023 г., Решение № 11214 от 16.12.2023 г. на ВАС на РБ – бр. 107 от 29.12.2023 г., в сила от 29.12.2023 г.). Видно от административната преписка по делото, която е приложена от ответната страна, проектът на постановлението е бил разгледан и приет на заседание на Министерския съвет от 18.01.1996 г., а решението за приемането му е обективирано в т. 10 от протокол № 3 от 18.01.1996 г. от заседанието на МС. Органът е приложил и кореспонденцията между министъра на транспорта и председател на Националната комисия по безопасност на движението и заместник-председателя на МС, съгласно която е била сформирана междуведомствена работна група, която да изготви окончателния проект на нов Правилник за прилагане на ЗДвП. Към проекта на постановлението има подробни мотиви за изготвяне на нов ППЗДвП, в които са посочени причините и съображенията на органа, както и решения на междуведомствената комисия, участвала при неговото приемане. Във връзка със съгласувателната процедура на текстовете от постановлението междуведомствената група е приела и становища от началника на направление КАТ – Пътна полиция – ДНП, Националната комисия по безопасност на движението при МС, Министерството на транспорта, Министерството на образованието, науката и технологиите, Министерството на здравеопазването и др. Правилникът е бил издаден за прилагане на Закона за движението по пътищата, обн., ДВ, бр. 53 от 1973 г., който е отменен с § 9 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за движението по пътищата – ред., ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г., в сила от 1.09.1999 г. До приемането на новия ЗДвП е действала разпоредбата на чл. 21 от ЗДвП, ред., ДВ, бр. 26 от 1988 г. (сега отм.), която е гласяла, че Министерството на вътрешните работи определя максималната и минималната скорост за движение на моторните превозни средства по пътищата извън населените места, съгласувано с Министерството на транспорта, а в населените места – с общинските съвети. До отмяната на ЗДвП с посочената редакция на ДВ ППЗДвП (обн., ДВ, бр. 25 от 22.03.1996 г., в сила от 1.06.1996 г.) не е бил отменен с изричен нормативен текст. Понастоящем като правен механизъм той регулира възникналите правоотношения по прилагането и на новия ЗДвП в неговата цялост, поради което неоснователно се възразява от жалбоподателя, че ППЗДвП е в противоречие с предвиденото в чл. 44 от Указ № 883 от 1974 г.

Историческият преглед на приетата разпоредба на чл. 21 ЗДвП, в сила от 1.09.1999 г., сочи, че при избиране скоростта на движение на водача на пътно превозно средство е забранено да превишава следните стойности на скоростта в км/ч: категории „Т“, „М“ в населено място – 50 км/ч, извън населено място – 50 км/ч. С редакцията на ДВ, бр. 43 от 2002 г., е предвидено, че при избиране скоростта на движение на водача на пътно превозно средство е забранено да превишава следните стойности на скоростта в км/ч: категория „М“ в населено място – 45 км/ч, извън населено място – 45 км/ч. Същата максимална скорост е предвидена в чл. 21, ал. 1 ЗДвП с изменението и допълнението на закона с ДВ, бр. 47 от 2012 г. След извършените промени и допълнения на чл. 21, ал. 1 ЗДвП (обн., ДВ, бр. 20 от 1999 г., в сила от 1.09.1999 г.) и направения анализ на различните редакции на тази разпоредба е видно, че чл. 73, ал. 1 ППЗДвП в оспорената редакция е в противоречие с чл. 21, ал. 1 ЗДвП (ред., ДВ, бр. 47 от 2012 г.). Междувременно с използваната законодателна техника съгласно § 10 ПЗР на ЗДвП, обн., ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г., в сила от 1.09.1999 г., подзаконовите актове по прилагането на отменения Закон за движението по пътищата запазват действието си, доколкото не противоречат на този закон. В случая липсва изрична разпоредба, която да отменя изцяло ППЗДвП. По отношение на чл. 13, ал. 2 ЗНА и на основание посочения § 10 от ПЗР на ЗДвП (ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г.) разпоредбите на ППЗДвП, които противоречат на новия ЗДвП, са отменени. Констатира се по делото, че към този момент няма противоречие между разпоредбата на чл. 73, ал. 1 в частта относно максималната скорост на движение на пътни превозни средства категория „М“ и чл. 21, ал. 1 от ЗДвП, поради което разпоредбата на чл. 73, ал. 1 ППЗДвП, в обжалваната от П. Запрянов част, не е отменена на основание § 10 ПЗР на ЗДвП. Последващите изменения на чл. 21, ал. 1 ЗДвП, в частта относно максималната скорост за движение на пътни превозни средства категория „М“, не водят до отмяна на подзаконовия нормативен акт на основание § 10 ПЗР на ЗДвП. В Определение № 1188 от 9.02.2022 г. по адм. дело № 547/2022 г. петчленният състав на Върховния административен съд прие, че преходната разпоредба на § 10 ПЗР на ЗДвП има еднократно действие – към момента на приемането на новия закон. Следователно според съдържанието на правилника както и на разпоредбата на чл. 73, ал. 1 ППЗДвП, предмет на настоящия правен спор, същите не сочат органът да е излязъл извън законовия предмет на нормативния акт и овластяване по чл. 6, ал. 1 и чл. 7, ал. 1 ЗНА, поради което ППЗДвП в оспорените части не е нищожен нормативен акт.

Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 от АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт – изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. При осъществения контрол за законосъобразност на акта и на основанията, посочени в чл. 146 във връзка с чл. 196 от АПК, съдът намира, че оспореният текст е част от постановлението, което е издадено от компетентен административен орган. Според текста на чл. 75, ал. 2 от АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. В конкретния случай Постановление № 36 на МС от 5.03.1996 г. за приемане на правилника е прието на основание § 2 от ПЗР на Закона за движението по пътищата от 1973 г., обн., ДВ, бр. 53 от 6.07.1973 г.; изм., ДВ, бр. 92 от 20.11.1973 г., с последващи редакции, отм., ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г. Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за нормативните актове Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции. Видно от съдържанието на ППЗДвП в относимата му редакция към датата на приемането му, същият съответства на нормативно предвиденото в чл. 7, ал. 1 ЗНА, а именно – издаден е за прилагане на ЗДвП (отм.) в неговата цялост. Спазени са изискванията за форма и съдържание на акта. В хода на административното производство органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила, посочени в глава втора „Планиране на законопроектите“ от ЗНА (ред., изм., ДВ, бр. 65 от 21.07.1995 г.). При изготвянето на проекта за правилника органът е спазил изискванията на чл. 20 във връзка с чл. 13 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (обн., ДВ, бр. 39 от 21.05.1974 г.; доп., бр. 7 от 24.01.1978 г., бр. 57 от 22.07.1980 г.; изм., бр. 46 от 12.06.2007 г.). Процедурата за изготвянето на проекта на правилника последователно е преминала през фазата на изготвяне на първоначален проект, неговото обсъждане, вкл. и относно посочени варианти на междуведомствената работна група по направените конкретни бележки и предложения в предварително направените писмени становища на отделните министерства и ведомства. В този смисъл не е нарушено и правилото на чл. 15, ал. 1 от Указ № 883 от 1974 г.

Във връзка със съответствието на оспорения текст от правилника с материалния закон и неговата цел съдът намира следното:

Според чл. 11, ал. 3 от ЗНА нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващ акт. Съгласно чл. 13 ЗНА актът по прилагане на закон губи изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частичното отменяне на закона съобразно обсега на отменянето. Новият закон може да разпореди да останат временно в сила всички или някои разпоредби на акта по прилагане на отменения закон, ако те са съвместими с разпоредбите на новия закон. В случая липсва изрична разпоредба, която след отмяната на ЗДвП (ДВ, бр. 53 от 6.07.1973 г.) да отменя изцяло ППЗДвП. Последващите изменения на чл. 21, ал. 1 ЗДвП в частта относно максималната скорост за движение на пътни превозни средства от категория „М“ не водят до отмяна на подзаконовия нормативен акт на основание § 10 ПЗР на ЗДвП. При преценката на материалната законосъобразност на оспорения текст на чл. 73, ал. 1 от ППЗДвП съобразно правилото на чл. 192а, изр. второ АПК съдът достига до извод, че макар и действащо право нормата на чл. 73, ал. 1 от ППЗДвП противоречи на нормативен акт от по-висока степен, в случая на действащия чл. 21, ал. 1 (ред., ДВ, бр. 47 от 2012 г.) ЗДвП, т. е. налице е противоречие между норми от различен ранг. Прилагайки разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, следва, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Според чл. 15, ал. 3 от ЗНА, ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. Принципното положение е, че приетата норма от същия ранг по-късно отменя предшестващата, ако й противоречи. В случая е налице противоречие между по-висок по степен акт с по-нисък по степен акт. Задължението на правораздавателните органи да прилагат по-високия по степен акт не означава мълчалива отмяна на по-ниския по степен акт поради изискването за правна сигурност, т. е. да е ясно дали един подзаконов нормативен акт е отменен, или не, доколкото адресати на същия са не само правораздавателните органи, а в случая и водачи на ППС и пешеходци. Следва се изрична отмяна на незаконосъобразния текст, за да не съществуват в правния мир разпоредби, които противоречат на закон, и поради това да нарушават правата на гражданите. С отмяната и приемането на съответни на закона норми ще се осигури яснота и прозрачност по отношение изискванията към гражданите, както и по отношение правата и задълженията им във всеки един конкретен случай. Разпоредбата на чл. 195, ал. 1 от АПК урежда действието на подзаконовия нормативен акт. Анализът на този текст сочи на извод, че подзаконовият акт действа до момента на съдебното му обявяване за унищожаем по реда на АПК. Но дори и без да се оспори нарочно действащият подзаконов нормативен акт, в хипотеза на чл. 15, ал. 3 от ЗНА съдът ad hoc като правораздавателен орган следва да прилага по-високия по степен нормативен акт, като констатира противоречието в рамките на правораздавателната си дейност по конкретен правен спор, без оглед на това дали друг съд се занимава с въпроса за същото противоречие и на какво основание. Правораздавателният орган има правомощието и на основание разпоредбата на чл. 5, ал. 1 от АПК.

В настоящата хипотеза предмет на оспорване е текст от ППЗДвП, който противоречи на нормативен акт от по-висока степен, а именно ЗДвП, в сила от 1.09.1999 г. Несъответствието на подзаконовия текст от правилника с нормативен акт от по-висока степен – ЗДвП в посочената редакция, е основание за отмяната на чл. 73, ал. 1 в частта: категории – „М“, в населено място – 50 км/ч, извън населено място – 50 км/ч, от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата, по жалбата на П. Запрянов. С оглед спазване принципите на достъпност, публичност и прозрачност, последователност и предвидимост, уредени в чл. 12 и 13 от АПК, изричната отмяна на чл. 73, ал. 1 в частта: категории – „М“, в населено място – 50 км/ч, извън населено място – 50 км/ч, от ППЗДвП е гаранция за правна сигурност в обществото. В същия смисъл са Решение № 11214 от 16.11.2023 г. по адм. дело № 1245/2021 г. на Върховния административен съд, трето отделение, и Решение № 3799 от 20.04.2022 г. по адм. дело № 6299/2021 г. на Върховния административен съд, шесто отделение.

С оглед на резултата по спора и изрично направеното искане от страна на процесуалния представител на жалбоподателя за присъждане на разноски съдът следва да осъди Министерския съвет да заплати на П. Запрянов направените по настоящото дело такива в размер на 3010 лв., представляващи заплатено в брой адвокатско възнаграждение по делото и заплатена държавна такса. На жалбоподателя се дължат и сторените разноски по адм. дело № 5616/2023 г. по описа на ВАС, петчленен състав на първа колегия, на основание списък с разноските по чл. 80 от ГПК и предвид разпоредбата на чл. 226, ал. 3 във връзка с чл. 236 от АПК. Същите възлизат на общо 330 лв., която сума е за заплатено в брой адвокатско възнаграждение и за държавна такса за касационната инстанция по подадената частна жалба. Общо на П. Запрянов се дължат разноски в размер на 3340 лв. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно. То напълно отговаря както на фактическата и правната сложност на делото, така и на извършените действия по делото от страна на процесуалния представител на жалбоподателя.

Водим от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, осмо отделение,

РЕШИ:

Отменя чл. 73, ал. 1 в частта: „категории – „М“, в населено място – 50 км/ч, извън населено място – 50 км/ч“, от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата, приет с Постановление на Министерския съвет № 36 от 1996 г., обн., ДВ, бр. 25 от 22.03.1996 г., в сила от 1.06.1996 г.

Осъжда Министерския съвет на Република България с адрес: София, бул. Кн. Ал. Дондуков № 1, да заплати на П. Запрянов с (ЕГН), с адрес: Димитровград, (улица), разноски в размер на 3340 лв. (три хиляди триста и четиридесет лева) за съдебните инстанции.

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

След влизане в сила на решението и на основание чл. 194 АПК решението да се обнародва в „Държавен вестник“.

За председател: Любомир Гайдов

1985